CRvB, 13-08-2015, nr. 14/452 AW

Betrokkene is sinds 1 december 1993 als ambtenaar werkzaam voor de gemeente Maastricht. De gemeenteraad van Maastricht (gemeenteraad) heeft hem met ingang van

19 augustus 2002 benoemd in de functie van Beleidsmedewerker raadsgriffie. In 2004 heeft de gemeenteraad aan die functie de rol van plaatsvervangend griffier toegevoegd en betrokkene aangewezen als plaatsvervanger van de griffier en hem als zodanig beëdigd. De functie is beschreven op 24 november 2005. De functiebenaming is toen gewijzigd in raadsadviseur. Betrokkene werd bezoldigd overeenkomstig salarisschaal 12.

De gemeenteraad heeft naar aanleiding van onvrede bij de gemeenteraad en de medewerkers van de raadsgriffie aan P, directeur van een adviesbureau voor organisatieontwikkeling en interim management, opdracht gegeven een onderzoek in te stellen naar het functioneren van de raadsgriffie en dat van de griffier. P heeft haar bevindingen neergelegd in een conceptrapportage en deze op 13 juli 2011 per e-mail gezonden aan vijf medewerkers van de raadsgriffie, onder wie betrokkene, met het verzoek om per ommegaande opmerkingen of aanvullingen door te geven. Op 22 juli 2011 zijn in het Dagblad De Limburger twee artikelen verschenen over de positie van de griffier met als kop ‘Raadsgriffier onder vuur’ en ‘Raadsgriffier die politicus bleef’. In de betreffende krantenartikelen wordt geciteerd uit de conceptrapportage van P. De burgemeester van Maastricht heeft vervolgens onderzoek laten verrichten naar het ‘lekken’ van de conceptrapportage. In dat kader is onderzoek verricht naar het gebruik van het e-mailadres bij de gemeente Maastricht van de medewerkers van de griffie aan wie P de conceptrapportage had toegestuurd en zijn deze medewerkers gehoord. Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat betrokkene de conceptrapportage van P op 15 juli 2011 vanaf zijn e-mailadres bij de gemeente Maastricht heeft doorgezonden aan Van R.

Nadat de werkgeverscommissie het voornemen daartoe bekend had gemaakt en betrokkene schriftelijk en mondeling zijn zienswijze naar voren had gebracht, heeft de werkgeverscommissie bij besluit van 19 september 2011 betrokkene met toepassing van artikel 8:13 van de Arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente Maastricht (AGM) wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd met ingang van

1 oktober 2011 en bevolen die straf onmiddellijk ten uitvoer te leggen. De werkgeverscommissie heeft betrokkene verweten dat hij in strijd met zijn geheimhoudingsverplichting de conceptrapportage van het adviesbureau aan Van R heeft gezonden. Tegen dat besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt. Op 9 november 2011 heeft de P&O-bezwarencommissie advies uitgebracht ten behoeve van de beslissing op het bezwaar.

Bij beslissing op bezwaar van 15 december 2011 (bestreden besluit 1) heeft de werkgeverscommissie het aan betrokkene verleende onvoorwaardelijke strafontslag ingetrokken en in plaats daarvan met toepassing van artikel 16:1:2, eerste lid, aanhef en

onder h, van de AGM betrokkene de disciplinaire straf van plaatsing in een andere betrekking voor onbepaalde tijd en met vermindering van zijn bezoldiging opgelegd. De werkgeverscommissie heeft deze disciplinaire straf passender geacht, gelet op de persoonlijke omstandigheden van betrokkene, de lange duur van zijn dienstverband, zijn leeftijd en in verband daarmee zijn moeilijke positie op de arbeidsmarkt. Bij het bestreden besluit 1 is betrokkene meegedeeld dat de plaatsing in de andere betrekking zal plaatsvinden buiten de dienst van de raadsgriffie en wel in de functie van medewerker in algemene dienst in de interimpoule van het team Loopbaan en Mobiliteit, in welke functie hij zal worden belast met projectmatige werkzaamheden op het niveau van functieschaal 10. Voorts is betrokkene meegedeeld dat het functieprofiel en nadere details hem zullen worden bekendgemaakt in de aanstellingsbrief die hij van het college zal ontvangen.

Bij besluit van 20 december 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 maart 2012 (bestreden besluit 2), heeft het college onder verwijzing naar bestreden besluit 1 de vaste aanstelling van betrokkene in die zin gewijzigd dat hij met ingang van 1 oktober 2011 is aangesteld in de functie van medewerker in algemene dienst (functieprofiel projectmedewerker A) in de interimpoule van het team Loopbaan en Mobiliteit. Het college heeft daarbij bepaald dat betrokkene in deze functie zal worden belast met projectmatige werkzaamheden op het niveau van functieschaal 10, niet in de nabijheid van het bestuur. Zijn bezoldiging heeft het college vastgesteld op het maximum van salarisschaal 10.

Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de vermindering van de bezoldiging van betrokkene voor onbepaalde tijd en de werkgeverscommissie opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. De rechtbank heeft geoordeeld dat de werkgeverscommissie bevoegd was betrokkene wegens plichtsverzuim disciplinair te straffen, maar dat de aan betrokkene opgelegde straf, voor zover deze bestaat uit een vermindering van de bezoldiging van salarisschaal 12 naar salarisschaal 10 voor onbepaalde tijd, onevenredig is.

Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Zij heeft daartoe overwogen dat bestreden besluit 2 voortvloeit uit bestreden besluit 1 en dat zij het beroep van betrokkene tegen dat bestreden besluit 1 gegrond heeft verklaard.

De werkgeverscommissie en betrokkene hebben op de hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1.

Het college en betrokkene hebben op de hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 2.

Bij besluit van 21 januari 2014 heeft de werkgeverscommissie ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 besloten om de aan de strafoverplaatsing verbonden vermindering van de bezoldiging van salarisschaal 12 naar salarisschaal 10 in duur te beperken tot vier jaar, gevolgd door een vermindering van de bezoldiging van salarisschaal 12 naar het maximum van salarisschaal 11 met ingang van 1 oktober 2015 voor onbepaalde tijd.

Bij besluit van eveneens 21 januari 2014 heeft het college ter uitvoering van aangevallen uitspraak 2 de persoonlijke inschaling van appellant op het maximum van salarisschaal 10 gehandhaafd en bepaald dat die inschaling met ingang van 1 oktober 2015 zal worden vastgesteld op het maximum van salarisschaal 11.

De besluiten van 21 januari 2014 worden, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrokken.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling

In artikel 107e, tweede lid, van de Gemeentewet is bepaald dat de raad van de gemeente bevoegd is de op de griffie werkzame ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan. Bij de Verordening werkgeverscommissie van 29 maart 2011 heeft de gemeenteraad de werkgeverscommissie ingesteld, een bestuurscommissie als bedoeld in artikel 83 van de Gemeentewet. In artikel 1 van die verordening is bepaald dat de werkgeverscommissie het werkgeverschap uitoefent ten aanzien van de griffier en de overige op de griffie werkzame ambtenaren, zoals die door de raad aan haar zijn gedelegeerd. Op 29 maart 2011 heeft de gemeenteraad besloten om, afgezien van enkele in deze gedingen niet van belang zijnde uitzonderingen, aan de werkgeverscommissie de bevoegdheden te delegeren die rechtstreeks voortvloeien uit de Ambtenarenwet, de op deze wet gebaseerde en door de gemeenteraad vastgestelde rechtspositionele voorschriften en de artikelen 107 tot en met 107e van de Gemeentewet.

In artikel 16:1:1, eerste lid, van de AGM, voor zover van belang, is bepaald dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge het tweede lid omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.

Ingevolge artikel 16:1:2, eerste lid, aanhef en onder h, van de AGM kan als disciplinaire straf worden toegepast plaatsing in een andere betrekking, al of niet in een ander onderdeel van de dienst, voor bepaalde of onbepaalde tijd en met of zonder vermindering van bezoldiging. In het tweede lid, voor zover van belang, is bepaald dat de straf genoemd onder h, wordt opgelegd door het bestuursorgaan dat bevoegd is tot aanstelling in de laatstelijk door de ambtenaar vervulde betrekking.

Betrokkene heeft aangevoerd dat de gemeenteraad het bevoegde gezag is van medewerkers van de raadsgriffie en dat de werkgeverscommissie daarom niet bevoegd was bestreden besluit 1 te nemen. Deze beroepsgrond slaagt niet. De gemeenteraad heeft immers blijkens het in 5.1.1 genoemde besluit van 29 maart 2011 zijn bevoegdheid om medewerkers van de griffie wegens plichtsverzuim disciplinair te straffen gedelegeerd aan de werkgeverscommissie.

Betrokkene heeft verder aangevoerd dat het college niet bevoegd was het besluit van

20 december 2011 te nemen. Ook deze beroepsgrond treft geen doel. Daarbij dient te worden vooropgesteld dat bestreden besluit 1 en het besluit van 20 december 2011 in onderling verband en samenhang moeten worden bezien. Bij bestreden besluit 1 heeft de werkgeverscommissie met toepassing van artikel 16:1:2, eerste lid, aanhef en onder h, van de AGM betrokkene de disciplinaire straf van overplaatsing in een andere betrekking voor onbepaalde tijd en met vermindering van zijn bezoldiging opgelegd. De werkgeverscommissie heeft betrokkene ontheven uit zijn functie van Beleidsmedewerker raadsgriffie en bepaald dat betrokkene niet wordt geplaatst in een andere functie op de raadsgriffie. De werkgeverscommissie heeft bij bestreden besluit 1 voor ogen gehad dat betrokkene zou worden geplaatst in de functie van medewerker in algemene dienst in de interimpoule van het team Loopbaan en Mobiliteit, in welke functie hij zou worden belast met projectmatige werkzaamheden op het niveau van functieschaal 10. Tot daadwerkelijke plaatsing van betrokkene in die andere functie buiten de raadsgriffie was de werkgeverscommissie echter niet bevoegd. Het college heeft vervolgens bij besluit van 20 december 2011 geheel in overeenstemming met wat de werkgeverscommissie bij het nemen van bestreden besluit 1 voor ogen heeft gestaan, betrokkene in de door de werkgeverscommissie genoemde functie geplaatst en bepaald dat de bezoldiging van betrokkene wordt vastgesteld op het maximum van salarisschaal 10.

Voorts heeft betrokkene zich op het standpunt gesteld dat de facto de burgemeester het besluit van 19 september 2011 heeft genomen. Hij heeft niet uitsluitend als technisch voorzitter van de werkgeverscommissie gehandeld, maar is ten onrechte inhoudelijk bij de totstandkoming van het besluit van 19 september 2011 betrokken geweest. Betrokkene wijst er in dit verband op dat de burgemeester het onderzoek naar het ‘lekken’ van de conceptrapportage heeft geëntameerd, dat hij in het kader van dat onderzoek de griffiemedewerkers heeft gehoord en naar aanleiding van het voornemen om betrokkene strafontslag te verlenen het zienswijzegesprek heeft gevoerd. De Raad deelt dit standpunt niet. In artikel 2, derde lid, van de Verordening werkgeverscommissie is bepaald dat de burgemeester geen lid is van de werkgeverscommissie en daarin geen stemrecht heeft. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van die verordening is de burgemeester adviseur en voorzitter van de werkgeverscommissie. Met de werkgeverscommissie is de Raad van oordeel dat de burgemeester in die hoedanigheid heeft bijgedragen aan het onderzoek. Daarbij wordt nog aangetekend dat het op grond van artikel 3, aanhef en onder d, van de Verordening werkgeverscommissie tot de taak van de voorzitter behoort om de stukken en de besluiten die van de werkgeverscommissie uitgaan te ondertekenen en zorg te dragen voor de uitvoering van deze besluiten.

Daarnaast heeft betrokkene aangevoerd dat de P&O-bezwarencommissie niet bevoegd was om naar aanleiding van zijn bezwaar tegen het besluit van 19 september 2011 advies uit te brengen aan de werkgeverscommissie. Uit de gedingstukken blijkt dat de werkgeverscommissie de P&O-bezwarencommissie om advies heeft gevraagd. Deze beroepsgrond slaagt niet. Anders dan betrokkene heeft betoogd, stelt artikel 7:13 van de Awb voor het inschakelen van een externe commissie ten behoeve van de beslissing op het bezwaar niet als eis dat de commissie moet zijn ingesteld door het bestuursorgaan dat bevoegd is te beslissen op het bezwaar.

Anders dan betrokkene heeft aangevoerd, heeft de rechtbank in aangevallen uitspraak 1 terecht geoordeeld dat betrokkene de beroepsgrond dat de voorzitter van de

P&O-bezwarencommissie, M, als gevolg van belangenverstrengeling niet onpartijdig is, tardief heeft ingebracht. Betrokkene heeft immers de beroepsgrond in strijd met de goede procesorde pas ter zitting ingebracht, de werkgeverscommissie heeft daarop niet kunnen reageren en voorts is niet gebleken dat betrokkene de beroepsgrond niet eerder had kunnen aanvoeren. In hoger beroep heeft betrokkene deze beroepsgrond herhaald. Hij heeft er in dat verband op gewezen dat M tot aan zijn pensionering in 2005 ruim 27 jaar werkzaam is geweest, laatstelijk als directeur, bij het advocatenkantoor dat de gemeente in alle ambtenarenzaken, ook in deze zaak, bijstaat. Deze beroepsgrond treft geen doel. Met de werkgeverscommissie is de Raad van oordeel dat de door betrokkene genoemde omstandigheid onvoldoende is om aan te nemen dat M niet onpartijdig is of dat hij een persoonlijk belang heeft bij de beslissingen op bezwaar waarover de

P&O-bezwarencommissie adviseert.

Betrokkene heeft aangevoerd dat het onderzoek naar het e-mailgebruik door medewerkers van de raadsgriffie onrechtmatig is geweest. Deze beroepsgrond faalt. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de conceptrapportage vertrouwelijke informatie bevatte over het functioneren van de raadsgriffie en dat van de griffier, dat P heeft verklaard dat zij deze conceptrapportage op 13 juli 2011 uitsluitend aan de medewerkers van de raadsgriffie heeft gezonden en wel naar hun e-mailadres bij de gemeente Maastricht en dat op 22 juli 2011 in het dagblad De Limburger uit die conceptrapportage is geciteerd. Op grond daarvan heeft de werkgeverscommissie kunnen vermoeden dat één van de griffiemedewerkers in strijd met de op hem rustende ambtelijke geheimhoudingsplicht de conceptrapportage om hem moverende redenen vanaf het e-mailadres bij de gemeente Maastricht naar dagblad De Limburger had verzonden. Gelet hierop en mede in aanmerking genomen dat dergelijk gebruik van het

e-mailadres bij de gemeente Maastricht op grond van het bepaalde in de artikelen 5, eerste, tweede en zevende lid, van het Privacyreglement e-mail- en internetgebruik gemeente Maastricht en punt 14 van de Gedragsregels gebruik Outlook en internet gemeente Maastricht niet is geoorloofd, mocht de werkgeverscommissie een onderzoek instellen naar het

e-mailgebruik van de betrokken griffiemedewerkers bij de gemeente Maastricht. Aangezien slechts het zakelijke e-mailverkeer van de vijf griffiemedewerkers gedurende een beperkte periode is gecontroleerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de omvang van de controle niet in een redelijke verhouding stond tot het doel waarvoor deze werd aangewend.

Vaststaat dat betrokkene op 13 juli 2011 de conceptrapportage op zijn e-mailadres bij de gemeente Maastricht heeft ontvangen. Onder meer uit de verklaring die betrokkene op

10 augustus 2011 in het kader van het onderzoek heeft afgelegd en uit het verhandelde tijdens de hoorzitting van 28 oktober 2011 blijkt dat het betrokkene duidelijk was dat de conceptrapportage een vertrouwelijk karakter had. Niettemin heeft betrokkene op 15 juli 2011 de conceptrapportage vanaf zijn e-mailadres bij de gemeente Maastricht verzonden aan Van R. Daarmee heeft betrokkene in strijd gehandeld met de ingevolge artikel 125a, derde lid, van de Ambtenarenwet op hem rustende verplichting tot geheimhouding van hetgeen hem in verband met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt. Ook heeft betrokkene niet gehandeld in overeenstemming met de gedragscode voor de raadsgriffie waarin onder meer is vermeld dat de ambtenaren van de raadsgriffie zorgvuldig omgaan met informatie die in handen van buitenstaanders de belangen van de gemeente kan schaden, zij de privacy van collega’s respecteren en geen gevoelige informatie vanuit de gemeente naar buiten “lekken”. Betrokkene heeft aldus gedaan wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten, zodat van plichtsverzuim sprake is.

Betrokkene heeft betoogd dat in de conceptrapportage een zinsnede stond vermeld waarvan hij vreesde dat die een rol zou kunnen gaan spelen indien de raadsgriffier als leidinggevende van betrokkene hem zou moeten beoordelen en dat hij Van R om advies heeft gevraagd over deze rechtspositionele kwestie. Betrokkene heeft gesteld dat hij met Van R had afgesproken dat deze de conceptrapportage vertrouwelijk zou behandelen en hem daarna de conceptrapportage toegezonden. Volgens betrokkene is onder die omstandigheden van plichtsverzuim geen sprake. Deze beroepsgrond treft geen doel. De behoefte van betrokkene aan advies over een rechtspositionele kwestie rechtvaardigde niet de complete conceptrapportage aan een derde ter beschikking te stellen.

Betrokkene heeft voorts betoogd dat niet is komen vast te staan dat de conceptrapportage van P via hem of via Van R bij de krant terecht is gekomen. Evenmin is komen vast te staan dat de krant daadwerkelijk beschikte over die conceptrapportage. Dit betoog is voor de beoordeling of sprake is van plichtsverzuim niet van belang. Betrokkene wordt immers niet verweten dat hij de conceptrapportage aan de krant heeft gezonden.

Nu het plichtsverzuim betrokkene kan worden toegerekend, was de werkgeverscommissie op grond van artikel 16:1:1, eerste lid, van de AGM, bevoegd betrokkene disciplinair te straffen.

Betrokkene heeft aangevoerd dat de werkgeverscommissie door in zijn geval van de bevoegdheid tot het opleggen van een disciplinaire straf gebruik te maken in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Hij heeft er in dit verband op gewezen dat enkele collega’s van de raadsgriffie de conceptrapportage aan hun partner en aan anderen dan hun partner hebben laten lezen en zij daarvoor geen disciplinaire straf hebben gekregen. Deze beroepsgrond treft geen doel. Daarbij moet worden vooropgesteld dat twee collega’s van de raadsgriffie evenals betrokkene zelf hebben verklaard dat zij de conceptrapportage aan hun partner hebben laten lezen, maar dat in de gedingstukken geen aanknopingspunten zijn te vinden dat de collega’s van de griffie de rapportage ook aan anderen dan hun partner hebben laten lezen. Betrokkene heeft zijn stellingen op dit punt niet onderbouwd. Voorts is van belang dat de werkgeverscommissie noch betrokkene noch zijn twee collega’s van de raadsgriffie als plichtsverzuim heeft aangerekend dat zij de conceptrapportage aan hun partner hebben laten lezen. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat betrokkene als enige de conceptrapportage integraal heeft doorgezonden aan een derde. Het geval van betrokkene is daarom niet te vergelijken met dat van zijn twee collega’s bij de raadsgriffie en van inconsistent handelen is geen sprake.

Alle partijen hebben het oordeel van de rechtbank over de evenredigheid van de aan betrokkene opgelegde disciplinaire straf bestreden. Met de werkgeverscommissie en het college is de Raad van oordeel dat de bij bestreden besluit 1 bezien in samenhang met het besluit van 20 december 2011 opgelegde disciplinaire straf van plaatsing in een andere betrekking met functieschaal 10 voor onbepaalde tijd en met vermindering van de bezoldiging tot salarisschaal 10 niet onevenredig is aan het gepleegde plichtsverzuim. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de functie van raadsadviseur die betrokkene vervulde zich richt op inhoudelijk politiek neutrale advisering aan de gemeenteraad. Betrokkene is onzorgvuldig omgegaan met vertrouwelijke informatie. De conceptrapportage bevatte politiek gevoelige gegevens. Betrokkene heeft die gegevens verstrekt aan Van R, een voormalig lid van de gemeenteraad, die blijkens een nieuwsbrief van 2 april 2011 van de fractie van een van de politieke partijen in de gemeenteraad als adviseur van die partij actief was en wiens vertrek uit de gemeenteraad destijds in de Maastrichtse politiek hevige commotie heeft veroorzaakt. Betrokkene was er in januari 2010 al op gewezen dat contacten met Van R aanleiding zouden kunnen geven tot twijfel aan zijn onpartijdige opstelling als raadsadviseur. Door zijn gedrag heeft betrokkene het in hem te stellen vertrouwen in ernstige mate geschonden en aldus het eigen aanzien en dat van de raadsgriffie grote schade toegebracht. Met de persoonlijke omstandigheden van betrokkene, zijn langdurig dienstverband bij de gemeente Maastricht en zijn leeftijd, bezien in samenhang met de daaruit voortvloeiende positie op de arbeidsmarkt, is voldoende rekening gehouden. Die omstandigheden maken niet dat de opgelegde straf onevenredig is. Betrokkene heeft gesteld dat de burgemeester op 1 november 2011 zijn naam aan de krant heeft doorgegeven ondanks een eerder gemaakte afspraak dat niet te doen en dat er bij de beoordeling van de evenredigheid rekening mee moet worden gehouden dat dit voor zijn verdere loopbaan nadelige gevolgen heeft gehad. Betrokkene wordt hierin niet gevolgd aangezien hij zijn door de andere partijen betwiste stelling dat de burgemeester zijn naam aan de krant heeft doorgegeven niet aannemelijk heeft gemaakt.

Uit wat in 5.2 tot en met 5.10 is overwogen vloeit voort dat de hoger beroepen van betrokkene niet slagen. Op grond van wat in 5.10 is overwogen, slagen de hoger beroepen van de werkgeverscommissie en het college wel. Dit betekent dat de aangevallen uitspraken voor vernietiging in aanmerking komen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaren.

Wat in 5.11 is overwogen betekent dat aan de besluiten van 21 januari 2014 de grondslag is komen te ontvallen. Deze besluiten komen daarom voor vernietiging in aanmerking.

6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.