CBb, 07-01-2003, nr. AWB 02/242

Het bestreden besluit gaat uit van een onjuiste toepassing van het gemeenschapsrecht. Richtlijn 85/511/EEG beoogt een volledige harmonisatie en de lidstaten zijn niet bevoegd om verdergaande maatregelen dan voorzien in Richtlijn 85/511/EEG te nemen, zoals het preventief ruimen van dieren die verblijven op een bedrijf waar een mkz-besmetting is geconstateerd, noch op een onmiddellijk aangrenzend bedrijf.

Uit de preambule van de Richtlijnen 85/511/EEG en 90/423/EEG volgt dat mkz vanaf 1985 moe(s)t worden bestreden door scherp toezicht en vaccinatie en vanaf 1990 door het systematisch doden van besmette dieren, in extreme situaties voorafgegaan door noodvaccinaties. Artikel 4 van Richtlijn 85/511/EEG stelt de maatregelen vast die moeten worden toegepast op een bedrijf waarop zich een van besmetting met mkz verdacht dier bevindt en artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG stelt de maatregelen vast die moeten worden toegepast op een bedrijf waar zich daadwerkelijk besmette dieren bevinden. Laatstgenoemde bepaling is het enige artikel in Richtlijn 85/511/EEG dat het doden van dieren voorschrijft. Op bedrijven als dat van appellant hoeven in beginsel echter alleen de maatregelen van artikel 4 van Richtlijn 85/511/EEG te worden toegepast en is doding van de verdachte dieren niet toegestaan.

De stelling van verweerder dat Richtlijn 85/511/EEG slechts minimumharmonisatie tot doel heeft aangezien de tekst van artikel 1 van deze richtlijn, zoals luidend na de inwerkingtreding van Richtlijn 90/423/EEG, niet meer refereert aan minimale maatregelen, maar enkel de maatregelen noemt die - ongeacht de betrokken virussoort - moeten worden toegepast, is onjuist. Een aanwijzing dat Richtlijn 85/511/EEG een volledige harmonisatie bevat, is in de bewoordingen van de richtlijn zelf te vinden en blijkt eveneens uit de Franse, Duitse en Engelse tekst daarvan. Indien de Gemeenschapswetgever de bedoeling zou hebben gehad de lidstaten discretionaire bevoegdheden te verlenen terzake van het nemen van verdergaande maatregelen, dan zou dit expliciet in die richtlijn zijn neergelegd of impliciet daaruit zijn voortgevloeid. Richtlijn 90/425/EEG, en met name artikel 10, vierde lid, daarvan, geeft lidstaten overigens niet de bevoegdheid verdergaande maatregelen te treffen dan die waarin Richtlijn 85/511/EEG voorziet.

Aangezien de gewijzigde Richtlijn 85/511/EEG expliciet op alle soorten mkz-virus betrekking heeft, kan onbekendheid met het heersende mkz-virus geen reden vormen voor verdergaand optreden dan in Richtlijn 85/511/EEG is voorzien. Uit de rechtsoverwegingen 12 en 124 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) van 12 juli 2001 (C-189/01, Jur. 2001, blz. I-5689; AB 2001, 269; www.curia.eu.int; hierna: J) volgt dat alleen dieren op besmette bedrijven en eventueel op daaraan onmiddellijk aangrenzende bedrijven kunnen worden gedood. Appellant houdt in dit verband geen andere opvatting van het begrip 'aangrenzend' aan dan de betekenis 'grenzend aan' die in het normale spraakgebruik gebezigd wordt. Toepassing van deze betekenis van het begrip 'aangrenzend' betekent in casu dat alleen die bedrijven preventief geruimd mogen worden, die met hun percelen grenzen aan percelen van een (vermeend) besmet bedrijf. In het geval van het bedrijf van appellant is daarvan echter geen sprake.

Richtlijn 85/511/EEG laat alleen doding van dieren toe, indien is vastgesteld en bevestigd dat sprake is van besmette dieren. Een besmet dier is op grond van artikel 2, onder c), van Richtlijn 85/511/EEG een dier waarbij klinische verschijnselen van mkz zijn vastgesteld of waarbij na laboratoriumonderzoek officieel de aanwezigheid van mkz is vastgesteld. Verweerder heeft geen stukken aangehaald waaruit blijkt dat bij de dieren op het bedrijf van appellant klinische verschijnselen van mkz zijn vastgesteld. Daarvoor is ook geen bewijs voorhanden. Het handelen van verweerder voldoet derhalve niet aan het bepaalde in artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG; er waren geen besmette dieren in de zin van die richtlijn op het bedrijf van appellant aanwezig.

Het doden van de dieren van appellant kan niet gerechtvaardigd zijn op grond van de machtiging verleend bij de beschikkingen van de Commissie; de in artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG geboden vaccinatiemogelijkheid wordt door deze beschikkingen op onrechtmatige wijze beperkt. De met deze beschikkingen opgelegde verplichting tot het

doden van de gevaccineerde dieren gaat immers veel verder dan nodig is en overschrijdt daarmee de grenzen van het gemeenschapsrecht. Doding van dieren is alleen mogelijk voorzover het betreft dieren op een besmet bedrijf.

Het bestreden besluit is in strijd met de Verklaring no. 24 bij de Slotakte van het Verdrag van de Europese Unie en met het Protocol bij het Verdrag van Amsterdam. Anders dan verweerder bij het bestreden besluit heeft overwogen, is in het arrest J geen oordeel gegeven over de vraag of Nederland met het door haar gevoerde dodingsbeleid in strijd met genoemd Protocol heeft gehandeld. Uit voormeld arrest moet worden afgeleid dat het Hof ervan uitgaat dat de lidstaten bij het ten uitvoer leggen van het beleid van de Europese Gemeenschap rekening moeten houden met de verplichting om de gezondheid en de bescherming van dieren in aanmerking te nemen.

De in het bestreden besluit gehandhaafde verdachtverklaring en preventieve ruiming van de dieren van appellant is onrechtmatig. Steeds moet worden vastgesteld of sprake is van een besmetting alvorens tot ruiming mag worden overgegaan. Onjuist is dat, zoals verweerder meent, de enkele omstandigheid dat het bedrijf in het gebied rond Oene ligt voldoende is en de afstand tot een bepaald besmet of verdacht bedrijf er niet toe doet. Dat het bedrijf van appellant ligt in een gebied met besmette bedrijven brengt niet automatisch mee dat ook de dieren op het bedrijf van appellant besmet waren. De omstandigheden dat de dieren van appellant waren gevaccineerd, dat de uitslag van de bloedmonsters negatief was en dat de dienstdoende dierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV) bij de dieren van appellant geen klinische verschijnselen van mkz heeft vastgesteld, vormen sterke aanwijzingen dat de dieren van appellant niet besmet waren. Het betoog van verweerder dat een mkz-besmetting ook nog ná vaccinatie kan plaatsvinden en bovendien dat door de vaccinatie de uitslag van de bloedmonsters beïnvloed kan worden, komt er in feite op neer dat op geen enkele wijze bewezen kan worden dat bij de dieren van appellant geen sprake was van mkz-besmetting. Voor verweerder is de locatie van een bedrijf voldoende aanleiding om over te gaan tot de constatering dat de dieren op dat bedrijf besmet zijn. Dat moet als willekeur te worden beschouwd.

Vaccinatie is voldoende om verdere verspreiding van mkz-virus tegen te gaan. Mits het vaccin afdoende is, is de kans dat gevaccineerde dieren het mkz-virus overdragen nihil. Door dieren bijvoorbeeld meermalen, eventueel met verschillende sera, te vaccineren, kan voorkomen worden dat carriers ontstaan. De stelling van verweerder dat vaccinatie op geen enkele wijze het mkz-virus kan indammen, betekent eigenlijk dat vaccinatie altijd zinloos is en dat het doden van dieren onder alle omstandigheden de enige oplossing zou zijn. Dat kan echter niet de bedoeling zijn. Uit de overgelegde verklaringen van dr. Brown en prof. dr. Noordhuizen volgt dat ook wanneer besmette dieren worden gevaccineerd, voldoende bescherming wordt geboden tegen een verdere verspreiding van mkz.

De doding van de dieren van appellant is onrechtmatig geweest, omdat de in artikel 5, eerste lid, van het Besluit genoemde termijn van verdachtverklaring van 21 dagen, op het moment van de doding van de dieren was verstreken. Het besluit tot verdachtverklaring en tot preventieve ruiming vormt één en hetzelfde besluit. Zonder verdachtverklaring is ruiming van dieren niet mogelijk. Een verdachtverklaring ex artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is een voorwaarde om de bij de Gwd voorziene maatregelen te kunnen nemen. De grondslag voor ruiming vervalt met het eindigen van voornoemde termijn van verdachtverklaring. De in het Besluit opgenomen termijn van 21 dagen houdt verband met het wegnemen van onzekerheid voor de belanghebbende. Het Besluit noch de Gwd voorziet in een mogelijkheid om de verdachtverklaring langer te handhaven dan de gestelde termijn van 21 dagen. Het moment waarop de dieren voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van het Besluit, is het moment waarop de maatregelen (vervoersverbod, verbod van toegang tot het bedrijf) van kracht zijn geworden. In het geval van appellant is dit op 4 april 2001 geweest, terwijl de dieren pas op 3 mei 2001 zijn geruimd. De termijn van verdachtverklaring van 21 dagen was echter op laatstvermeld moment reeds ruim een week verstreken. Het had in de rede gelegen dat verweerder de duur van de verdachtverklaring van de dieren van appellant bij besluit had verlengd, indien hij dit uit veterinair oogpunt nodig had geacht.

De handelwijze van verweerder is in strijd met de doelstellingen van de Gwd, waarbij met name moet worden gelet op artikel 36 van de Gwd. Ongeacht de discretionaire bevoegdheid die artikel 22 van de Gwd aan verweerder verleent, mag artikel 36 van de Gwd niet opzij worden gezet. Laatstgenoemd artikel is geschreven voor het welzijn van het dier en bevat een evenredigheidstoets voor de genomen maatregel. De in casu door verweerder genomen maatregelen zijn in geen enkel opzicht evenredig, omdat eenmalige noodvaccinatie een onbetwist middel vormt om tot een veel minder aantal uit oogpunt van besmettingsgevaar te doden dieren te hoeven komen. Bovendien voorziet Beschikking 2001/279/EG in de mogelijkheid tot beschermend vaccineren. Hoewel appellant erkent dat de door de Commissie aan beschermend vaccineren verbonden voorwaarden erg streng waren, had voorkomen kunnen worden dat zijn zorgvuldig opgebouwde veestapel verloren zou gaan.

Het bestreden besluit is voorts in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit tot doding kunnen komen en had behoren te volstaan met (nood)vaccinatie van de verdachte dieren. Vaccinatie van gezonde dieren was voldoende geweest om verspreiding van het mkz-virus tegen te gaan, aangezien het besmettingsrisico van gezonde en gevaccineerde dieren uiterst gering is. Er was derhalve een alternatief voorhanden. Niet valt in te zien dat de preventieve ruiming van de dieren van appellant in het belang van de sector zou zijn.

Met het doden van gezonde dieren is verweerder niet doende geweest om mkz doeltreffend te bestrijden, maar om een mkz-vrije status voor Nederland te behouden en daarmee de exportpositie te beschermen. Dit is in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.

Het besluit tot verdachtverklaring en tot preventieve ruiming, alsmede de handhaving daarvan in het bestreden besluit, is in strijd met het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).

Het destructiebeleid van verweerder moet immers worden beschouwd als het ontnemen van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het besluit tot verdachtverklaring en preventieve ruiming heeft ook het stilleggen van het gehele bedrijf van appellant en de daaruit voortvloeiende schade tot gevolg gehad. Dergelijke gevolgen behoren niet tot het normale bedrijfsrisico. Op grond van voormeld artikel 1 en de daarop betrekking hebbende jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) kan in beginsel niemand zijn eigendom worden ontnomen, behalve onder meer in het algemeen belang indien recht op adequate schadevergoeding bestaat.

De regeling inzake tegemoetkoming in de schade, zoals verwoord in artikel 85 en volgende van de Gwd, voorziet echter niet in een adequate schadevergoeding, nu slechts de mogelijkheid tot toekenning van een tegemoetkoming in de schade bestaat. Voorts zijn aan die toekenning voorwaarden verbonden ten aanzien van de besteding van de tegemoetkoming, hetgeen eveneens in strijd is met het EVRM. Voor het vaststellen van de hoogte van een toe te kennen schadevergoeding uit hoofde van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM knoopt de Hoge Raad aan bij de schadevergoeding zoals die voortvloeit uit de Onteigeningswet, hetgeen betekent dat de onteigende een volledige schadevergoeding dient te ontvangen voor alle schade die het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening.

Het bestaan van twee afzonderlijke besluitvormingstrajecten en het daarmee loskoppelen van het besluit tot verdachtverklaring en preventieve ruiming van het besluit tot tegemoetkoming in de schade, neemt niet weg dat de omvang van de toe te kennen schadevergoeding gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het besluit tot verdachtverklaring en preventieve ruiming. Uit jurisprudentie van het EHRM en de Hoge Raad volgt dat de rechtmatigheid van een besluit waarbij eigendom wordt ontnomen, onder meer wordt bepaald door de omvang van de als gevolg daarvan en op grond van dat besluit toe te kennen schadevergoeding. De grief van het ontbreken van een adequate schadevergoeding kan binnen de onderhavige procedure worden aangevoerd, omdat het besluit ex artikel 85 en volgende van de Gwd wetsgebonden is (gefixeerd op de waarde van de dieren in gezonde toestand), in welk verband geen rekening kan worden gehouden met de eisen die uit artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM voortvloeien.

De stelling van appellant dat Richtlijn 85/511/EEG een uitputtende regeling inhoudt, is onjuist. Artikel 1 van deze richtlijn, zoals gewijzigd bij Richtlijn 90/423/EEG, bepaalt alleen dat de in de Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde bestrijdingsmaatregelen bij een mkz-uitbraak moeten worden toegepast. Minder vergaande maatregelen volstaan niet. Niet valt in voormeld artikel 1 te lezen dat andere, verdergaande, maatregelen worden verboden. Met Richtlijn 85/511/EEG is beoogd minimummaatregelen vast te stellen, hetgeen in het licht van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid logisch is. Blijkens de preambule van Richtlijn 85/511/EEG zijn de voornaamste doelstellingen het verbeteren van de gezondheidstoestand van de Europese veestapel, verhoging van de rentabiliteit van de veehouderij en een onmiddellijke en doeltreffende bestrijding van onder meer mkz. De extensieve interpretatie van artikel 1 door appellant past hierin niet. Het begrip 'moeten' in voormeld artikel 1 betreft slechts een verplichting tot handelen en daarin is niet tevens een verbod te lezen om andere maatregelen te treffen.

Het is niet verwonderlijk dat de term 'minimale communautaire maatregelen' in de gewijzigde Richtlijn 85/511/EEG is verdwenen, nu ten gevolge van die wijziging in Richtlijn 85/511/EEG een absoluut vaccinatieverbod is opgenomen, hetgeen niet als een 'minimale communautaire maatregel' kan worden beschouwd. De invoering van dit eenvormige vaccinatieverbod in de gehele Europese Gemeenschap is de essentie van Richtlijn 90/423/EEG. Hierin is de ratio gelegen van de overweging in de preambule van Richtlijn 90/423/EEG, dat het met het oog op de voltooiing van de interne markt per

1 januari 1993 absoluut noodzakelijk is dat in de gehele Europese Gemeenschap een eenvormig beleid wordt ingevoerd. Niet valt in te zien waarom het met het oog op de voltooiing van die interne markt 'absoluut noodzakelijk' zou zijn om te verbieden dat een lidstaat verdergaande maatregelen treft ter bestrijding van een uitbraak. De opvatting van appellant is strijdig met en staat ver af van het doel en de strekking van de communautaire en wet- en regelgeving ten aanzien van dierziektebestrijding, waar effectiviteit en de bescherming van de gehele Europese veestapel voorop staan. Bestrijding van een voor de veehouderij zeer besmettelijke dierziekte als mkz moet nagenoeg voor onmogelijk worden gehouden binnen de door appellant gegeven invulling.

In het arrest J heeft het Hof geoordeeld dat de Beschikkingen 2001/246/EG en 2001/279/EG van de Commissie ten aanzien van de vaccinatie inclusief doding een toereikende grondslag hebben in de Richtlijnen 85/511/EEG en 90/425/EEG. Niet valt in te zien hoe het Hof tot dit oordeel heeft kunnen komen indien Richtlijn 85/511/EEG het doden van het grootste deel van de verdachte dieren, zou verbieden.

Bij de toetsing in het arrest J inzake noodvaccinaties heeft het Hof de maatstaf aangelegd van 'aangrenzende bedrijven' en de beschikkingen van de Commissie rechtmatig geoordeeld, waaruit reeds blijkt dat niet alleen verweerder maar ook de Commissie en het Hof aan het begrip 'aangrenzend' een significant andere betekenis doen toekomen dan appellant. Het gaat om maatregelen waarvan de noodzakelijkheid wordt bepaald door inhoudelijke veterinaire overwegingen en waarbij ook de gebezigde begrippen veterinair bepaald zijn. Bij het begrip 'aangrenzend' gaat het om de vraag of de dieren vanwege het verblijven in de directe nabijheid van besmette dieren rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn gekomen met het mkz-virus. De door appellant gebezigde zeer enge interpretatie van het begrip 'aangrenzend' is volstrekt onbruikbaar als criterium. Vanuit het oogpunt van dierziektebestrijding zou het absoluut onverantwoord zijn als een bedrijf pas preventief zou mogen worden geruimd indien het letterlijk grenst aan een besmet bedrijf. Voorts zijn het door verweerder gevoerde beleid en de op grond daarvan genomen besluiten tot stand gekomen in een zeer nauw overleg met het Permanent Veterinair Comité van de Europese Unie. Dit beleid liep in de pas met de algemene veterinaire inzichten binnen de Europese Unie.

Anders dan appellant betoogt, is in casu geen toepassing gegeven aan artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG. Het dieren van appellant zijn geruimd vanwege een verdenking van besmetting met mkz. Voorts is de stelling van appellant dat de Commissie met de beschikkingen ten aanzien van noodvaccinaties de met artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG gegeven vaccinatiemogelijkheid op onrechtmatige wijze heeft beperkt omdat Richtlijn 85/511/EEG het doden van dieren alleen mogelijk maakt voorzover het gaat om dieren op een besmet bedrijf, onjuist. Het Hof heeft in het arrest J expliciet anders geoordeeld.

Appellant heeft eerst in beroep betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met het Protocol betreffende de bescherming en het welzijn van dieren bij het Verdrag van Amsterdam. Dit gaat derhalve buiten de grenzen van het onderhavige geschil. Overigens zijn de Slotakte bij het Verdrag van de Europese Unie en voormeld Protocol door het Hof bij het oordeel in het arrest J betrokken. Het Hof heeft in dat arrest geconcludeerd dat geen sprake is van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht met een nauwkeurig bepaalde inhoud dat door de instellingen van de Europese Gemeenschap zou moeten worden geëerbiedigd. Naar de mening van verweerder valt met deze uitleg van het Hof niet in te zien hoe de inhoud van bedoelde Slotakte en Protocol afbreuk zou kunnen doen aan de rechtmatigheid van de nationale regelgeving of het bestreden besluit.

De verdenking van besmetting met mkz van de dieren van appellant is voldoende onderbouwd. Bij de opsporing en bestrijding van een besmettelijke dierziekte als mkz is één van de grootste problemen hoe in zoveel mogelijk gevallen waarin een dier ziek is, de aanwezigheid van het virus ook daadwerkelijk is vast te stellen. Daarbij geldt dat hoe ernstiger de klinische verschijnselen zijn, des te eerder aanleiding zal bestaan om aan een negatieve testuitslag geen doorslaggevende betekenis te hechten, maar verder te zoeken. Bij de eerste mkz-haard in Oene heeft het zeer veel moeite gekost om de aanwezigheid van het mkz-virus in een laboratorium vast te stellen, terwijl de geïnfecteerde schapen zeer veel klinische verschijnselen van mkz vertoonden. Dat een negatieve testuitslag geen zekerheid biedt, is geen falen van verweerder, maar een direct gevolg van de stand der wetenschap. Mede gelet op bovengeschetste problemen is een mkz-uitbraak zo ernstig en het middel van preventieve ruiming (al dan niet voorafgegaan door vaccinatie) onmisbaar bij een effectieve bestrijding van een mkz-epidemie.

Bedrijven die in de nabijheid van een besmet bedrijf liggen, vormen een bijzonder risico. Door veterinaire deskundigen werd er aanvankelijk van uit gegaan dat dit bijzondere risico gold voor bedrijven die binnen een straal van één kilometer van het besmette bedrijf lagen. Gedurende de mkz-epidemie is echter gebleken dat een straal van één kilometer niet afdoende was om verdere verspreiding van het mkz-virus te voorkomen. In verband hiermede is overgegaan tot het verdacht verklaren en ruimen van bedrijven die binnen een straal van twee kilometer van een besmet bedrijf liggen. Ten aanzien van het gebied rond Oene, waarbinnen het bedrijf van appellant is gelegen, bleek zelfs dit niet voldoende en is op advies van veterinaire deskundigen besloten over te gaan tot het vaccineren en ruimen van alle evenhoevigen in dit gebied.

Verweerder heeft zijn beleidskeuzen gebaseerd op de toentertijd beschikbare kennis en inzichten van terzake gekwalificeerde veterinaire deskundigen. Het ging niet om politieke of juridische keuzen, maar alleen om het volgen van de door deskundigen uitgebrachte adviezen. Virologie en epidemiologie zijn in sterke mate empirisch van aard. Indien zich vanuit de op dat moment geldende wetenschappelijke inzichten onverklaarbare feiten voordoen, brengt dit niet mee dat deze feiten onjuist zijn maar moeten wellicht de wetenschappelijke inzichten worden bijgesteld.

Dierziektebestrijding is vooral gericht op het neutraliseren van risico's, hetgeen vereist dat bij elke ernstige verdenking van besmetting onverwijld maatregelen worden getroffen ten aanzien van buurt- of contactbedrijven, waarbij in het bijzonder van belang is dat een besmet dier de meeste smetstof verspreidt in de dagen vóórdat de klinische symptomen optreden. Indien gewacht moet worden op bevestiging van de besmetting door middel van laboratoriumtesten, is tijdig optreden niet meer mogelijk omdat het mkz-virus zich dan heeft kunnen verspreiden naar omliggende bedrijven.

De door appellant aangehaalde dr. Brown, die werkzaam is bij het Amerikaanse ministerie van Landbouw, is er niet in geslaagd zijn collega's van zijn gelijk te overtuigen, gelet op de omstandigheid dat de Verenigde Staten een verklaard tegenstander zijn van vaccinatie. Niet valt in te zien waarom aan de mening van dr. Brown een doorslaggevend gewicht zou moeten worden toegekend. De conclusie die appellant uit de verklaring van prof. dr. Noordhuizen trekt, staat op zeer gespannen voet met de inhoud van deze verklaring zelf.

In één brief kunnen meerdere besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zijn vervat. De uiterlijke verschijningsvorm is daarvoor niet doorslaggevend. Het betreft in casu derhalve twee aparte besluiten op te onderscheiden rechtsgronden.

De termijn van verdachtverklaring van 21 dagen zoals opgenomen in artikel 5, tweede lid, van het Besluit vangt aan op de dag waarop de dieren naar het oordeel van de aangewezen ambtenaar voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet en dat is in de visie van verweerder de dag die is gelegen voorafgaand aan de dag waarop een gevaccineerd dier volledige bescherming geniet, zijnde veertien dagen na vaccinatie. Vanaf die dag gerekend zijn de dieren van appellant gedood binnen de termijn van 21 dagen. De stelling van appellant dat de dieren vanaf het moment waarop de toegang tot zijn bedrijf is afgesloten niet meer in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, is onjuist en is niet gestoeld op de heersende wetenschappelijke inzichten betreffende dierziektebestrijding.

Verweerder huldigt het standpunt dat dierziektebestrijding een redelijk doel in de zin van artikel 36 van de Gwd is en dat, waar het de noodzakelijke maatregelen ter bestrijding van mkz betreft, dit per definitie meebrengt dat deze maatregelen noodzakelijk zijn voor het bereiken van een redelijk doel.

Verweerder betwist dat hij in strijd met het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. Niet kan worden staande gehouden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit om van de mogelijkheid van beschermende vaccinatie geen gebruik te maken. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de mkz-uitbraak ook grote gevolgen heeft gehad voor de export van vee en vlees, nu vlees uit een land waar mkz heerst op grond van afspraken binnen het Office International des Épizooties (OIE) als 'besmet' wordt aangemerkt. Verlies van de zogenaamde 'mkz-vrije' status heeft tot gevolg dat de export uit Nederland van vlees zowel binnen de Europese Unie maar vooral daarbuiten gedurende een langere tijd (tot tenminste twaalf maanden nadat een mkz-uitbraak heeft plaatsgevonden in een situatie waarin niet is gevaccineerd) niet mogelijk zal zijn. Bij een export- of vervoersverbod zullen de kosten voor verzorging van dieren snel de mogelijke inkomsten overtreffen, in welk geval massale doding van de betreffende dieren, ofschoon zij niet besmet of drager van het mkz-virus zijn, onvermijdelijk is. Verweerder heeft in samenspraak met de Commissie en geadviseerd door veterinaire deskundigen zeer precies iedere stap in de crisis overwogen, waarbij veterinaire overwegingen een belangrijke rol hebben gespeeld. Verweerder heeft nauw contact gehad met het landbouwbedrijfsleven (LTO en COV) en heeft voortdurend de Tweede Kamer geïnformeerd en met de Kamer overleg gevoerd. De Tweede Kamer heeft met overgrote meerderheid ingestemd met de genomen besluiten ter bestrijding van de mkz-crisis. De genomen maatregelen zijn, zeker voor de groep getroffen veehouders, hard geweest, maar hun belang is na een zorgvuldige belangenafweging achtergesteld bij andere, grotere en meer omvattende belangen.

Ten aanzien van het betoog van appellant dat sprake is van détournement de pouvoir, heeft verweerder gesteld dat bij afweging van de relevante belangen, gelet op de daartoe strekkende overwegingen in de preambule van Richtlijn 85/511/EEG, terecht acht is geslagen op de economische aspecten van het al dan niet beschermend vaccineren. Aan een keuze over te gaan tot beschermend vaccineren zijn dermate grote beperkingen verbonden, dat het landbouwbedrijfsleven heeft geadviseerd geen gebruik te maken van de mogelijkheid van beschermend vaccineren. Besloten is aan de belangen van de gezamenlijke veehouders meer gewicht toe te kennen dan aan de belangen van een relatief klein deel daarvan.

De ingevolge de Gwd aan appellant toekomende tegemoetkoming in de schade is thans niet aan de orde. De wetgever heeft met de artikelen 85 en volgende van de Gwd voorzien in een afzonderlijke besluitvorming ten aanzien van de schade ten gevolge van de maatregelen als bedoeld in artikel 22 van de Gwd. Deze regeling is uitputtend bedoeld, getuige ook de voorziening voor bijzondere gevallen die in artikel 91 van de Gwd is neergelegd.

De wetgever heeft ervoor gekozen het toekennen van tegemoetkomingen in de schade ten gevolge van als rechtmatig te kwalificeren besluiten zoals bedoeld in artikel 22 en volgende van de Gwd, los te maken van het voorbereiden en nemen van die besluiten. Hiermee wordt voorkomen dat de rechtmatigheid van de voor de dierziektebestrijding noodzakelijke en cruciale maatregelen zou kunnen worden aangetast door financiële overwegingen. Nu voor appellant een volstrekt gelijkwaardige rechtsgang openstaat, worden zijn financiële rechten, alsmede de mogelijkheid die rechten te gelde te kunnen maken, niet geschaad.

Ten overvloede merkt verweerder op dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM uitgaat van een adequate schadevergoeding en niet van een volledige schadevergoeding.

Het ruimen van dieren die als gevolg van de verdenking van besmetting met mkz een reëel risico vormen voor veestapels van derden, kan niet op één lijn worden gesteld met bijvoorbeeld onteigening van een stuk grond ten behoeve van woningbouw.

Voorts is de berekening van de tegemoetkoming in de schade voor geruimde dieren in zekere zin forfaitair. De taxatiewaarde - dat is de waarde van de dieren in gezonde toestand - zal aanzienlijk hoger liggen dan de reële dagwaarde, omdat weinig vraag bestond en een vervoersverbod van kracht was. De sterke waardedaling van de dagprijzen is niet het gevolg van besluiten van verweerder, maar van dezelfde veterinaire omstandigheden die hebben geleid tot verdachtverklaring van het bedrijf van appellant. Bij ruiming is door verweerder een hoger bedrag aan de veehouder uitbetaald, dan in verband met de waarde van de dieren in verdachte of besmette toestand gerechtvaardigd was.