EHRM, 10-11-2020, nr. 49812/09

La requérante se plaint du fait qu'en appliquant l'article 49 de la loi-programme de 2004 à sa cause, la Cour de cassation a donné effet à l'ingérence souhaitée par le législateur dans les procédures pendantes devant les tribunaux. Cette ingérence avait clairement pour objectif d'influencer le cours de procédures auxquelles l'État belge était partie, ce qui est contraire à la prééminence du droit, au principe de sécurité juridique et à l'article 6 § 1 de la Convention. Cela est d'autant plus vrai ici que l'intervention du législateur était due à l'arriéré dans le traitement des réclamations administratives contestant les cotisations enrôlées, situation qui ne saurait pénaliser les contribuables.

La loi-programme du 22 décembre 2003 prévoyait, pour le futur, la suspension de la prescription du recouvrement d'une dette fiscale dès que le titre d'impôt était contesté par une réclamation administrative. Les travaux parlementaires de cette loi faisaient clairement état du fait que cette règle ne s'appliquerait que pour le futur. L'ingérence opérée ensuite rétroactivement par l'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004 n'avait pour fondement aucun motif sérieux. Le législateur a tenté de couvrir l'effet rétroactif par l'affirmation qu'il s'agissait d'une loi interprétative. Toutefois, la Cour de cassation, après avoir considéré que la loi n'était en réalité pas interprétative, a admis qu'il s'agissait d'une disposition à effet rétroactif. Le Gouvernement n'est pas fondé à se référer aux arrêts de la Cour constitutionnelle (paragraphe 38 ci-dessus) dans la mesure où celle-ci n'est pas compétente pour vérifier la conformité de la loi avec la Convention. D'après la requérante, aucun des motifs invoqués par le Gouvernement ne pourrait être considéré comme un impérieux motif d'intérêt général pouvant justifier l'effet rétroactif de la loi.

En outre, contrairement à ce qu'allègue le Gouvernement, les arrêts de la Cour de cassation des 10 octobre 2002 et 21 février 2003 (paragraphe 31 ci-dessus) n'étaient pas imprévisibles, eu égard à un arrêt antérieur de cette même cour du 28 octobre 1993 dans lequel elle avait dit qu'aucun effet exécutoire ne pouvait être valablement attribué à un titre fiscal n'ayant lui-même pas de force exécutoire. Le législateur aurait donc pu prendre les éventuelles mesures nécessaires dès ce moment-là, au lieu d'opter pour la construction de la figure du commandement interruptif de prescription par des circulaires administratives.

Le Gouvernement explique que l'application rétroactive de l'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004 se justifie pleinement par d'impérieux motifs d'intérêt général, tel que l'a reconnu la Cour constitutionnelle (paragraphe 38 ci-dessus). Avant les arrêts de la Cour de cassation des 10 octobre 2002 et 21 février 2003 (paragraphe 31 ci-dessus), la jurisprudence et la pratique administrative étaient fixées en ce sens qu'un commandement signifié par l'administration interrompait la prescription même en ce qui concernait les dettes d'impôt contestées. La loi-programme du 9 juillet 2004 avait dû être dotée d'un effet rétroactif afin de contrecarrer l'effet lui-même rétroactif du revirement opéré par la Cour de cassation. Ainsi, l'effet rétroactif de ladite loi ne restreignait pas de manière disproportionnée les droits des contribuables qui estimaient, jusqu'aux arrêts précités de la Cour de cassation, que le commandement qui leur avait été signifié avait valablement interrompu la prescription. Cette rétroactivité était nécessaire puisque la Cour de cassation n'était pas légalement habilitée à limiter dans le temps les effets de ses arrêts. La disposition rétroactive permettait ainsi d'éviter une discrimination arbitraire entre les contribuables qui avaient souscrit une renonciation au temps couru de la prescription et ceux qui avaient refusé de signer une telle renonciation. De plus, l'arriéré fiscal en matière d'impôts sur les revenus était constitué à près de la moitié de cotisations contestées, pour lesquelles une interruption de la prescription aurait été impossible sans la rétroactivité de la disposition. Certains dossiers qui auraient bénéficié de la position adoptée par la Cour de cassation concernaient la grande fraude fiscale. Il ne saurait donc être conclu à la violation de l'article 6 § 1 de la Convention.

Dans le cadre de différends civils, la Cour a jugé à maintes reprises que si le pouvoir législatif n'est, en principe, pas empêché de réglementer, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l'article 6 s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire du litige (Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, 9 décembre 1994, § 49, série A n^o 301-B, Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], n^os 24846/94 et 9 autres, § 57, CEDH 1999-VII, Scordino c. Italie (n^o 1) [GC], n^o 36813/97, § 126, CEDH 2006-V, et, plus récemment, Dimopulos c. Turquie, n^o 37766/05, § 32, 2 avril 2019).

Ces principes, qui constituent des éléments essentiels des notions de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime des justiciables, trouvent également à s'appliquer en matière pénale (Scoppola c. Italie (n^o 2) [GC], n^o 10249/03, § 132, 17 septembre 2009, et, dans le même sens, Biagioli c. Saint-Marin (déc.), n^o 8162/13, §§ 92–94, 8 juillet 2014, et Chim et Przywieczerski c. Pologne, n^os 36661/07 et 38433/07, §§ 199–207, 12 avril 2018).

La question se pose en l'espèce de savoir si l'intervention du législateur par la loi-programme du 9 juillet 2004 a porté atteinte au caractère équitable de la procédure en exerçant, en cours d'instance, une influence sur l'issue du litige opposant la requérante à l'État.

Pour ce faire, la Cour tiendra compte de toutes les circonstances de la cause et examinera de près les raisons que l'État défendeur a avancées pour justifier l'intervention qui s'est produite dans la procédure litigieuse par suite de l'effet rétroactif de l'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004 (National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society, précité, § 107, et OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France, n^os 42219/98 et 54563/00, § 63, 27 mai 2004). La Cour ne peut en effet pas perdre de vue l'effet produit par la loi litigieuse combiné avec la méthode et le moment de son adoption (Papageorgiou c. Grèce, 22 octobre 1997, § 38, Recueil 1997-VI).

La Cour tiendra également compte du fait qu'est en cause en l'espèce une procédure fiscale. Dans cette matière, à la différence des amendes relevant de la matière pénale au sens strict, la somme due à titre de pénalité constitue en quelque sorte le prolongement de la dette fiscale puisqu'elle se calcule en fonction de cette dernière. En l'espèce, la majoration d'impôt était fixée à 10 % de l'impôt éludé (paragraphe 11 ci-dessus). La majoration d'impôt entretient ainsi un lien étroit avec la dette fiscale. Dans la mesure où la procédure fiscale concerne la majoration d'impôt, elle est certes qualifiée d'‘ accusation en matière pénale ’ conformément au sens autonome donné par la Cour à cette notion par application des critères Engel (paragraphes 49 et 50 ci-dessus). Cela étant, les majorations d'impôt ne faisant pas partie du noyau dur du droit pénal, les garanties offertes par l'article 6 ne doivent pas nécessairement s'appliquer dans toute leur rigueur (Jussila, précité, § 43, et A et B c. Norvège [GC], n^os 24130/11 et 29758/11, § 133, 15 novembre 2016).

D'emblée, la Cour observe que lorsqu'elle interjeta appel du jugement de première instance, le 15 avril 2004, la société requérante pouvait légitimement s'attendre à ce que sa dette fiscale se voie prescrite en application de la jurisprudence de la Cour de cassation inaugurée par l'arrêt de celle-ci du 10 octobre 2002 (paragraphe 31 ci-dessus ; voir pour une autre affaire dans laquelle la Cour a reconnu qu'une partie pouvait s'attendre à ce que la jurisprudence de la cour suprême soit suivie dans la procédure la concernant, Gil Sanjuan c. Espagne, n^o 48297/15, § 38, 26 mai 2020).

Toutefois, l'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004 entré en vigueur lorsque l'affaire était pendante devant la cour d'appel (paragraphe 13 ci-dessus) fixa en fait définitivement, et de manière rétroactive, la question de l'interruption de la prescription dans les instances fiscales en cours.

Cette intervention législative a eu pour conséquence la poursuite du recouvrement de l'impôt dû et de la majoration y afférente dans des affaires, telles que celle de l'espèce, qui avaient, en application de l'enseignement de l'arrêt de la Cour de cassation du 10 octobre 2002, atteint la prescription. En effet, la Cour constate qu'il n'a pas été contesté par le Gouvernement que, sans l'application rétroactive de la loi-programme de 2004, la dette fiscale de la requérante était prescrite, même si cela n'avait pas encore été constaté par une décision judiciaire. C'est donc uniquement du fait de l'application rétroactive de la disposition litigieuse que la dette fiscale de la requérante n'a pas été déclarée éteinte.

La Cour de cassation a d'ailleurs indiqué dans le cas d'espèce qu'il ressortait clairement des travaux parlementaires que le législateur avait eu ‘ pour objectif de préserver les droits du Trésor dans le cadre de procédures pendantes où des impôts contestés sur pied de la position prise par la jurisprudence (…) avaient atteint la prescription ’ (paragraphe 20 ci-dessus).

Eu égard au fait que la dette fiscale de la requérante était prescrite au moment où l'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004 entra en vigueur, en réglant rétroactivement l'interruption de la prescription, le législateur est intervenu d'une manière décisive pour orienter en sa faveur le dénouement judiciaire du litige auquel l'État était partie.

Reste à vérifier si la rétroactivité de l'article 49 précité reposait sur d'impérieux motifs d'intérêt général.

À cet égard, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable impliquent que les raisons invoquées pour justifier de telles mesures soient traitées avec le plus grand degré de circonspection possible (National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society, précité, § 112, et Maggio et autres c. Italie, n^os 46286/09 et 4 autres, § 45, 31 mai 2011).

La Cour a déjà jugé que le seul intérêt financier de l'État ne permet en principe pas de justifier l'intervention rétroactive d'une loi de validation (parmi d'autres, Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres, précité, § 59, Scordino, précité, § 132, et Lilly France c. France (n^o 2), n^o 20429/07, § 51, 25 novembre 2010). La préservation des droits du Trésor invoquée par le Gouvernement ne saurait donc suffire à justifier l'intervention rétroactive litigieuse.

Le Gouvernement fait également valoir, à l'instar de la Cour constitutionnelle (paragraphe 38 ci-dessus) qui se référait aux travaux préparatoires, que certains des dossiers fiscaux pour lesquels il y avait un arriéré dans le règlement des litiges relevaient de la grande fraude fiscale.

La Cour ne conteste pas que la lutte contre la grande fraude fiscale constitue un motif d'intérêt général. Elle estime toutefois qu'il n'était pas suffisamment impérieux dans les circonstances de l'espèce. En effet, il n'y a aucune indication que le cas de la requérante relevait de la lutte contre la grande fraude fiscale, ce qui n'a d'ailleurs pas été allégué par le Gouvernement. De plus, il ne ressort ni des travaux parlementaires ni des observations du Gouvernement quel était le nombre de dossiers éventuellement concernés ni l'ampleur des sommes qui auraient été prescrites sans l'intervention législative litigieuse (voir, dans le même sens, mutatis mutandis, Arnolin et autres c. France, n^os 20127/03 et 24 autres, § 76, 9 janvier 2007, et SCM Scanner de l'Ouest Lyonnais et autres c. France, n^o 12106/03, § 31, 21 juin 2007).

En revanche, la Cour est sensible à l'argument du Gouvernement selon lequel l'intervention du législateur était nécessaire pour rétablir la sécurité juridique mise à mal par l'arrêt de la Cour de cassation du 10 octobre 2002. En adoptant la disposition rétroactive litigieuse, le législateur avait pour intention de neutraliser l'effet lui-même rétroactif de ladite jurisprudence de la Cour de cassation et de confirmer la légalité d'une pratique administrative qui avait été suivie jusqu'alors et dont la légitimité n'avait pas sérieusement été mise en cause (voir l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 7 décembre 2005, considérants B.19.1–B.19.4, paragraphe 38 ci-dessus). Le but de l'intervention législative était ainsi de réaffirmer l'intention initiale de l'administration. Celle-ci n'était donc pas imprévisible (voir, dans le même sens, mutatis mutandis, OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres, précité, § 72).

La Cour doit également tenir compte du fait qu'il ne s'agissait pas simplement de préserver les intérêts financiers de l'État (voir, a contrario, Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique, 20 novembre 1995, série A n^o 332, affaire dans laquelle la responsabilité de l'État pouvait être engagée, et Maggio et autres, précité, affaire dans laquelle le législateur voulait rétablir l'équilibre dans le système de sécurité sociale). Il s'agissait en l'espèce également d'assurer que les impôts soient payés par ceux qui en étaient redevables (voir, dans ce sens, paragraphe 40 ci-dessus).

L'intervention du législateur visait à assurer la sécurité juridique (paragraphe 73 ci-dessus) et, comme il a été observé par la Cour constitutionnelle, à éviter une discrimination arbitraire entre différents contribuables (voir l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 7 décembre 2005, considérant B.19.5, cité au paragraphe 38 ci-dessus). Ces intentions du législateur sont à comprendre à la lumière de la chronologie de la présente affaire. Le 24 octobre 2000, le commandement de payer mentionnant explicitement qu'il visait à interrompre la prescription fut signifié à la requérante. La nouvelle jurisprudence litigieuse de la Cour de cassation intervint le 10 octobre 2002, alors que le recours de la requérante était pendant devant le tribunal de première instance. Il ne ressort pas du dossier que la requérante souleva une exception tirée de la prescription de sa dette devant le tribunal de première instance ce qui tend à indiquer, comme l'a fait remarquer la Cour constitutionnelle (arrêt précité, considérant B.19.11), qu'elle considérait, à l'instar des autres contribuables, que le commandement de payer avait interrompu la prescription. Ce n'est ensuite que dans son acte d'appel du 15 avril 2004 que la requérante se référa pour la première fois à la nouvelle jurisprudence de la Cour de cassation et en déduisit que la prescription était acquise le 15 février 2001, c'est-à-dire avant même qu'ait été rendu l'arrêt de la Cour de cassation du 10 octobre 2002. L'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004 entra ensuite en vigueur le 25 juillet 2004, avant que la cour d'appel se prononce.

Il semble donc que, jusqu'à l'arrêt de la Cour de cassation du 10 octobre 2002, la requérante a elle aussi estimé que la prescription avait été interrompue par le commandement de payer du 24 octobre 2000. Espérant pouvoir bénéficier, de manière inattendue, de la jurisprudence nouvelle de la Cour de cassation (voir l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 7 décembre 2005, considérant B.19.11, cité au paragraphe 38 ci-dessus), elle ne pouvait dès lors pas être surprise par la réaction du législateur (dans ce sens également, OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres, précité, § 71).

Il en résulte que, dans les circonstances particulières de l'affaire, il y avait des motifs impérieux d'intérêt général : celui de rétablir l'interruption de la prescription par des commandements signifiés bien avant l'arrêt de la Cour de cassation de 2002, et de la sorte permettre la résolution des litiges pendants devant les tribunaux, sans pour autant préjuger des droits substantiels des contribuables (dans le même sens, National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society, précité, § 112, et OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres, précité, § 72).

Enfin, la Cour observe que la conclusion à laquelle elle parvient correspond à l'appréciation qui a été faite par la Cour constitutionnelle et par la Cour de cassation (paragraphes 38 et 40 ci-dessus). Ces dernières n'ont pas non plus jugé fallacieuse l'intervention du législateur (a contrario, Maggio et autres, précité, § 48).

Eu égard à ce qui précède, la Cour estime que l'intervention rétroactive du législateur par l'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004 était dictée par d'impérieux motifs d'intérêt général.

Partant, elle considère qu'il n'y a pas eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention de ce chef.

La requérante se plaint de la substitution de motifs opérée par la Cour de cassation qui aurait abouti à la méconnaissance de son droit d'accès à un tribunal et aux principes de l'égalité des armes et du contradictoire. La requérante estime que la Cour de cassation, en se prononçant sur l'applicabilité de l'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004, alors que la cour d'appel avait considéré cette disposition inapplicable et que cette décision n'était pas critiquée par la requérante dans son pourvoi, s'est prononcée sur une décision de la cour d'appel qui n'était pas régulièrement soumise à sa censure. En rejetant son pourvoi par l'application d'une barrière non prévisible, artificielle et illégale, la Cour de cassation a rendu impossible pour la requérante de faire valoir ses griefs non seulement devant la Cour de cassation mais aussi devant le juge du fond, suite à un renvoi de l'affaire à une autre cour d'appel. La requérante considère qu'elle n'a pas pu soulever la question de la compatibilité de l'article 49 de la loi-programme de 2004 avec l'article 6 § 1 de la Convention, en raison de l'objet limité de l'instance en cassation. La Cour de cassation a décidé en contradiction avec sa jurisprudence constante selon laquelle elle ne peut pas appliquer la construction jurisprudentielle de la substitution de motifs à des motifs non critiqués en degré de cassation. De plus, la substitution de motifs n'est possible que lorsque les éléments de fait ont été constatés par le juge du fond dans la décision attaquée, quod non.

Quant à la procédure suivie, la requérante fait observer que les conclusions écrites de l'avocat général par lesquelles la substitution de motifs était proposée n'ont été réceptionnées par elle que le 5 mars 2009, soit quelques jours seulement avant l'audience du 13 mars 2009. Il aurait été inutile et impossible, dans le délai imparti de quelques jours, de porter un vrai débat devant la Cour de cassation sur la question de l'interruption de la prescription en vertu de l'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004, question qui, au surplus, échappait à la compétence de la Cour de cassation. La requérante a dès lors concentré sa réponse dans la note soumise en vertu de l'article 1107 du code judiciaire à ce qui entrait dans la compétence de la Cour de cassation (ce qui excluait des questions de fait) et à ce qui faisait l'objet du litige devant la Cour de cassation (qui ne concernait que la question de la suspension de la prescription et ne s'étendait pas à l'interruption de celle-ci en vertu de l'article 49 de la loi-programme du 9 juillet 2004).

Le Gouvernement soutient que, les majorations d'impôt ne faisant pas partie du noyau dur du droit pénal, les garanties offertes par le volet pénal de l'article 6 ne doivent pas nécessairement s'appliquer dans toute leur rigueur. Le respect de l'article 6 § 1 devrait donc être apprécié par la Cour avec plus de bienveillance. En l'espèce, la substitution de motifs à laquelle la Cour de cassation a procédé est intervenue après avoir mis la requérante pleinement en mesure de faire connaître les éléments nécessaires au succès de ses prétentions, ainsi que de prendre connaissance de toute pièce ou observation présentée au juge en vue d'influencer sa décision et de la discuter. Quant à l'argument de la requérante selon lequel les conclusions de l'avocat général ne lui avaient été transmises que le 5 mars 2009, le Gouvernement soutient qu'elle aurait pu solliciter une remise de l'affaire pour disposer d'un délai complémentaire en vue de répondre à ces conclusions conformément à l'article 1107, alinéa 3, du code judiciaire. D'après lui, en se bornant, dans sa note du 9 mars 2009, à critiquer la possibilité de procéder à une substitution de motifs sans contester l'argumentation juridique développée par l'avocat général, la requérante aurait délibérément opté pour une stratégie procédurale dont elle était la seule responsable.

Le Gouvernement ne conteste pas que l'irrecevabilité du moyen soulevé par la requérante à l'appui de son pourvoi constitue une limitation au droit d'accès à un tribunal. Cela étant, cette limitation était justifiée. Elle poursuivait un but légitime, celui de la bonne administration de la justice, en évitant un report préjudiciable et inutile de l'issue de l'affaire aux parties. Elle était également proportionnée. La substitution de motifs est étroitement encadrée par la jurisprudence, elle ne peut porter que sur des motifs de pur droit critiqués par le moyen en cause et moyennant le respect des droits de la défense. En outre, la requérante n'aurait retiré aucun avantage d'une cassation prononcée sur la base de son pourvoi, puisque le juge de renvoi eût de toute façon jugé de la même manière que la Cour de cassation, sans quoi sa décision aurait été exposée à la censure de la Cour de cassation. Enfin, contrairement à ce que soutient la requérante, le Gouvernement fait valoir qu'il n'y a pas lieu de supposer que la Cour de cassation ait méconnu les règles de procédures relatives aux conditions dans lesquelles il est permis de procéder à une substitution de motifs, ce d'autant plus qu'en l'espèce, celle-ci n'a impliqué aucune modification des décisions de l'arrêt attaqué. Ainsi, il est manifeste pour le Gouvernement qu'aucune atteinte n'a été portée à la substance même du droit d'accès à un tribunal.

La requérante estime que l'avis de rectification du 5 octobre 1995 par lequel l'administration a annoncé une majoration d'impôt doit être considéré comme le point de départ du calcul du délai à prendre en considération. C'est en effet à partir de ce moment-là qu'elle a été informée de l'accusation qui pesait contre elle. À tout le moins, la menace de la majoration doit être considérée comme réelle au moment de l'enrôlement de ces majorations dont elle a pris connaissance par l'avertissement extrait de rôle du 11 décembre 1995. Or sa réclamation, introduite le 26 février 1996, a été rejetée par le directeur régional le 19 septembre 2000, soit 4 ans et 7 mois après son introduction. À elle seule, la durée de la phase administrative était excessive. Pendant toute cette période, la requérante était dans l'impossibilité de faire accélérer la procédure. Ensuite, la phase judiciaire qui a commencé avec l'introduction du recours de la requérante le 14 décembre 2000 et qui s'est clôturée par l'arrêt de la Cour de cassation du 13 mars 2009 a duré près de 9 ans. L'ensemble du litige a donc duré 14 ans, ce qui est contraire à l'article 6 § 1 de la Convention.

Le Gouvernement indique que le délai à prendre en considération a commencé à courir le 14 décembre 2000 (date à laquelle la requérante a saisi le tribunal de première instance d'Anvers) et a pris fin le 13 mars 2009 (date de l'arrêt de la Cour de cassation). Or, eu égard à la complexité de l'affaire et aux enjeux du litige, cette durée apparaît raisonnable. L'imposition attaquée par la requérante était d'un montant de près de 450 000 EUR, ce qui représentait un litige fiscal d'un enjeu certain. De plus, de nombreuses écritures ont été déposées par la requérante en degré d'appel, notamment un troisième jeu de conclusions additionnelles et de synthèse de 54 pages, ce qui témoignerait de la complexité du litige et de la part de responsabilité qui incombe à la requérante dans la durée de mise en état de l'affaire. L'arrêt de la cour d'appel d'Anvers témoigne également de la complexité de l'affaire puisqu'il contient une analyse détaillée de la doctrine et de la jurisprudence sur la question de l'interruption ou de la suspension de la prescription. Aucun dépassement du délai raisonnable ne saurait donc être retenu en l'espèce.