HvJ EU, 06-05-2014, nr. C-43/12

Artikel 87 VWEU is opgenomen in het derde deel van dat Verdrag, meer bepaald in titel V (‘De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’), hoofdstuk 5 (‘Politiële samenwerking’). Het luidt als volgt:

Artikel 91, lid 1, VWEU, dat deel uitmaakt van titel VI (‘Vervoer’) van het derde deel van dit Verdrag, bepaalt:

De punten 1, 6, 7, 8, 22, 23 en 26 van de considerans van richtlijn 2011/82 luiden als volgt:

Artikel 1 (‘Doel’) van richtlijn 2011/82 bepaalt:

Artikel 2 (‘Toepassingsgebied’) van deze richtlijn luidt:

De artikelen 4 en 5 van deze richtlijn regelen de procedure voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de kennisgeving van de betrokken overtredingen.

Volgens artikel 12, lid 1, van deze richtlijn dienden de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om uiterlijk 7 november 2013 aan deze richtlijn te voldoen.

De Commissie verzoekt om nietigverklaring van richtlijn 2011/82 op grond dat die is gebaseerd op artikel 87, lid 2, VWEU, en dus is vastgesteld op basis van een onjuiste rechtsgrondslag. Deze bepaling, die ziet op politiële samenwerking tussen de diensten die belast zijn met het voorkomen of opsporen en onderzoeken van ‘strafbare feiten’, kan alleen als rechtsgrondslag worden gebruikt voor maatregelen die specifiek gericht zijn op voorkoming of opsporing van ‘strafbare feiten’. Uit het feit alleen dat het begrip ‘overtreding’ een punitief aspect of een repressief doel heeft, kan niet worden afgeleid dat het zonder meer op één lijn kan worden gesteld met het begrip ‘strafbaar’ feit in de zin van artikel 87 VWEU.

Binnen de context van de grondrechten die zijn neergelegd in het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en met name in artikel 6 daarvan, heeft het begrip ‘vervolging’ noodzakelijkerwijs een ruimere ‘materiële draagwijdte’, in die zin dat het ook betrekking kan hebben op overtredingen van niet-strafrechtelijke aard, zoals administratieve overtredingen. Binnen de specifieke context van de hoofdstukken 4 en 5 van titel V van het derde deel van het VWEU bepaalt het begrip ‘strafzaken’ daarentegen de grenzen die bij de vaststelling van wetgevingshandelingen in acht moeten worden genomen en dient het dus te worden omschreven in het licht van de strafrechtelijke bevoegdheid van de Unie. Gelet op de opzet van titel V van het derde deel van het VWEU enerzijds en de institutionele gevolgen van de keuze voor artikel 87 VWEU als rechtsgrondslag voor een wetgevingshandeling anderzijds, dient bijgevolg te worden uitgegaan van een ‘formelere’ opvatting van het begrip strafbaar feit.

De Commissie is van mening dat richtlijn 2011/82 zowel naar doel als naar inhoud valt onder het vervoersbeleid en in het bijzonder onder artikel 91 VWEU, dat bijgevolg als rechtsgrondslag voor die richtlijn had moeten worden gekozen.

Met de invoering van een regeling voor de uitwisseling van informatie tussen lidstaten over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen, ongeacht of het daarbij om administratieve dan wel om strafrechtelijke overtredingen gaat, beoogt richtlijn 2011/82 namelijk de verkeersveiligheid te verbeteren. Inhoudelijk organiseert deze richtlijn enkel een uitwisseling van informatie over bepaalde gedragingen die raken aan de verkeersveiligheid, zonder deze gedragingen te harmoniseren en, vooral, zonder de lidstaten te verplichten de gedragingen in kwestie als strafbare feiten te kwalificeren.

Voor het geval dat het Hof zou besluiten richtlijn 2011/82 nietig te verklaren, verzoekt de Commissie het Hof niettemin overeenkomstig artikel 264 VWEU de gevolgen daarvan ter wille van de rechtszekerheid in stand te houden en als definitief te beschouwen.

Het Parlement en de Raad alsook het Koninkrijk België, Ierland, Hongarije, de Republiek Polen, de Slowaakse Republiek, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk betogen daarentegen — weliswaar op basis van gedeeltelijk uiteenlopende argumenten — dat artikel 87, lid 2, VWEU wel degelijk de juiste rechtsgrondslag voor richtlijn 2011/82 is.

Het Parlement stelt dat het gebruik van artikel 87, lid 2, VWEU als rechtsgrondslag voor de vaststelling van Uniehandelingen niet kan worden beperkt tot gevallen waarin het gaat om de vaststelling van ‘strafrechtelijke’ maatregelen, aangezien het hoofdstuk waarin deze bepaling is opgenomen, namelijk hoofdstuk 5 (‘Politiële samenwerking’) van titel V van het derde deel van het VWEU, geen aanwijzingen of preciseringen in die zin bevat. De toepassing van die bepaling kan hoe dan ook niet worden uitgesloten op basis van de gronden die worden aangevoerd door de Commissie, die ten onrechte van een te enge uitlegging van dat begrip uitgaat.

Het Parlement is dus van mening dat richtlijn 2011/82 niet kon worden gebaseerd op artikel 91 VWEU, aangezien zij primair een systeem voor informatie-uitwisseling beoogt in te stellen en slechts indirect verkeersveiligheidsgerelateerde doelstellingen nastreeft. Het wordt daarin ondersteund door het merendeel van de interveniërende lidstaten.

De Raad betoogt dat richtlijn 2011/82 regels bevat voor de toepassing van sancties op bepaalde verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen. Hoewel die overtredingen naargelang van het rechtsstelsel van de betrokken lidstaat administratief of strafrechtelijk van aard kunnen zijn, moet de procedure voor toepassing van die sancties worden geacht in alle gevallen onder het strafprocesrecht te vallen. Wat precies onder ‘strafzaken’ valt, moet echter autonoom binnen het Unierecht worden bepaald, los van de interne organisatie van de lidstaten en de op nationaal niveau gebruikte terminologie.

De Raad preciseert dienaangaande dat als ‘strafrechtelijk’ in de zin van het VWEU, en inzonderheid van titel V van het derde deel daarvan, moeten worden beschouwd alle regels die rechtsgoederen beogen veilig te stellen die traditioneel door het strafrecht worden beschermd, met name het leven, de lichamelijke en geestelijke integriteit van personen en de eigendom. In dat kader zijn bepalingen als die van richtlijn 2011/82, die de verkeersveiligheid beogen te verbeteren door gedragingen te bestraffen die als gevaarlijk worden beschouwd, noodzakelijkerwijs van ‘strafrechtelijke’ aard en kunnen zij niet worden ondergebracht onder de regels inzake verkeersveiligheid in de zin van artikel 91 VWEU.

Deze richtlijn past dus volledig binnen de doelstellingen van artikel 87, lid 2, VWEU. In de eerste plaats is de verbetering van de verkeersveiligheid weliswaar een aspect van het vervoersbeleid, maar de betrokken maatregel beoogt concreet de opsporing te vergemakkelijken van personen die zich schuldig hebben gemaakt aan grensoverschrijdende verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen. In de tweede plaats beoogt deze richtlijn wel degelijk de verzameling van informatie over overtredingen, om de bestraffing ervan te vergemakkelijken. Voor dergelijke maatregelen is de Unie bevoegd krachtens artikel 87 VWEU. In de derde plaats bevestigt de verwijzing naar ‘alle bevoegde autoriteiten’ in artikel 87, lid 1, VWEU dat het voor de toepasselijkheid van dit artikel irrelevant is of de diensten in kwestie in elke betrokken lidstaat bestuurlijke dan wel strafrechtelijke diensten zijn.

Voor het geval dat het Hof richtlijn 2011/82 nietig zou verklaren, verzoekt de Raad subsidiair de gevolgen daarvan gedurende een periode van zes maanden in stand te houden, zodat opnieuw een tekst voor onderhandelingen kan worden voorgesteld op de grondslag van artikel 91 VWEU. De Raad wordt hierbij met name ondersteund door Ierland, de Slowaakse Republiek, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk. In dit verband preciseren Ierland en het Verenigd Koninkrijk evenwel dat de eventuele instandhouding van de gevolgen van de richtlijn tot de vaststelling van een nieuwe tekst op basis van een andere rechtsgrondslag niet mag gelden voor de lidstaten die zich mogen beroepen op de aan het VEU en het VWEU gehechte protocollen nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, maar alleen voor de lidstaten die reeds gebonden zijn door die richtlijn.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van die handeling (arresten Commissie/Parlement en Raad, C-411/06, EU:C:2009:518, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Parlement/Raad, C-130/10, EU:C:2012:472, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Indien na onderzoek van de betrokken handeling blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden aangezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet zij op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component (arrest Commissie/Raad, C-137/12, EU:C:2013:675, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ter beoordeling van de gegrondheid van het onderhavige beroep dient bijgevolg aan de hand van het onderzoek van het doel en de inhoud van richtlijn 2011/82 te worden bepaald of deze rechtsgeldig kon worden vastgesteld op de grondslag van artikel 87, lid 2, VWEU, zoals de Raad en het Parlement betogen, in plaats van op de rechtsgrondslag van artikel 91, lid 1, sub c, VWEU, dat volgens de Commissie de juiste rechtsgrondslag vormt.

Wat in casu het doel van richtlijn 2011/82 betreft, bepaalt artikel 1 daarvan, met als opschrift ‘Doel’, in dezelfde bewoordingen als punt 26 van de considerans uitdrukkelijk dat deze richtlijn ‘een hoge mate van bescherming voor alle weggebruikers in de Unie [beoogt] te waarborgen door de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen […] te vergemakkelijken’.

Blijkens de punten 1 en 6 van de considerans van deze richtlijn dient het doel, de verkeersveiligheid in de hele Unie te verbeteren, juist te worden nagestreefd middels het opzetten van een systeem van grensoverschrijdende uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters, zodat personen die bepaalde, welomschreven verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen hebben begaan, gemakkelijker kunnen worden geïdentificeerd, ongeacht de administratieve of strafrechtelijke aard van die overtredingen in de wetgeving van de betrokken lidstaat.

Zoals in punt 2 van de considerans van richtlijn 2011/82 wordt uiteengezet, ligt aan deze richtlijn de vaststelling van de Uniewetgever ten grondslag dat financiële sancties voor bepaalde verkeersovertredingen vaak niet worden toegepast wanneer die overtredingen worden begaan met een voertuig dat is ingeschreven in een andere lidstaat dan die waar de overtreding heeft plaatsgevonden.

In die samenhang kan volgens punt 7 van de considerans van richtlijn 2011/82 een dergelijk systeem van informatie-uitwisseling het ontradende effect om verkeersovertredingen te begaan verhogen en de bestuurder van een voertuig dat is ingeschreven in een andere lidstaat dan die waar de overtreding is begaan, aanzetten tot voorzichtiger rijgedrag, waardoor slachtoffers als gevolg van verkeersongevallen worden voorkomen.

Uit het voorgaande volgt duidelijk dat het hoofddoel of het overwegende doel van richtlijn 2011/82 bestaat in de verbetering van de verkeersveiligheid, die volgens punt 1 van de considerans van deze richtlijn een centrale doelstelling van het verkeersbeleid van de Unie vormt.

Deze richtlijn voert immers weliswaar een systeem van grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen in, maar dit systeem wordt juist ingesteld om ervoor te zorgen dat de Unie het doel, de verkeersveiligheid te verbeteren, kan nastreven.

Wat de inhoud van richtlijn 2011/82 betreft, zij opgemerkt dat deze om te beginnen een procedure instelt voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten over acht welbepaalde verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen, die in artikel 2 worden opgesomd en in artikel 3 worden omschreven. Het gaat om rijden met een te hoge snelheid, het niet dragen van een veiligheidsgordel, niet stoppen voor een rood licht, rijden onder invloed van drank, rijden onder invloed van drugs, het niet dragen van een veiligheidshelm, het gebruiken van een verboden rijstrook en het illegaal gebruiken van een mobiele telefoon of een ander communicatieapparaat tijdens het rijden.

Het verloop van de procedure voor de uitwisseling van informatie wordt vervolgens geregeld in artikel 4 van deze richtlijn. Lid 1 van dit artikel bepaalt dat de lidstaten de nationale contactpunten van andere lidstaten toegang verstrekken tot de nationale gegevens uit kentekenregisters en hun de bevoegdheid verlenen geautomatiseerde bevragingen uit te voeren inzake gegevens met betrekking tot voertuigen en de eigenaar of houder daarvan. Volgens artikel 4, lid 2, derde alinea, van deze richtlijn gebruikt de lidstaat waar de overtreding is begaan de verkregen gegevens om vast te stellen wie aansprakelijk is voor de in de richtlijn bedoelde verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen.

Wanneer de eigenaar of de houder van het voertuig dan wel een andere persoon die ervan wordt verdacht een dergelijke verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertreding te hebben begaan, is geïdentificeerd, staat het aan de lidstaat op het grondgebied waarvan die overtreding heeft plaatsgevonden, om te besluiten al dan niet een afhandelingsprocedure in te stellen. Te dien einde beschrijft artikel 5 van richtlijn 2011/82 hoe de betrokken persoon moet worden geïnformeerd over de vastgestelde overtreding. Het voorziet in de verzending van een brief die bij voorkeur is opgesteld in de taal van het inschrijvingsdocument en alle relevante informatie bevat, met name de aard van de verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertreding, de datum en het tijdstip van de overtreding, de titel van de overtreden nationale wetsartikelen alsook de sanctie daarop en, in voorkomend geval, gegevens betreffende de apparatuur die is gebruikt om de overtreding vast te stellen.

Artikel 11 van richtlijn 2011/82 bepaalt ten slotte dat de Commissie uiterlijk 7 november 2016 met het oog op de eventuele herziening van de richtlijn bij het Parlement en de Raad een verslag indient over de toepassing ervan door de lidstaten. In dat verslag moet met name de doeltreffendheid van deze richtlijn worden beoordeeld op het vlak van de vermindering van het aantal verkeersdoden in de Unie en moet worden ingegaan op de mogelijkheid voor de Commissie om op het niveau van de Unie richtsnoeren met betrekking tot verkeersveiligheid te ontwikkelen binnen het kader van het gemeenschappelijk vervoersbeleid, om te zorgen voor meer convergentie op het vlak van de handhaving van de verkeersregels door de lidstaten, alsook op de mogelijkheid om, zo nodig, de verkeersregels te harmoniseren.

Bovenstaand inhoudelijk onderzoek van richtlijn 2011/82 bevestigt dat het daarbij ingestelde systeem van informatie-uitwisseling tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten het instrument is waarmee de richtlijn het in de punten 32 tot en met 43 van het onderhavige arrest uiteengezette doel, namelijk de verbetering van de verkeersveiligheid, nastreeft, en de Unie in staat stelt dat doel te verwezenlijken.

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat maatregelen ter verbetering van de verkeersveiligheid een onderdeel van het vervoersbeleid vormen en dus kunnen worden vastgesteld op de grondslag van artikel 91, lid 1, sub c, VWEU, aangezien zij vallen onder het begrip ‘maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren’ in de zin van die bepaling (zie arrest Spanje en Finland/Parlement en Raad, C-184/02 en C-223/02, EU:C:2004:497, punt 30).

Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat richtlijn 2011/82 had moeten worden vastgesteld op de grondslag van artikel 91, lid 1, sub c, VWEU, aangezien zij, gelet op de doelstellingen en de inhoud ervan, een maatregel is die de veiligheid van het vervoer kan verbeteren in de zin van die bepaling.

De bovenstaande analyse wordt niet ontkracht door het betoog van de Raad en het Parlement dat artikel 87, lid 2, VWEU een rechtsgeldige grondslag voor richtlijn 2011/82 kon vormen.

Die bepaling moet namelijk worden uitgelegd in haar context, die in de eerste plaats wordt gevormd door hoofdstuk 5, met als opschrift ‘Politiële samenwerking’, dat is opgenomen in titel V van het derde deel van het VWEU.

De politiële samenwerking heeft weliswaar sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon een ruimere reikwijdte gekregen dan onder artikel 30 EU, maar niettemin zijn overeenkomstig artikel 87, lid 1, VWEU bij die samenwerking nog steeds de bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken, met inbegrip van de politie, de douane en andere gespecialiseerde wetshandhavingsdiensten ‘die belast zijn met het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten’, net zoals uit hoofde van artikel 30, lid 1, sub a, EU het geval was.

In de tweede plaats moet artikel 87, lid 2, VWEU worden begrepen in het licht van de ‘[a]lgemene bepalingen’ die zijn opgenomen in hoofdstuk 1 van titel V van het derde deel van het VWEU, en meer bepaald in het licht van het eerste artikel van dat hoofdstuk, artikel 67 VWEU. Lid 2 daarvan bepaalt dat de Unie ‘ervoor [zorgt] dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht en […] een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen [ontwikkelt]’. Lid 3 ervan luidt: ‘De Unie streeft ernaar een hoog niveau van veiligheid te waarborgen, door middel van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en van racisme en vreemdelingenhaat, maatregelen inzake coördinatie en samenwerking tussen de politiële en justitiële autoriteiten in strafzaken en andere bevoegde autoriteiten, alsmede door de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken en, zo nodig, door de onderlinge aanpassing van de strafwetgevingen.’

In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat een maatregel als richtlijn 2011/82, gelet op het doel en de inhoud ervan, zoals beschreven in de punten 32 tot en met 43 van het onderhavige arrest, niet rechtstreeks aansluit bij de in het vorige punt van dit arrest genoemde doelstellingen.

Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat richtlijn 2011/82 niet rechtsgeldig kon worden vastgesteld op de grondslag van artikel 87, lid 2, VWEU.

Het beroep is bijgevolg gegrond, zodat richtlijn 2011/82 nietig moet worden verklaard.