HvJ EU, 13-04-2010, nr. C-73/08

De Belgische regering, ondersteund door de Oostenrijkse regering, stelt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling nodig is ter verwezenlijking van de doelstelling om de kwaliteit en het voortbestaan van medische en paramedische zorg binnen de Franse Gemeenschap te verzekeren.

Het hoge aantal niet-verblijvende studenten zou in de eerste plaats de kwaliteit van het onderwijs in de medische en paramedische opleidingen aanzienlijk verlagen. Ter handhaving van de kwaliteit is in het bijzonder vereist dat vele uren praktijkopleiding worden verstrekt. Gebleken is evenwel dat deze praktijkopleiding boven een bepaald aantal studenten niet naar behoren kan worden verstrekt, aangezien de opvangcapaciteit van de hogeronderwijsinstellingen, de beschikbaarheid van het personeel ervan en de mogelijkheden om een praktijkopleiding te verstrekken niet onbeperkt zijn.

Ter illustratie van de ondervonden moeilijkheden inzake onderwijs vermeldt de Belgische regering in het bijzonder de situatie op het gebied van de studie diergeneeskunde. Zij stelt dat op basis van de kwaliteitsnormen voor de opleiding tot dierenarts — die in het bijzonder inhouden dat elke student klinische praktijkervaring op een voldoende aantal dieren moet opdoen — werd vastgesteld dat het niet mogelijk is om binnen de Franse Gemeenschap meer dan 200 dierenartsen per jaar in de tweede cyclus van het hoger onderwijs op te leiden. Door de toeloop van niet-verblijvende studenten, is het totale aantal studenten over de zes studiejaren verdeeld tussen de academiejaren 1995–1996 en 2002–2003 echter van 1233 naar 2343 gestegen.

Voor de andere opleidingen als bedoeld in het decreet van 16 juni 2006, is de situatie gelijkaardig.

In de tweede plaats stelt de Belgische regering dat het hoge aantal niet-verblijvende studenten op termijn een tekort aan gekwalificeerd medisch personeel op het gehele grondgebied zou kunnen teweegbrengen, wat het systeem van de volksgezondheid binnen de Franse Gemeenschap in gevaar kan brengen. Dit risico heeft ermee te maken dat de niet-verblijvende studenten na hun studies naar hun land van herkomst terugkeren om er hun beroep uit te oefenen, terwijl het aantal ingezeten afgestudeerden binnen bepaalde specialisatiegebieden te laag blijft.

Verzoekers in het hoofdgeding voeren met name aan dat, gesteld dat deze rechtvaardigingsgronden ontvankelijk zouden zijn, de Belgische regering het daadwerkelijke bestaan van deze omstandigheden niet heeft bewezen.

De Commissie stelt dat zij de door de Belgische regering aangevoerde risico´s zeer ernstig neemt. Zij meent echter dat zij op het ogenblik niet over alle gegevens beschikt om zich te kunnen uitspreken over de gegrondheid van de rechtvaardiging.

Blijkens de rechtspraak kan een ongelijke behandeling die indirect op de nationaliteit gebaseerd is gerechtvaardigd zijn door de doelstelling die erin bestaat een kwalitatief hoogstaande, evenwichtige en voor eenieder toegankelijke medische dienstverlening te handhaven, wanneer deze bijdraagt tot de verwezenlijking van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid (zie in die zin arrest van 10 maart 2009, Hartlauer, C-169/07, Jurispr. blz. I-00000, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zo moet worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling geschikt is om de verwezenlijking van deze gerechtvaardigde doelstelling te verzekeren en niet verder gaat dan nodig is ter verwezenlijking van deze doelstelling.

Dienaangaande staat het in laatste instantie aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding te beoordelen en de nationale wetgeving uit te leggen, om uit te maken of en in hoeverre een dergelijke regeling aan deze vereisten voldoet (zie in die zin arresten van 13 juli 1989, Rinner-Kühn, 171/88, Jurispr. blz. 2743, punt 15, en 23 oktober 2003, Schönheit en Becker, C-4/02 en C-5/02, Jurispr. blz. I-12575, punt 82).

Wel is het Hof, dat de nationale rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van het dossier van het hoofdgeding en de bij hem ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen te geven die de nationale rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (arresten van 20 maart 2003, Kutz-Bauer, C-187/00, Jurispr. blz. I-2741, punt 52, en Schönheit en Becker, reeds aangehaald, punt 83).

Het staat aan de verwijzende rechter om eerst na te gaan of er daadwerkelijk risico´s bestaan voor de bescherming van de volksgezondheid.

Dienaangaande valt niet bij voorbaat uit te sluiten dat de mogelijke kwaliteitsverlaging van de opleiding van toekomstige medische zorgverstrekkers op termijn de kwaliteit van de op het betrokken grondgebied verstrekte zorg kan aantasten, aangezien de kwaliteit van de medische of paramedische diensten op een bepaald grondgebied afhangt van de vaardigheden van de aldaar werkzame medische zorgverstrekkers.

Evenmin valt uit te sluiten dat een eventuele beperking van het totale aantal studenten in de betrokken opleidingen — met name om de kwaliteit van de opleiding te verzekeren — kan leiden tot een proportionele afname van het aantal afgestudeerden die op termijn de beschikbaarheid van de medische zorg op het betrokken grondgebied kunnen verzekeren, wat vervolgens invloed zou kunnen hebben op het niveau van de bescherming van de volksgezondheid. Inzake dit punt moet worden erkend dat een tekort aan medische zorgverstrekkers de bescherming van de volksgezondheid in grote problemen zou brengen, en dat ter voorkoming van dit risico vereist is dat een toereikend aantal afgestudeerden zich op dit grondgebied vestigt om er één van de betrokken medische of paramedische beroepen uit het in het hoofdgeding aan de orde zijnde decreet uit te oefenen.

Bij de beoordeling van deze risico´s moet de verwijzende rechter eerst en vooral bedenken dat er slechts een indirect verband bestaat tussen de opleiding van toekomstige medische zorgverstrekkers en de doelstelling van de handhaving van een kwaliteitsvolle medische zorg, die evenwichtig en voor allen toegankelijk is, en dat het om een minder sterk causaal verband gaat dan dat tussen de doelstelling van volksgezondheid en de activiteit van reeds op de markt werkzame medische zorgverstrekkers (zie de reeds aangehaalde arresten Hartlauer, punten 51 tot en met 53, en Apothekerkammer des Saarlandes e.a., punten 34 tot en met 40). De beoordeling van een dergelijk verband zal namelijk meer in het bijzonder van een prospectieve analyse, afhangen, waarbij uitgaande van vele toevallige en onzekere elementen conclusies worden getrokken, en waarbij met de toekomstige ontwikkeling van het betrokken gezondheidsgebied rekening moet worden gehouden, maar eveneens van de analyse van de aanvangssituatie, dus de huidige situatie.

Bij de concrete beoordeling van de omstandigheden van het hoofdgeding, moet de verwijzende rechter er bovendien rekening mee houden dat de lidstaat bij onzekerheid omtrent het bestaan en de omvang van risico's voor de bescherming van de volksgezondheid op zijn grondgebied beschermende maatregelen kan nemen zonder te moeten wachten totdat een reëel tekort aan medische zorgverstrekkers ontstaat (zie, naar analogie, reeds aangehaald arrest Apothekerkammer des Saarlandes, reeds aangehaald, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hetzelfde geldt voor de risico´s voor de kwaliteit van het onderwijs op dit gebied.

Het staat evenwel aan de bevoegde nationale autoriteiten om aan te tonen dat dergelijke risico´s daadwerkelijk bestaan (zie, naar analogie, arrest Apothekerkammer des Saarlandes e.a., reeds aangehaald, punt 39). Volgens vaste rechtspraak is het namelijk een zaak van deze autoriteiten, om bij de vaststelling van een maatregel die afwijkt van een beginsel dat in het recht van de Unie is verankerd, in elk concreet geval te bewijzen dat deze maatregel geschikt is ter verzekering dat de genoemde doelstelling wordt verwezenlijkt en niet verder gaat dan daartoe nodig is. Bij de rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren moet een onderzoek zijn gevoegd van de geschiktheid en de evenredigheid van de door die lidstaat genomen beperkende maatregel, alsmede specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog (zie in die zin arrest van 18 maart 2004, Leichtle, C-8/02, Jurispr. blz. I-2641, punt 45, en arrest Commissie/Oostenrijk, reeds aangehaald, punt 63). Een dergelijke objectieve, uitvoerige en cijfermatige analyse moet met behulp van ernstige, gelijkluidende en bewijskrachtige gegevens kunnen aantonen dat er daadwerkelijk risico´s voor de volksgezondheid bestaan.

Op basis van deze analyse moet in het hoofdgeding voor elk van de negen door decreet van 16 juni 2006 bedoelde opleidingen kunnen worden beoordeeld hoeveel studenten maximaal kunnen worden opgeleid met inachtneming van de gewenste kwaliteitsnormen voor de opleiding. Bovendien moet de analyse aangeven hoeveel afgestudeerden zich binnen de Franse Gemeenschap moeten vestigen om er een medisch of paramedisch beroep uit te oefenen, ter verzekering van een toereikende beschikbaarheid van de openbare gezondheidszorg.

Het volstaat overigens niet dat de analyse de cijfers over de ene en de andere groep studenten meedeelt, met name op basis van de extrapolatie dat alle niet-verblijvende studenten zich na hun studies in het land waar zij vóór hun studies hun woonplaats hadden zullen vestigen om daar één van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beroepen uit te oefenen. Deze analyse moet dus rekening houden met de gevolgen die de groep niet-verblijvende studenten heeft op de verwezenlijking van het doel om een voldoende groot aantal medische zorgverstrekkers binnen de Franse Gemeenschap te waarborgen. Bovendien moet zij rekening houden met de mogelijkheid dat verblijvende studenten na hun studies besluiten om hun beroep in een andere lidstaat dan het Koninkrijk België uit te oefenen. Verder moet zij ermee rekening houden, in hoeverre personen die niet in de Franse Gemeenschap hebben gestudeerd, zich er later vestigen om er een van de voornoemde beroepen uit te oefenen.

Het staat aan de bevoegde instanties de verwijzende rechter een analyse voor te leggen die aan deze voorwaarden voldoet.

In de tweede plaats dient de verwijzende rechter, indien hij van mening is dat daadwerkelijke risico´s voor de bescherming van de volksgezondheid bestaan, rekening houdend met de door de bevoegde instanties verstrekte gegevens, beoordelen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling als geschikt kan worden beschouwd om de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren.

In deze context dient hij met name na te gaan of een beperking van het aantal niet-verblijvende studenten daadwerkelijk het aantal afgestudeerden kan doen toenemen dat op termijn de beschikbaarheid van de gezondheidszorg binnen de Franse Gemeenschap kan verzekeren.

In de derde plaats moet de verwijzende rechter beoordelen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling niet verder gaat dan nodig is om het genoemde doel te bereiken, dus of het niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

Dienaangaande zij gepreciseerd dat de verwijzende rechter in het bijzonder moet nagaan of het gestelde doel van algemeen belang niet kan worden bereikt met minder restrictieve maatregelen, die erop zouden gericht zijn de studenten die binnen de Franse Gemeenschap studeren aan te moedigen om zich na hun studies aldaar te vestigen, of om buiten de Franse Gemeenschap opgeleide medische zorgverstrekkers aan te zetten om zich binnen de Franse Gemeenschap te vestigen.

De verwijzende rechter moet eveneens nagaan of de bevoegde instanties de verwezenlijking van deze doelstelling naar behoren hebben verzoend met de door het recht van Unie gestelde eisen, en, in het bijzonder, met de mogelijkheid voor de uit andere lidstaten afkomstige studenten om toegang te hebben tot het hoger onderwijs, welke mogelijkheid de essentie is van het beginsel van vrij verkeer van studenten (zie in die zin arrest Commissie/Oostenrijk, reeds aangehaald, punt 70). De door een lidstaat opgelegde beperkingen van de toegang tot deze opleidingen mogen dus niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en moeten een voldoende ruime toegang van deze studenten tot het hoger onderwijs mogelijk maken.

Uit het dossier blijkt dat niet-verblijvende studenten met interesse voor het hoger onderwijs, met het oog op hun inschrijving worden geselecteerd via een loting, die op zich geen rekening houdt met hun kennis en ervaring.

Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of de selectieprocedure van niet-verblijvende studenten zich tot een loting beperkt, en indien dit het geval is, of deze selectiewijze, die niet op de bekwaamheid van de betrokken kandidaten, maar op toeval is gebaseerd, nodig blijkt om de beoogde doelstellingen te bereiken.

Op de eerste en de tweede prejudiciële vraag moet dus worden geantwoord dat de artikelen 18 VWEU en 21 VWEU zich verzetten tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die het aantal niet-verblijvende studenten die zich voor het eerst voor medische en paramedische opleidingen van instellingen van hoger onderwijs mogen inschrijven beperkt, tenzij de verwijzende rechter na beoordeling van alle door de bevoegde instanties voorgelegde relevante gegevens vaststelt dat deze regeling uit het oogpunt van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid gerechtvaardigd is.