HvJ EU, 03-06-2021, nr. C-546/19

Artikel 1 van richtlijn 2008/115, met als opschrift ‘Toepassingsgebied’, bepaalt:

Artikel 2 (met als opschrift ‘Werkingssfeer’), leden 1 en 2, van deze richtlijn luidt als volgt:

Artikel 3 van genoemde richtlijn, met als opschrift ‘Definities’, luidt:

Artikel 6 (met als opschrift ‘Terugkeerbesluit’), lid 1, van richtlijn 2008/115 luidt als volgt:

Artikel 9 (met als opschrift ‘Uitstel van verwijdering’), lid 1, van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 11 van genoemde richtlijn, met als opschrift ‘Inreisverbod’, luidt:

Artikel 24, leden 1 tot en met 3, van verordening (EG) nr. 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II)3. luidt:

Allereerst dienen de belangrijkste kenmerken van de toepasselijke bepalingen die relevant zijn voor de aan het Hof gevraagde uitlegging te worden uiteengezet.

Richtlijn 2008/115 heeft tot doel op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden.8.

Deze richtlijn bepaalt daartoe nauwkeurig de procedure die door elke lidstaat moet worden toegepast voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die onrechtmatig in die staat verblijven en stelt de volgorde vast waarin de verschillende fasen van deze procedure moeten worden doorlopen.

Meer in het bijzonder bepaalt deze richtlijn dat een illegaal verblijf van een onderdaan van een derde land op het grondgebied van een lidstaat, deze lidstaat verplicht tegen genoemde onderdaan een ‘terugkeerbesluit’ uit te vaardigen.9. Dit besluit legt aan de onderdaan een terugkeerverplichting op, zijnde een verplichting naar zijn land van herkomst, een land van doorreis of een ander derde land terug te keren10., en bepaalt eventueel een passende termijn voor vrijwillig vertrek uit het grondgebied11.. Indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend of wanneer er niet is voldaan aan de terugkeerverplichting, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren.12.

Het terugkeerbesluit kan — of, in bepaalde gevallen, moet — vergezeld zijn van een ‘inreisverbod’. Hoewel dit besluit door één lidstaat wordt genomen, heeft het tot doel de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten te verbieden, zoals bepaald in artikel 3, punt 6, van richtlijn 2008/115. Op deze wijze krijgt het effect van nationale terugkeermaatregelen een ‘Europese dimensie’.13.

Deze richtlijn zorgt ervoor dat die dimensie niet louter theoretisch blijft, maar bepaalt eveneens dat een lidstaat die overweegt om een verblijfstitel of een andere vorm van toestemming tot verblijf af te geven aan de onderdaan van een derde land jegens wie een door een andere lidstaat uitgevaardigd inreisverbod geldt, vooraf overleg pleegt met laatstgenoemde lidstaat en rekening houdt met diens belangen.14. Een dergelijke raadplegingsprocedure kan alleen worden ingeleid indien de lidstaten bekend zijn met de inreisverboden die eerder door andere lidstaten zijn uitgevaardigd, hetgeen slechts mogelijk is voor zover informatie inzake deze inreisverboden overeenkomstig artikel 24, lid 3, van verordening nr. 1987/200615. via een nationale signalering kan worden opgenomen in het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie.

Het is juist het inreisverbod waar het in de door de verwijzende rechter gestelde vragen om gaat en dat ik in de hiernavolgende uiteenzetting zal onderzoeken.

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een inreis- en verblijfsverbod dat tegelijkertijd met een uitwijzingsbesluit wegens een eerdere strafrechtelijke veroordeling jegens een onderdaan van een derde land is uitgevaardigd, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt.

Om te beginnen wijs ik erop dat de door de verwijzende rechter geuite twijfels, zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, voortkomen uit de bewoordingen van punt 11 van het ‘terugkeerhandboek’ van de Commissie16., dat bepaalt dat richtlijn 2008/115 slechts van toepassing is op inreisverboden die verband houden met de overtreding van de migratiebepalingen in de lidstaten (‘terugkeergerelateerde inreisverboden’), namelijk de bepalingen die het inreizen en verblijven van onderdanen van derde landen regelen, terwijl deze richtlijn niet van toepassing zou zijn op inreisverboden die om ‘niet-migratiegerelateerde’ redenen zijn opgelegd. Deze tweede categorie zou, naast inreisverboden in de vorm van een beperkende maatregel die is opgelegd uit hoofde van titel V, hoofdstuk 2, VEU, ook de inreisverboden omvatten voor onderdanen van derde landen die ernstige strafrechtelijke inbreuken hebben gepleegd of voor wie er duidelijke aanwijzingen zijn dat het voornemen bestaat een dergelijke strafrechtelijke inbreuk te plegen. Aldus zou het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verbod volgens de verwijzende rechter tot deze categorie behoren en daardoor niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 vallen.

Met andere woorden, het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de vraag of richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat deze richtlijn alleen van toepassing is op verboden die om migratiegerelateerde redenen zijn opgelegd, en dat de buiten deze categorie vallende verboden, met name verboden ter bescherming van de openbare orde en de openbare veiligheid in de lidstaten, daarentegen tot de bevoegdheid van de lidstaten blijven behoren.

Er zij allereerst op gewezen dat artikel 3, punt 6, van richtlijn 2008/115 het ‘inreisverbod’ definieert als ‘een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een terugkeerbesluit’, zodat deze bepaling niet aldus kan worden uitgelegd dat de Uniewetgever dit artikel uitsluitend beoogde voor te behouden voor maatregelen wegens schending van de regelgeving op het gebied van migratie. Volgens mij staat artikel 11, lid 1, van deze richtlijn dit evenmin toe, aangezien dit artikel slechts de voorwaarden vermeldt waaronder terugkeerbesluiten gepaard gaan (of kunnen gaan) met een inreisverbod, zonder enige verwijzing naar de redenen die tot het uitvaardigen van een dergelijk verbod hebben geleid.

Wat de opzet van richtlijn 2008/115 betreft, ben ik het met de verwijzende rechter eens dat uit deze richtlijn geen enkel element kan worden afgeleid dat pleit voor een beperking van de in punt 11 van het terugkeerhandboek aangegeven werkingssfeer.

Dienaangaande moet eerst worden gekeken naar de bepalingen die de werkingssfeer van deze richtlijn afbakenen.

Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115 bepaalt dat deze richtlijn van toepassing is op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen, waarbij artikel 3, punt 2, van deze richtlijn een dergelijk ‘illegaal verblijf’ definieert als ‘de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van [verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode)17.], of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat’. De algemene bewoordingen van deze bepalingen laten geen enkele twijfel bestaan over het feit dat de Uniewetgever de werkingssfeer van genoemde richtlijn zeer ruim wenste te definiëren, aangezien hij erin heeft voorzien dat het illegale karakter van het verblijf niet uitsluitend het gevolg is van het niet voldoen aan de migratievoorwaarden (‘voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van de Schengengrenscode, of aan andere voorwaarden voor toegang tot […] die lidstaat’), maar ook kan voortvloeien uit het niet voldoen aan andere voorwaarden (‘andere voorwaarden voor […] verblijf of vestiging in die lidstaat’).

Zoals hierboven is vermeld, verleent artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2008/115 de lidstaten de mogelijkheid om te besluiten deze richtlijn niet toe te passen op onderdanen van derde landen die verplicht zijn tot terugkeer als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie overeenkomstig de nationale wetgeving, of jegens wie een uitleveringsprocedure loopt. Derhalve berust dit artikel noodzakelijkerwijs op de premisse dat het illegaal verblijf dat tot toepassing van richtlijn 2008/115 leidt, eveneens het gevolg kan zijn van een ernstige inbreuk op een nationale strafwet. Geconstateerd moet immers worden dat een dergelijke bepaling volledig overbodig zou zijn indien het voor de toepassing van deze richtlijn relevante illegale verblijf alleen betrekking zou hebben op een verblijf dat illegaal is omdat er inbreuk is gemaakt op de migratievoorschriften. Hieruit volgt dat een terugkeerbesluit, alsmede het daaraan gekoppelde inreisverbod, ook ter bescherming van de openbare orde of de openbare veiligheid kan worden vastgesteld.

Dat geldt mijns inziens des te meer wanneer andere bepalingen van richtlijn 2008/115, zoals artikel 6, lid 218., artikel 7, lid 419., artikel 11, leden 2 en 3, en artikel 12, lid 1, tweede alinea20., in de beschouwing worden betrokken. Uit deze bepalingen blijkt immers dat de maatregelen ter bescherming van de openbare orde, de openbare veiligheid en de nationale veiligheid onder het door de richtlijn opgelegde geharmoniseerde stelsel vallen, aangezien deze maatregelen er uitsluitend toe strekken de lidstaten de mogelijkheid te bieden om af te wijken van de regels die in deze artikelen zijn opgenomen.21.

Wat in het bijzonder het inreisverbod betreft, bepaalt artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 dat, hoewel de duur ervan in principe niet meer dan vijf jaar mag bedragen, de lidstaten een inreisverbod voor een langere duur kunnen vaststellen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. Bovendien bepaalt artikel 11, lid 3, van deze richtlijn in wezen dat de lidstaten geen inreisverbod mogen uitvaardigen jegens slachtoffers van mensenhandel aan wie een verblijfstitel is verstrekt, op voorwaarde dat zij geen bedreiging vormen voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.

De voorstukken van richtlijn 2008/115 bevestigen mijns inziens dat de Uniewetgever geenszins heeft beoogd de werkingssfeer van deze richtlijn te beperken naargelang de redenen van het illegale verblijf. De Commissie had dit niet duidelijker kunnen formuleren dan zij heeft gedaan in het voorstel voor de richtlijn22. en in werkdocument SEC (2005) 1175 van de diensten van Commissie23.. In het eerste document heeft zij namelijk verklaard dat dit voorstel ‘bedoeld [is] om horizontale regels vast te stellen die van toepassing zijn op iedere onderdaan van een derde land die, om welke reden dan ook, illegaal in de Unie verblijft (verlopen visum, verlopen verblijfstitel, herroeping of intrekking van de verblijfstitel, negatieve beslissing over een asielverzoek, intrekking van de vluchtelingenstatus, illegale binnenkomst)’24., terwijl zij in het tweede document heeft aangegeven dat de voorgestelde richtlijn niet alleen van toepassing zou moeten zijn als een onderdaan van een derde land illegaal verblijft wegens het niet voldoen aan de toegangsvoorwaarden van artikel 5 van de overeenkomst ter uitvoering van het akkoord van Schengen (het huidige artikel 6 van de Schengengrenscode), maar ook als zijn verblijf om andere redenen illegaal is, bijvoorbeeld indien de betrokken onderdaan van een derde land zijn verblijfstitel verliest en tegelijkertijd wordt onderworpen aan een terugkeerprocedure wegens het begaan van een ernstig misdrijf.

Het is juist dat de Commissie in voornoemd voorstel heeft erkend dat de vraag was onderzocht of het begrip ‘uitzetting in verband met de nationale of de openbare veiligheid’ eveneens zou moeten worden geharmoniseerd in de voorgestelde richtlijn. Zij heeft eveneens toegegeven dat deze vraag ontkennend was beantwoord, met name omdat een dergelijke harmonisatie niet moest worden nagestreefd in het kader van een richtlijn die betrekking had op de beëindiging van illegaal verblijf en op terugkeer, maar eerder in het kader van een richtlijn waarin de voorwaarden voor inreis en verblijf en het einde van de legale aanwezigheid of het legale verblijf werden geregeld. De Commissie heeft vervolgens evenwel te kennen gegeven dat dit niet betekende dat de situatie van een onderdaan van een derde land wiens legaal verblijf was beëindigd om redenen van openbare orde of nationale veiligheid, niet onder de voorgestelde richtlijn viel. Integendeel, de betrokkene werd volgens haar op die manier een onderdaan die illegaal op het grondgebied van de lidstaat verbleef, welke kwalificatie tot toepassing van de richtlijn leidde zonder dat die kwalificatie nadien nog hoefde te worden verduidelijkt.25.

Ook een teleologische benadering van artikel 3, punt 6, en artikel 11 van richtlijn 2008/115 leidt volgens mij tot de vaststelling dat deze richtlijn in beginsel een zo ruim mogelijke werkingssfeer dient te hebben die niet enkel ziet op inreisverboden wegens inbreuken op de migratieregels. De ‘Europese dimensie’ die het in de voornoemde bepalingen neergelegde inreisverbod beoogt te verlenen aan de effecten van de nationale terugkeermaatregelen, houdt immers — zoals de verwijzende rechter terecht in herinnering brengt — verband met het doel van deze bepalingen, te weten het voorkomen van illegale immigratie en vermijden dat een onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied verblijft, kan profiteren van de verschillen die tussen de regelingen van de lidstaten bestaan en daardoor de nationale maatregelen tot beëindiging van zijn verblijf kan ontlopen. Ik ben van mening dat het onverenigbaar is met die doelstellingen om de kring van personen jegens wie een inreisverbod kan worden uitgevaardigd te beperken, zoals dat is gedaan in het terugkeerhandboek.

In dit stadium dient echter te worden erkend dat de grootste twijfels die de verwijzende rechter heeft, betrekking hebben op de vraag of de uitlegging zoals ik die in deze conclusie voorstel, juist is in het licht van de bepalingen van verordening nr. 1987/2006.

Er zij namelijk aan herinnerd dat punt 11 van het terugkeerhandboek inreisverboden voor onderdanen van derde landen die ernstige strafrechtelijke inbreuken hebben gepleegd of voor wie er duidelijke aanwijzingen zijn dat het voornemen bestaat een dergelijke strafrechtelijke inbreuk te plegen, uitdrukkelijk tot de inreisverboden rekent ‘die om niet-migratiegerelateerde redenen zijn opgelegd’ en die dus niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 vallen. Dat punt 11 verwijst hieromtrent naar inreis- en verblijfsverboden wegens een bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid als bedoeld in artikel 24, lid 2, van verordening nr. 1987/2006, gelezen in samenhang met artikel 24, lid 1, van deze verordening. Ik voeg hieraan toe dat artikel 24, lid 3, van deze verordening gaat over het inreisverbod voor een onderdaan van een derde land jegens wie een ‘maatregel tot verwijdering, weigering van toegang of uitzetting’ is genomen ‘in verband met een overtreding van de nationale bepalingen inzake de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen’.

Aldus volgt uit artikel 24 van verordening nr. 1987/2006, die vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2008/115 is vastgesteld, dat een inreis- en verblijfsverbod wegens een bedreiging van de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid en een inreis- en verblijfsverbod dat is opgelegd aan een onderdaan van een derde land jegens wie een besluit tot verwijdering, weigering van toegang of uitzetting is uitgevaardigd, zijn gedefinieerd als behorende tot afzonderlijke categorieën, in die zin dat aan elk een eigen regeling rechtens ten grondslag ligt (de verplichting tot opneming van een signalering in SIS geldt slechts voor de eerstgenoemde categorie). Artikel 24, lid 1, van verordening 2018/1861 — die met ingang van 28 december 2021 in de plaats zal komen van verordening nr. 1987/2006 — neemt die verdeling in twee categorieën en de inhoud van artikel 24 van verordening nr. 1987/2006 over26., waarbij het evenwel bepaalt dat de tweede categorie van inreisverboden voortaan wordt geharmoniseerd door richtlijn 2008/115 (‘met inachtneming van [richtlijn 2008/115] ten aanzien van een onderdaan van een derde land uitgevaardigd [inreisverbod]’)27..

De verwijzende rechter lijkt zich af te vragen of dit tot de conclusie zou moeten leiden dat elk inreisverbod wegens een bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt en dus slechts onderworpen is aan de volgens het nationale recht daarvoor geldende regeling, zoals door de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen wordt verdedigd.

Stellig moet richtlijn 2008/115, die immers op het Schengenacquis voortbouwt, worden uitgelegd met inachtneming van de noodzakelijke samenhang van dat acquis28., dat zonder de geringste twijfel de bepalingen van verordening nr. 1987/2006 omvat. De in het vorige punt van deze conclusie overwogen uitlegging van artikel 24, lid 2, van deze verordening lijkt mij echter te berusten op een onjuiste lezing van de persoonlijke werkingssfeer van deze bepaling.

Ik ben namelijk van mening dat het inreis- en verblijfsverbod wegens een bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, als bedoeld in artikel 24, lid 2, van verordening nr. 1987/2006, uitsluitend doelt op een onderdaan van een derde land die, op het moment van het uitvaardigen van dat verbod, buiten het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft. Dit verklaart waarom dit verbod als een afzonderlijke categorie wordt behandeld ten opzichte van het verbod dat onder richtlijn 2008/115 valt: hoe kan een terugkeerprocedure jegens de betrokken onderdaan worden gestart indien hij niet illegaal op het grondgebied van genoemde lidstaat verblijft?

Artikel 24, lid 2, van verordening nr. 1987/2006 ziet daarentegen niet, zoals de Nederlandse regering stelt, op een inreis- en verblijfsverbod zoals aan de orde in het hoofdgeding, dat wil zeggen een verbod dat is uitgevaardigd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid jegens een onderdaan die zich reeds op het grondgebied van een lidstaat bevindt. Het uitvaardigen van een dergelijk inreis- en verblijfsverbod vooronderstelt namelijk een illegaal verblijf van deze onderdaan, jegens wie bijgevolg een terugkeerbesluit moet worden vastgesteld. Het betreft dus een ‘terugkeergerelateerd’ verbod dat als zodanig onder richtlijn 2008/115 valt.

Ik vat even samen: de lidstaten blijven bevoegd om een inreisverbod uit te vaardigen jegens een persoon die een bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, met name indien hij in een lidstaat wegens een strafbaar feit is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van ten minste één jaar, mits deze persoon buiten het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft op het moment van het uitvaardigen van het genoemde verbod. De lidstaten dienen zich echter te houden aan de in richtlijn 2008/115 opgenomen geharmoniseerde bepalingen, te beginnen met de verplichting een terugkeerbesluit vast te stellen wanneer deze lidstaat in een inreisverbod voorziet voor de persoon die een bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, indien deze persoon zich reeds op haar grondgebied bevindt.29. Deze richtlijn is van toepassing tenzij de bedreigingen voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid voortvloeien uit het feit dat jegens de betrokkene een zware strafrechtelijke sanctie is opgelegd of een uitwijzingsprocedure loopt en betrokken lidstaat gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2008/115 biedt.30.

Het is dus doordat het nauw samenhangt met de noodzaak om tot de terugkeer van de betrokken onderdanen van derde landen over te gaan dat het inreisverbod dat binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt, verschilt van het verbod dat uitsluitend op het nationale recht is gebaseerd, en niet wegens de redenen waarom het is vastgesteld. In haar schriftelijke opmerkingen erkent de Commissie zelf dat punt 11 van het handboek tot verwarring leidt voor zover daarin sprake is van een inreisverbod dat ‘niet-migratiegerelateerd’ is; in plaats daarvan had daar het correcte begrip van een ‘niet-terugkeergerelateerd’ inreisverbod moeten worden gebruikt.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat een inreis- en verblijfsverbod dat jegens een onderdaan van een derde land wordt uitgevaardigd en dat gepaard gaat met een uitwijzingsbesluit wegens een eerdere strafrechtelijke veroordeling, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2008/115 eraan in de weg staat dat een jegens een onderdaan van een derde land uitgevaardigd inreis- en verblijfsverbod dat hem tegelijkertijd is opgelegd als een wegens een eerdere strafrechtelijke veroordeling vastgesteld uitwijzingsbesluit dat niet meer kan worden herroepen, van kracht blijft wanneer het terugkeerbesluit wordt ingetrokken.

Deze vraag wordt ingegeven door de bijzondere kenmerken van de Duitse nationale wet, zoals die zijn weergegeven in het overzicht van de toepasselijke bepalingen in de verwijzingsbeslissing en die als volgt kunnen worden samengevat: i) de uitwijzingsmaatregel vormt geen ‘terugkeerbesluit’ in de zin van richtlijn 2008/115 — die kwalificatie is voorbehouden aan het bevel tot het verlaten van het Duitse grondgebied op straffe van verwijdering; ii) elke uitwijzingsmaatregel heeft tot gevolg dat het verblijf van de vreemdeling illegaal wordt en dat deze dus de abstracte verplichting heeft om het Duitse grondgebied te verlaten, en iii) het inreis- en verblijfsverbod wordt, ipso jure, niet alleen gekoppeld aan elk bevel tot het verlaten van het grondgebied op straffe van verwijdering, maar eveneens aan elke uitwijzingsmaatregel. Gelet op deze kenmerken wenst de verwijzende rechter te vernemen of het inreisverbod het juridische lot deelt van het terugkeerbesluit, en derhalve niet van kracht kan blijven na de intrekking van dit besluit.

De verwijzende rechter merkt eerst op dat deze vraag niet kan worden beantwoord op basis van de bewoordingen van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2008/115, volgens welke het terugkeerbesluit ‘gepaard gaat met’ een inreisverbod (eerste alinea) of een inreisverbod ‘kan omvatten’ (tweede alinea), en geeft vervolgens aan dat het feit dat artikel 3, punt 6, van deze richtlijn het inreisverbod definieert als een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden ‘samen met een terugkeerbesluit’, volgens hem niet noodzakelijkerwijs betekent dat de intrekking van het terugkeerbesluit de grondslag van het inreisverbod volledig wegneemt. Hij vraagt zich hierbij af of het temporele verband tussen deze twee handelingen eveneens leidt tot een materieel verband in de zin van genoemde richtlijn, waardoor genoemd artikel dan aldus zou kunnen worden uitgelegd dat het inreisverbod onrechtmatig wordt zodra het terugkeerbesluit wordt ingetrokken.

Met het oog op een coherente lezing van artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 1, van richtlijn 2008/115 dient mijns inziens om te beginnen het volgende te worden gepreciseerd. Ik denk niet dat het zinsdeel ‘samen met een terugkeerbesluit’ ertoe strekt een tijdsverband tot stand te brengen, laat staan een noodzakelijke gelijktijdigheid van de twee betrokken handelingen, zoals dit volgens de verwijzende rechter een uitgemaakte zaak lijkt te zijn. Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2008/115 bepaalt dienaangaande namelijk dat er sprake is van een van de twee gevallen waarin een lidstaat verplicht is een inreisverbod uit te vaardigen, indien niet binnen de in het terugkeerbesluit toegekende termijn voor vrijwillige terugkeer is voldaan aan de terugkeerverplichting [onder b)]. Aangezien het inreisverbod in een dergelijk geval in een later stadium dan het terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, denk ik niet dat er noodzakelijkerwijs een band van gelijktijdigheid tussen deze twee handelingen moet bestaan wat de definitie van het inreisverbod betreft.

Men zou daaruit kunnen afleiden dat die definitie onhandig is geformuleerd en dat de Uniewetgever door het gebruik van de woorden ‘gaat gepaard met’ heeft beoogd aan te geven dat er een ander soort verband moet bestaan tussen het in richtlijn 2008/115 vastgestelde verbod en het terugkeerbesluit, namelijk een materieel verband, in die zin dat het inreisverbod niet kan blijven gelden als het terugkeerbesluit is ingetrokken.

Volgens mij wordt die veronderstelling bevestigd door het arrest van het Hof in de zaak Ouhrami31.. Waar het Hof aldaar artikel 11, lid 2, van richtlijn 2008/115 heeft uitgelegd, in het bijzonder met betrekking tot de vraag vanaf welk tijdstip de duur van het inreisverbod moet worden berekend, heeft het namelijk verklaard dat artikel 3, punt 6, en artikel 11, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 3, punt 4, van die richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat het inreisverbod ‘wordt geacht een terugkeerbesluit aan te vullen door het de betrokkene te verbieden gedurende een bepaalde tijd na zijn […] vertrek van het grondgebied van de lidstaten, dat grondgebied opnieuw te betreden en er vervolgens te verblijven’32., en heeft het geconcludeerd dat ‘[v]oor het ingaan van een dergelijk verbod […] dus verondersteld [is] dat de betrokkene dat grondgebied eerst heeft verlaten’33.. Naar mijn mening kan, tekstueel bezien, uit de door het Hof gebruikte bewoordingen worden afgeleid dat dit terugkeerbesluit moet worden aangemerkt als een vereiste voorafgaande voorwaarde voor de geldigheid van het inreisverbod. In ieder geval meen ik dit te kunnen afleiden uit de overwegingen die het Hof vervolgens wijdt aan de systematische uitlegging van de betrokken bepaling, waarin wordt gesteld dat in de richtlijn een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de procedurele fase, die loopt tot het tijdstip van de vrijwillige of gedwongen uitvoering van de terugkeerverplichting en waarin het illegaal verblijf van de betrokkene wordt beheerst door het terugkeerbesluit, en de daaropvolgende fase, waarin het inreisverbod rechtsgevolgen teweegbrengt doordat het de betrokkene wordt verboden om het grondgebied van de lidstaten weer te betreden en er na een illegale binnenkomst opnieuw te verblijven.34.

De schriftelijke opmerkingen van de Duitse regering pleiten echter voor een iets andere lezing van dat arrest. Volgens deze regering is het weliswaar zo dat het inreisverbod rechtsgevolgen teweegbrengt met ingang van het tijdstip waarop de uit het illegale verblijf van de onderdaan van een derde land voortvloeiende verplichting om het grondgebied te verlaten wordt nagekomen, maar neemt dit niet weg dat deze verplichting niet noodzakelijkerwijs wordt vastgesteld in het terugkeerbesluit als bedoeld in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115. Het terugkeerbesluit is namelijk volstrekt geen systematisch en wezenlijk onderdeel van de illegaliteit van het verblijf, aangezien daarin volgens de Duitse regering louter de illegaliteit daarvan wordt vastgesteld.

Indien de illegaliteit van het verblijf niet verplicht moet worden geformaliseerd door een terugkeerbesluit, blijft de handhaving van een inreisverbod volgens de Duitse regering mogelijk, zelfs indien het terugkeerbesluit wordt ingetrokken, aangezien het inreisverbod eigen rechtsgevolgen teweeg kan brengen ingeval de onderdaan van een derde land de uit hoofde van § 50 AufenthG op hem rustende verplichting nakomt door vrijwillig het Duitse grondgebied te verlaten.

Ik ben het niet eens met dit argument. Deze uitlegging is namelijk noch logisch, noch in overeenstemming met de strekking van richtlijn 2008/115.

Wat de logica van de richtlijn betreft, laat deze de lidstaten inderdaad vrij om te beslissen dat een uitwijzingsmaatregel het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal maakt en dat deze onderdaan dus moet worden onderworpen aan een generieke en abstracte rechtsverplichting om het grondgebied van de betrokken lidstaat te verlaten, zoals volgt uit § 50 AufenthG. Richtlijn 2008/115 staat de betrokken lidstaat echter niet toe om, zodra het illegale karakter van het verblijf vaststaat, de aanwezigheid van die onderdaan te gedogen totdat hij uit eigen beweging het nationale grondgebied verlaat. Integendeel, dit land is verplicht om jegens deze onderdaan een terugkeerbesluit uit te vaardigen overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze richtlijn35., tenzij het besluit om het verblijf van de betrokkene te legaliseren en hem volgens artikel 6, lid 4, van die richtlijn een verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven36.. Er bestaan geen uitzonderingen op de aan de lidstaten opgelegde verplichting om een terugkeerprocedure in te leiden indien zij geen verblijfsvergunning verlenen. Deze op de lidstaten rustende verplichting is niet afhankelijk van de vraag of in een bepaald geval het terugkeerbesluit een wezenlijk element is van de illegaliteit van het verblijf dan wel slechts declaratoire waarde heeft.

Wat de strekking van richtlijn 2008/115 betreft, wordt de in artikel 6, lid 1, ervan neergelegde verplichting, zoals de Commissie in het terugkeerhandboek aangeeft37., opgelegd om ‘grijze gebieden’ (illegale immigratie) te verkleinen, uitbuiting van illegaal verblijvende personen te voorkomen en de rechtsveiligheid voor alle betrokkenen te verbeteren. Een uitlegging zoals voorgesteld door de Duitse regering — volgens welke de inwerkingtreding van een inreisverbod niet noodzakelijkerwijs vereist dat de betrokkene het nationale grondgebied na een jegens hem uitgevaardigd terugkeerbesluit heeft verlaten, aangezien het volstaat dat hij dit heeft gedaan om te voldoen aan een generieke en abstracte verplichting waarin de nationale wet voorziet — gaat volgens mij volledig in tegen deze doelstellingen. De ‘grijze gebieden’ waar de Commissie naar verwijst kunnen met een dergelijke verplichting niet efficiënt worden verkleind, aangezien deze verplichting, anders dan de terugkeerverplichting in het gelijknamige besluit, niet noodzakelijkerwijs een termijn behelst waarbinnen de betrokkene het grondgebied van de betrokken lidstaat vrijwillig moet verlaten, noch een gedwongen tenuitvoerlegging indien hij dat niet doet.

Indien een inreisverbod als bedoeld in richtlijn 2008/115 slechts eigen rechtsgevolgen teweeg kan brengen na de vrijwillige of gedwongen tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit, is het vanzelfsprekend dat het inreisverbod niet van kracht kan blijven nadat het terugkeerbesluit is ingetrokken.

Het in deze conclusie ingenomen standpunt dat dit inreisverbod een aanvullend en noodzakelijk instrument vormt ten aanzien van het terugkeerbesluit38., lijkt mij overigens duidelijk af te leiden uit het doel dat aan het in de betrokken richtlijn vastgestelde inreisverbod ten grondslag ligt. Ik heb er in deze conclusie reeds herhaaldelijk op gewezen dat het inreisverbod, doordat het elke toegang tot en verblijf op het grondgebied van alle lidstaten verbiedt, een ‘Europese dimensie’ beoogt te verlenen aan ‘het effect van nationale terugkeermaatregelen’39.. Hieraan moet worden toegevoegd dat het inreisverbod, zoals punt 11 van het terugkeerhandboek in wezen aangeeft, tot doel heeft de geloofwaardigheid van de terugkeerprocedure te bevorderen door aan degenen die zijn uitgewezen wegens het overtreden van de in de lidstaten geldende migratieregels duidelijk te maken dat zij gedurende een bepaalde periode niet opnieuw in een lidstaat kunnen inreizen. Naar mijn mening laten deze doeleinden er geen twijfel over bestaan dat hoe dan ook geen inreisverbod in de zin van richtlijn 2008/115 kan worden opgelegd zonder dat een terugkeerbesluit is vastgesteld, dan wel van kracht kan blijven wanneer dit laatste besluit wordt ingetrokken.

Ten slotte zie ik niet in hoe de door de verwijzende rechter genoemde omstandigheid dat het uitwijzingsbesluit, dat voorafgaat aan het terugkeerbesluit, definitief is geworden, deze conclusie kan wijzigen. Gelet op deze omstandigheid komt uit het enkele ontbreken van een administratief besluit voor de gedwongen tenuitvoerlegging van de in artikel 50 AufenthG vastgestelde vertrekverplichting van verzoeker in het hoofdgeding juist naar voren dat het terugkeerbesluit rechtens niet meer bestaat, zodat daarmede elke grondslag voor het inreisverbod, dat uit het terugkeerbesluit voortvloeit, is weggevallen.

In deze fase kan niettemin de vraag rijzen of de intrekking van het terugkeerbesluit evenwel tot gevolg heeft dat het inreisverbod dat daar oorspronkelijk aan gekoppeld was, een ‘niet-terugkeergerelateerd verbod’ wordt dat niet meer binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt; een vraag die in de onderhavige zaak ter schriftelijke beantwoording aan partijen is voorgelegd.

Ik ben het eens met het ontkennende antwoord van de Commissie op dit punt. Zoals de Commissie benadrukt, valt het inreis- en verblijfsverbod, dat in het hoofdgeding aanvankelijk gekoppeld was aan het terugkeerbesluit, onder richtlijn 2008/115, aangezien dit verbod jegens een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land is uitgevaardigd, en dat precies wegens zijn illegale verblijf. Nu de enkele intrekking van dit laatste besluit die gegevenheden volkomen onverlet laat, lijkt het mij duidelijk dat deze intrekking, bij gebreke van een nieuwe maatregel van de nationale autoriteiten, niet tot een wijziging van de kwalificatie rechtens van dat inreis- en verblijfsverbod kan leiden. Anders dan bij een volgens artikel 11 van richtlijn 2008/115 vastgesteld inreisverbod gelden voor de nationale inreisverboden namelijk toepassingsvoorwaarden die niet het illegale karakter van het verblijf omvatten.40. In zoverre kunnen de Duitse autoriteiten nog steeds een administratief besluit houdende een nationaal inreisverbod vaststellen indien de voorwaarden voor de toepassing van een dergelijk — niet-terugkeergerelateerd — verbod vervuld zijn.

Tot slot merk ik op dat ik er mij van bewust ben dat de Duitse autoriteiten het terugkeerbesluit hebben ingetrokken en tegelijkertijd het inreis- en verblijfsverbod hebben behouden om te voorkomen dat verzoeker in het hoofdgeding erin zou slagen zijn verblijfsrecht in Duitsland te consolideren.41. Ik ben het evenwel eens met de Nederlandse regering en de Commissie dat richtlijn 2008/115 de lidstaten rechtens in staat stelt om het hoofd te bieden aan dergelijke situaties, namelijk zoals wordt aangegeven in artikel 9, lid 1, onder a), van deze richtlijn, dat bepaalt dat de lidstaten de verwijdering moeten uitstellen indien deze in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement maar zij aan de betrokkene een schriftelijke bevestiging van zijn situatie dienen te verstrekken zoals omschreven in overweging 12 van deze richtlijn42.. Op die manier kunnen de nationale autoriteiten het terugkeerbesluit louter opschorten en aldus voorkomen dat er twijfels ontstaan over de legaliteit van de handhaving van het eraan gekoppelde inreisverbod. Aangezien de verwijdering van verzoeker in het hoofdgeding lijkt te zijn opgeschort uit hoofde van de gedoogstatus van § 60a AufenthG, vraag ik mij af of de Duitse autoriteiten gebruik hebben gemaakt van die mogelijkheid.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat richtlijn 2008/115 zich verzet tegen de handhaving van een inreis- en verblijfsverbod dat jegens een onderdaan van een derde land tegelijkertijd met een wegens een eerdere strafrechtelijke veroordeling vastgesteld uitwijzingsbesluit is uitgevaardigd, wanneer het terugkeerbesluit is ingetrokken. Dit geldt eveneens indien het uitwijzingsbesluit definitief is geworden.