HvJ EU, 07-08-2018, nr. C-120/17

In overweging 23 van verordening nr. 1257/1999 stond te lezen:

Hoofdstuk IV (‘Vervroegde uittreding’) van verordening nr. 1257/1999, dat deel uitmaakte van titel II (‘Maatregelen voor plattelandsontwikkeling’) ervan, bevatte de artikelen 10 tot en met 12. Artikel 10, lid 1, van deze verordening luidde:

Artikel 11, leden 1 en 5, van deze verordening voorzag in het volgende:

Artikel 12, lid 2, van dezelfde verordening luidde:

Titel III van verordening nr. 1257/1999, met als opschrift ‘Algemene beginselen, administratieve en financiële bepalingen’, bevatte de artikelen 35 tot en met 50.

Artikel 39 van deze verordening voorzag in het volgende:

Artikel 44, lid 2, van dezelfde verordening luidde:

Op 30 november 2004 heeft de Ministru kabinets (ministerraad, Letland) decreet nr. 1002 vastgesteld, dat de uitvoering regelt van het programmeringsdocument ‘plan om het Letse platteland te ontwikkelen en aldus het programma voor plattelandsontwikkeling 2004–2006 te verwezenlijken’ (Latvijas Vēstnesis, 2004, nr. 193; hierna: ‘decreet nr. 1002’).

Punt 9.3 van het plan om het Letse platteland te ontwikkelen en aldus het programma voor plattelandsontwikkeling 2004–2006 te verwezenlijken (hierna: ‘plan voor plattelandsontwikkeling’), bood eigenaren van landbouwbedrijven die de leeftijd van 55 jaar hadden bereikt de mogelijkheid om hun landbouwbedrijf aan een derde over te dragen in ruil voor steun wegens vervroegde uittreding (hierna: ‘steun voor vervroegde uittreding’), waarvan de toekenningsvoorwaarden grotendeels overeenstemden met die van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999.

Punt 12.3.2 van dat plan bevatte een afdeling met als titel ‘Vervroegde uittreding’, dat in punt a bepaalde dat indien de begunstigde van de steun voor vervroegde uittreding komt te overlijden gedurende de looptijd van de overeenkomst waarbij de steun voor vervroegde uittreding wordt toegekend, zijn maandelijkse pensioen wegens vervroegde uittreding gedurende de resterende periode wordt uitgekeerd aan de persoon wiens erfrechten overeenkomstig de nationale wetgeving zijn erkend.

De mogelijkheid om die steun over te dragen via vererving is geschrapt bij punt 1 van decreet nr. 187 van de ministerraad van 14 april 2015 tot wijziging van decreet nr. 1002 (Latvijas Vēstnesis, 2015, nr. 74; hierna: ‘decreet nr. 187’).

Decreet nr. 187 is volgens punt 2 ervan in werking getreden op 30 april 2015.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat de lidstaten in het kader van de tenuitvoerlegging van deze artikelen maatregelen vaststellen die toestaan dat de steun voor vervroegde uittreding wordt overgedragen via vererving.

Volgens vaste rechtspraak mogen de lidstaten maatregelen ter uitvoering van een verordening vaststellen indien deze de rechtstreekse werking ervan niet belemmeren, het karakter van rechtshandeling van de Unie ervan niet verbergen en, binnen de grenzen van de bepalingen ervan, het gebruik van de bij die verordening toegekende beoordelingsmarge preciseren (arresten van 7 juli 2016, Občina Gorje, C-111/15, EU:C:2016:532, punt 35, en 30 maart 2017, Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, punt 18).

Onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen ervan, moet worden bepaald of zij de lidstaten verbieden, opleggen of toestaan bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen het kader van de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen (arresten van 7 juli 2016, Občina Gorje, C-111/15, EU:C:2016:532, punt 36, en 30 maart 2017, Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, punt 19).

In casu bepalen de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999, die deel uitmaken van hoofdstuk IV (‘Vervroegde uittreding’) van titel II (‘Maatregelen voor plattelandsontwikkeling’) van deze verordening, de doelstellingen, de voorwaarden voor toekenning en — in grote lijnen — de regels voor de uitvoering van de steunmaatregelen voor vervroegde uittreding die aan oudere landbouwers worden toegekend in ruil voor de overdracht van hun landbouwbedrijf.

Vastgesteld moet worden dat deze artikelen niet zien op de hypothese dat de begunstigden van deze maatregelen overlijden. Zij bepalen met name niet dat het toegestaan is de steun voor vervroegde uittreding over te dragen via vererving, en zij verbieden dit evenmin.

Volgens de rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arresten van 6 november 2014, Feakins, C-335/13, EU:C:2014:2343, punt 35, en 12 november 2015, Jakutis en Kretingalės kooperatinė ŽŪB, C-103/14, EU:C:2015:752, punt 93).

In casu kunnen bepaalde elementen in de bewoordingen van de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999, afzonderlijk gelezen, aldus worden begrepen dat de lidstaten in het kader van hun beoordelingsmarge mogen toestaan dat de steun voor vervroegde uittreding wordt overgedragen via vererving.

Zo bepaalt artikel 10 van deze verordening dat die steun onder meer tot doel heeft een inkomen te verschaffen aan oudere landbouwers die besluiten hun landbouwactiviteit te beëindigen. Indien de steun voor vervroegde uittreding bij het overlijden van de cedent van het landbouwbedrijf kan worden overgedragen aan zijn erfgenamen, kan deze steun — die een maatregel is die de beëindiging van een dergelijke activiteit aanmoedigt — in die mate worden geacht beter geschikt te zijn voor deze doelstelling.

Zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan artikel 12, lid 2, van die verordening, dat zonder nadere precisering bepaalt dat de steun voor vervroegde uittreding niet mag worden verleend gedurende meer dan in totaal 15 jaar, aldus worden begrepen dat het een beperking oplegt aan zowel de cedent van het landbouwbedrijf als zijn erfgenamen, aangezien niet wordt verwezen naar eigenschappen die specifiek betrekking hebben op deze cedent.

Ondanks deze elementen blijkt uit de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999, gelezen in het licht van de in deze bepalingen neergelegde doelstellingen die de steunmaatregel voor vervroegde uittreding nastreeft, dat voor deze steun voorwaarden gelden die enkel en alleen betrekking hebben op de persoon van de cedent van het landbouwbedrijf, en dat die artikelen aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet toestaan dat de lidstaten bepalen dat die steun wordt overgedragen via vererving.

Ten eerste bevat artikel 11, lid 1, van deze verordening voorwaarden die alle verband houden met de persoon van de cedent van het landbouwbedrijf. Dit geldt voor de verplichting om definitief alle commerciële landbouwactiviteiten te beëindigen, voor het hebben bereikt van de leeftijd van ten minste 55 jaar op het tijdstip van de overdracht zonder evenwel de normale pensioengerechtigde leeftijd te hebben bereikt, en voor het hebben beoefend van de landbouw in de aan de overdracht voorafgaande tien jaar. Tevens is in artikel 11, lid 5, bepaald dat de begunstigde van de steun voor vervroegde uittreding — namelijk de cedent van het landbouwbedrijf — deze voorwaarden dient na te leven gedurende de gehele periode waarin hij deze steun ontvangt.

Ten tweede bepaalt artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1257/1999 weliswaar dat de steun bij vervroegde uittreding niet gedurende meer dan 15 jaar mag worden verleend, maar dit voorschrift bevat eveneens een tweede tijdslimiet, te weten dat de verlening van steun niet mag worden voortgezet nadat de cedent van het landbouwbedrijf 75 jaar is geworden. Deze bepaling mag daarom niet in die zin worden uitgelegd dat zij onvoorwaardelijk recht geeft op de toekenning van steun gedurende een periode van 15 jaar. Deze bepaling beklemtoont immers niet alleen het niet-duurzame karakter van deze steun, maar zij impliceert a fortiori dat de toekenning van deze steun eindigt bij het overlijden van de cedent van het landbouwbedrijf.

Ten derde leiden ook de doelstellingen van verordening nr. 1257/1999 tot de vaststelling dat de steun voor vervroegde uittreding niet kan worden overgedragen via vererving.

Om te beginnen bepaalt artikel 10, lid 1, van deze verordening immers dat steunmaatregelen voor vervroegde uittreding meerdere doeleinden hebben, namelijk het verschaffen van een inkomen aan oudere landbouwers die besluiten hun landbouwactiviteit te beëindigen, het bevorderen van de vervanging van oudere landbouwers door landbouwers die indien nodig in staat zijn de economische levensvatbaarheid van de resterende landbouwbedrijven te verbeteren, en de bestemming van landbouwgrond voor niet-agrarische doeleinden als het gaat om grond waarop landbouw niet onder bevredigende omstandigheden qua economische levensvatbaarheid kan worden beoefend.

Vervolgens heeft het Hof uit het bestaan van deze verschillende doelstellingen afgeleid dat de Uniewetgever de vervroegde uittreding in de landbouwsector heeft willen aanmoedigen teneinde de landbouwbedrijven economisch levensvatbaarder te maken en het voor oudere landbouwers financieel aantrekkelijk te maken hun activiteiten eerder te beëindigen dan zij in hun situatie normaal zouden doen, waarbij de aanvulling op het ouderdomspensioen of de aanvullende inkomsten slechts een van de gevolgen van de toepassing van verordening nr. 1257/1999 is (zie in die zin arrest van 7 juli 2016, Polen/Commissie, C-210/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:529, punt 39).

Bijgevolg wordt de steun voor vervroegde uittreding toegekend aan de cedent van het landbouwbedrijf op basis van voorwaarden die enkel en alleen betrekking hebben op de persoon van deze cedent, en voorts heeft die steun niet als hoofddoel het inkomen van die cedent aan te vullen. Bijgevolg kan deze steun, gelet op het persoonlijke karakter ervan, niet aan zijn erfgenamen worden overgedragen bij het overlijden van de cedent van het landbouwbedrijf.

Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat de lidstaten in het kader van de tenuitvoerlegging van deze artikelen maatregelen vaststellen die toestaan dat de steun voor vervroegde uittreding zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, wordt overgedragen via vererving.

Met zijn tweede en zijn derde vraag, die samen dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het vertrouwensbeginsel aldus moet worden uitgelegd dat een nationale rechtsregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die voorzag in de overdracht van de steun voor vervroegde uittreding via vererving en die door de Commissie is goedgekeurd op grond dat hij in overeenstemming was met verordening nr. 1257/1999, een gewettigd vertrouwen heeft gewekt bij de erfgenamen van de landbouwers die deze steun hebben ontvangen en, zo ja, of een conclusie zoals die welke is vermeld in de notulen van de vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling van de Commissie van 19 oktober 2011, volgens welke deze steun niet kan worden overgedragen via vererving, aan dit gewettigd vertrouwen een einde heeft gemaakt.

In dit verband volgt uit vaste rechtspraak dat wanneer de lidstaten maatregelen nemen ter uitvoering van het Unierecht, zij gehouden zijn om de algemene beginselen van dit recht, waaronder met name het vertrouwensbeginsel, in acht te nemen (zie in die zin arresten van 14 september 2006, Elmeka, C-181/04-C-183/04, EU:C:2006:563, punt 31, en 26 mei 2016, Judeţul Neamţ en Judeţul Bacău, C-260/14 en C-261/14, EU:C:2016:360, punt 54).

Bijgevolg zijn de lidstaten ertoe gehouden het vertrouwensbeginsel na te leven bij de tenuitvoerlegging van de steun voor vervroegde uittreding als bedoeld in de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999.

Voorts kan iedere justitiabele bij wie een nationale administratieve autoriteit met door haar gedane precieze toezeggingen gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op dat beginsel beroepen (arresten van 9 juli 2015, Salomie en Oltean, C-183/14, EU:C:2015:454, punt 44, en 14 juni 2017, Santogal M-Comércio e Reparação de Automóveis, C-26/16, EU:C:2017:453, punt 76).

In dit verband moet worden nagegaan of de handelingen van de administratieve instantie in kwestie bij de betrokken marktdeelnemer een redelijk vertrouwen hebben gewekt en, zo ja, of dat vertrouwen gewettigd is (zie arresten van 14 september 2006, Elmeka, C-181/04—C-183/04, EU:C:2006:563, punt 32, en 9 juli 2015, Salomie en Oltean, C-183/14, EU:C:2015:454, punt 45).

Volgens de rechtspraak van het Hof kan het vertrouwensbeginsel evenwel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling worden aangevoerd, en kan een met het Unierecht strijdige gedraging van een met de toepassing ervan belaste nationale instantie voor een justitiabele geen grond opleveren om erop te vertrouwen dat hij een behandeling kan genieten die strijdig is met het recht van de Unie (arresten van 1 april 1993, Lageder e.a., C-31/91-C-44/91, EU:C:1993:132, punt 35; 20 juni 2013, Agroferm, C-568/11, EU:C:2013:407, punt 52, en 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C-516/16, EU:C:2017:1011, punt 69).

In de eerste plaats moet overeenkomstig de in punt 51 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak worden nagegaan of de handelingen van de Letse autoriteiten — namelijk decreet nr. 1002 en de overeenkomsten betreffende de toekenning van de steun voor vervroegde uittreding — bij de erfgenamen van landbouwers die steun voor vervroegde uittreding hebben ontvangen een redelijk vertrouwen hebben gewekt in het feit dat deze steun kon worden overgedragen via vererving.

Ten eerste blijkt uit het onderzoek van de eerste vraag dat in de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999 niet wordt gepreciseerd of een lidstaat met het oog op de uitvoerlegging van deze artikelen kan voorzien in de overdracht van het recht op steun voor vervroegde uittreding via vererving.

Bijgevolg kunnen de artikelen 10 tot en met 12 niet worden geacht duidelijke Unierechtelijke bepalingen te zijn, in die zin dat de personen aan wie de daarin neergelegde rechten toekomen ondubbelzinnig konden begrijpen dat de lidstaten niet mochten voorzien in de overdracht van de steun voor vervroegde uittreding via vererving.

Ten tweede zij beklemtoond dat de Commissie op 30 juli 2004 het plan voor plattelandsontwikkeling, dat bepaalde dat de steun voor vervroegde uittreding kon worden overgedragen via vererving, overeenkomstig artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1257/1999 heeft goedgekeurd.

Overeenkomstig datzelfde artikel 44, lid 2, beoordeelde de Commissie de haar voorgestelde plannen om uit te maken of zij strookten met verordening nr. 1257/1999, wat inhield dat zij de inhoud van de plannen onderzocht teneinde te bepalen of zij met de verschillende voorwaarden en verplichtingen van deze verordening strookten.

In casu hebben de Letse autoriteiten decreet nr. 1002 tot vaststelling van gedetailleerde voorschriften voor de uitvoering van het plan voor plattelandsontwikkeling vastgesteld nadat de Commissie dat plan had goedgekeurd, en dus in punt a van de afdeling met als titel ‘Vervroegde uittreding’ van punt 12.3.2 van dat plan de mogelijkheid opgenomen om de steun voor vervroegde uittreding over te dragen via vererving.

Bovendien heeft het feit dat de overeenkomsten betreffende de toekenning van steun voor vervroegde uittreding zijn ondertekend door de dienst voor plattelandssteun, de landbouwers die deze overeenkomst mee hebben ondertekend en hun erfgenamen gesterkt in hun vertrouwen in de rechtmatigheid van de overdracht van deze steun via vererving als bedoeld in decreet nr. 1002.

Ten derde moet worden opgemerkt dat meer dan zeven jaar is verstreken tussen het ogenblik waarop de Commissie op 30 juli 2004 het plan voor plattelandsontwikkeling heeft goedgekeurd en 19 oktober 2011, de dag waarop het Comité voor plattelandsontwikkeling van de Commissie tot de conclusie is gekomen dat ‘het EOGFL niet van toepassing was op de overdracht van de steun voor vervroegde uittreding via vererving’. Het feit dat een dergelijke termijn was verstreken voordat de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999 aldus werden uitgelegd dat zij verbieden dat de steun voor vervroegde uittreding wordt overgedragen via vererving, heeft de erfgenamen een nog groter vertrouwen gegeven in de rechtmatigheid van die overdracht als bedoeld in het plan voor plattelandsontwikkeling.

Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de handelingen van de Letse autoriteiten, namelijk decreet nr. 1002 en de overeenkomsten betreffende de toekenning van de steun voor vervroegde uittreding door de dienst voor plattelandssteun, bij de erfgenamen van de landbouwers die de steun voor vervroegde uittreding hebben ontvangen een redelijk vertrouwen hebben gewekt dat deze steun kon worden overgedragen via vererving.

In de tweede plaats moet overeenkomstig de in punt 51 van dit arrest aangehaalde rechtspraak worden bepaald of het vertrouwen van die erfgenamen in de mogelijkheid om de steun voor vervroegde uittreding over te dragen via vererving, gewettigd was.

Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 52 van zijn conclusie, moet worden erkend dat er sprake is van gewettigd vertrouwen wanneer de justitiabele die zich daarop beroept zich in een bijzondere situatie bevindt die bescherming verdient, zoals die in het hoofdgeding.

De erfgenamen van de landbouwers die steun voor vervroegde uittreding hebben ontvangen, ontlenen hun erfrechten immers aan een nationale regeling waarvan de inhoud was goedgekeurd bij beschikking van de Commissie van 30 juli 2004 en waaruit niet duidelijk bleek dat deze regeling — ondanks die goedkeuring — in strijd was met de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999. Voorts hebben deze erfrechten concreet invulling gekregen in de overeenkomsten betreffende de toekenning van de steun voor vervroegde uittreding, die zijn gesloten tussen een dienst die de aansprakelijkheid van de Staat met betrekking tot de toekenning van deze steun kan doen intreden, namelijk de dienst voor plattelandssteun, en de landbouwers die hun bedrijven hebben overgedragen in ruil voor steun voor vervroegde uittreding, bij welke overeenkomsten de erfgenamen geen partij waren.

In die omstandigheden is het redelijke vertrouwen dat de erfgenamen konden hebben in de rechtmatigheid van hun erfrechten gewettigd.

In de derde plaats is het juist dat eraan moet worden herinnerd dat de marktdeelnemers, zoals de Letse regering heeft opgemerkt, niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die kan worden gewijzigd in het kader van de beoordelingsvrijheid van de instellingen van de Unie of van de nationale autoriteiten bij de uitvoering van het Unierecht (arresten van 22 oktober 2009, Elbertsen, C-449/08, EU:C:2009:652, punt 45, en 26 juni 2012, Polen/Commissie, C-335/09, EU:C:2012:385, punt 180).

De verwijzende rechter wenst evenwel niet te vernemen of het vertrouwensbeginsel kan worden ingeroepen om de gevolgen van de bij decreet nr. 187 ingevoerde wijziging in de regelgeving tegen te gaan. Hij wenst enkel te vernemen of de erfgenamen van landbouwers die de steun voor vervroegde uittreding hebben ontvangen zich kunnen beroepen op een gewettigd vertrouwen wat betreft de periode vóór 30 april 2015, de dag waarop dat decreet in werking is getreden.

De in punt 66 van dit arrest vermelde rechtspraak kan bijgevolg niet van invloed zijn op het antwoord dat aan die rechter moet worden gegeven.

Ten slotte zij opgemerkt dat de verwijzende rechter wenst te vernemen welke gevolgen de tijdens de vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling van de Commissie van 19 oktober 2011 vastgestelde conclusies hebben voor het gewettigd vertrouwen van de erfgenamen van de landbouwers waaraan de steun voor vervroegde uittreding is toegekend.

Uit het dossier blijkt dat deze conclusies enkel tot de lidstaten zijn gericht en dat zij, wat de Republiek Letland betreft, vóór de vaststelling op 14 april 2015 van decreet nr. 187 niet hebben geleid tot een wijziging van de regelgeving die voorzag in de overdracht van de steun voor vervroegde uittreding via vererving.

Voorts blijkt dat de erfgenamen van de landbouwers die de steun voor vervroegde uittreding hebben genoten, geen kennis hadden van de vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling van de Commissie of van de conclusies daarvan.

Bovendien kan van deze erfgenamen niet worden verlangd dat zij dermate zorgvuldig zijn dat zij zelf navraag doen naar de inhoud van diezelfde conclusies.

In die omstandigheden kunnen de conclusies die tijdens diezelfde vergadering zijn vastgesteld geen invloed hebben op het gewettigd vertrouwen van de erfgenamen van de landbouwers waaraan de steun voor vervroegde uittreding is toegekend.

Gelet op een en ander moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat het vertrouwensbeginsel aldus moet worden uitgelegd dat een nationale rechtsregel zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die voorzag in de overdracht van de steun voor vervroegde uittreding via vererving en die door de Commissie is goedgekeurd op grond dat hij in overeenstemming was met verordening nr. 1257/1999, een gewettigd vertrouwen heeft gewekt bij de erfgenamen van de landbouwers die deze steun hebben ontvangen, en dat een conclusie zoals die welke is vermeld in de notulen van de vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling van de Commissie van 19 oktober 2011, volgens welke deze steun niet via vererving kan worden overgedragen, aan dit gewettigd vertrouwen geen eind heeft gemaakt.