Rb. Gelderland, 12-07-2016, nr. AWB - 15 , 7613

Bij besluit van 11 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de vergunninghoudster een exploitatievergunning verleend met een geldigheidsduur tot 1 juni 2016. Aan de vergunning heeft verweerder voorwaarden verbonden.

Bij besluit van 1 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2016. Namens eisers is verschenen [eisers] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.V.A. Nijman en

M. Schuil-Olvoort. Namens de vergunninghoudster zijn verschenen [naam 1] en

[naam 2] .

Het beroep van [naam eiser] en [naam eiser]

1. Op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend om beroep op een administratieve rechter in te stellen, daaraan voorafgaand bezwaar te maken. Ingevolge artikel 6:13 van de Awb, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt.

2. Gebleken is dat eisers [naam eiser] en [naam eiser] geen bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit. De rechtbank is niet gebleken van de aanwezigheid van feiten of omstandigheden in verband waarmee deze eisers redelijkerwijs niet kunnen worden verweten dat zij geen bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit. Gelet op het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb moet het beroep van [naam eiser] en [naam eiser] daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.

Overige beroepen

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eisers zijn woonachtig aan [adresen] te [woonplaats] . De vergunninghoudster heeft op 28 januari 2015 een exploitatievergunning horeca aangevraagd voor het pand aan [adres] te [woonplaats] . De vergunninghoudster is voornemens daar een horeca leerwerkbedrijf te vestigen met terras aan de achterzijde, dat volgens de aanvraag qua type horecabedrijf gekenmerkt kan worden als (afhaal-)restaurant, zalenexploitatie, buurthuis en/of theehuis.

Bij het primaire besluit heeft verweerder aan de vergunninghoudster een exploitatievergunning voor een jaar verleend. De vergunning is geldig tot 1 juni 2016. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit gehandhaafd.

Aan de exploitatievergunning heeft verweerder, onder meer, de volgende voorwaarden verbonden:

o Maandag t/m donderdag 08.30 – 22.00 uur

o Vrijdag – zaterdag 08.30 – 23.00 uur

o Zondag 13.00 – 18.00 uur

het terras mag geëxploiteerd worden op de volgende dagen en tijdstippen

o Maandag t/m vrijdag 08.30 – 19.00 uur

o Zaterdag 10.00 – 19.00 uur

o Zondag 13.00 – 18.00 uur

Bij bovenstaande weergave tekent de rechtbank voor de volledigheid nog aan dat het eindtijdstip voor het terras op zondag (18.00 uur) in het besluit op bezwaar juist staat vermeld, terwijl in het primaire besluit per abuis 19.00 uur staat vermeld.

Bij besluit van 19 mei 2016 heeft verweerder aan de vergunninghoudster een exploitatievergunning voor een jaar verleend voor het bedrijf aan [adres] in [woonplaats] .

4. Eisers hebben verzocht om op grond van artikel 6:19 van de Awb het besluit van 19 mei 2016 te betrekken in deze procedure.

5. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

6. Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit van 19 mei 2016 een nieuwe verlening van een exploitatievergunning en geen wijziging of vervanging van het bestreden besluit, zodat het beroep niet mede betrekking heeft op het besluit van 19 mei 2016. Voorts bestaat er nog belang bij een beoordeling van het bestreden besluit omdat de daarin gemaakte afweging door verweerder ook van betekenis wordt geacht bij besluitvorming na 1 juni 2016.

7. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de verlening van de exploitatievergunning in overeenstemming is met het vigerende bestemmingsplan en dat door de beperkende vergunningsvoorwaarden de exploitatie niet zal leiden tot ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting, zodat er geen aanleiding bestaat om de gevraagde exploitatievergunning niet te verlenen.

8. Ingevolge artikel 2.28, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Zutphen 2011 (hierna: APV) weigert de burgemeester de vergunning indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan.

Ingevolge het derde lid kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.

In het vierde lid is bepaald dat bij de toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringsgrond de burgemeester rekening houdt met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van de openbare inrichting en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de openbare inrichting.

9. Voorts is de rechtbank gebleken dat verweerder ten aanzien van het verlenen van exploitatievergunningen beleidsregels heeft opgesteld in de Notitie Exploitatievergunning Algemene plaatselijke verordening Zutphen Herziening 2010 (hierna: beleidsregels). Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de aanvraag, weliswaar niet kenbaar, wel aan de beleidsregels is getoetst en voor zover bij de verlening van de vergunning van die beleidsregels is afgeweken, dit in het voordeel van eisers is geweest.

Strijd met bestemmingsplan

10. Eisers hebben in de eerste plaats aangevoerd dat de vestiging van een horecabedrijf in strijd is met het geldende bestemmingsplan en de vergunning daarom geweigerd had moeten worden. In het bestemmingsplan komt zowel de bestemming ‘Bedrijf” als de bestemming ‘Horeca’ voor. Gelet op de gehanteerde definitie van ‘Horeca’ alsmede de bestemmingssystematiek van het bestemmingsplan kan in dit geval onder de bestemming ‘Bedrijf” niet een horecabedrijf vallen. Deze interpretatie van het bestemmingsplan is geheel in lijn met het feit dat het bestemmingsplan Zuid-Oostkwartier een conserverend karakter heeft. Volgens eisers moet daarom worden aangenomen dat de planwetgever niet beoogd heeft dat de gronden met de bestemming ‘Bedrijf” kunnen worden gebruikt ten behoeve van horeca-activiteiten. Dit volgt ook uit het feit dat bestemmingen in het bestemmingsplan volgens de toenmalige RO-standaarden zijn gelegd. Deze standaarden onderscheiden nadrukkelijk de hoofdgroepen ‘Bedrijf’en ‘Horeca’. Ook uit het horecavestigingsbeleid ten tijde van de totstandkoming van het bestemmingsplan volgt dat de planwetgever destijds niet heeft beoogd horeca-activiteiten toe te staan op [adres] . Voorts voeren eisers aan dat de aanduiding “(1-2)” op de plankaart verwijst naar “Milieucategorie 1-2”, maar dat die aanduiding niet voorkomt in de planvoorschriften. Aan de aanduiding op de plankaart komt derhalve geen betekenis toe.

11. De rechtbank stelt voorop dat de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende voorschriften beslissend zijn voor het antwoord op de vraag of de vestiging of de exploitatie van een openbare inrichting in strijd is met het bestemmingsplan. De toelichting heeft in dit verband in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in hun samenhang duidelijk zijn.

12. De rechtbank stelt vast dat blijkens de plankaart op [adres] de bestemming ‘Bedrijf” berust. Voorts staat op de plankaart bij dit perceel (1-2) vermeld. Volgens de legenda behorende bij de plankaart betreft dit een aanduiding die staat voor milieucategorie 1-2.

13. Voor de stelling van eisers dat de bestemming als zodanig een kennelijke misslag van de planwetgever is en de bestemming een garagebedrijf met aanduiding (ga) had moeten zijn, ziet de rechtbank geen concrete aanknopingspunten. Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Regels behorende bij het bestemmingsplan Zuid-Oostkwartier (hierna: Regels) zijn de op de plankaart voor “bedrijf met aanduiding cat. 1&2” aangewezen gronden bestemd voor bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. De rechtbank is derhalve van oordeel dat er geen twijfel mogelijk is dat de aanduiding (1-2) op de plankaart bij de bestemming bedrijf ziet op de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat categorieën van de Staat van Bedrijfsactiviteiten milieucategorieën zijn. Van een inhoudelijke discrepantie tussen de plankaart en het onderdeel “aanduidingen” van de legenda is dan ook geen sprake.

14. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat de activiteiten die de vergunninghoudster wil exploiteren onder categorieën 1 en 2 vallen zoals die in de bijlage bij de Regels staan vermeld bij het onderdeel logies-, maaltijd- en drankenverstrekking. Naar het oordeel van de rechtbank is het vestigen van horecabedrijf met een terras aan [adres]

op grond van het bestemmingsplan dan ook toegestaan. Dat in het bestemmingsplan ook nog een aparte bestemming ‘Horeca’ is opgenomen, maakt dit niet anders. Daarbij merkt de rechtbank op dat de bestemming ‘Horeca’ uitsluitend ziet op horeca op de begane grond. De rechtbank trekt daaruit de conclusie dat de planwetgever kennelijk een specifieke vorm van horeca afzonderlijk heeft bestemd, maar horeca-activiteiten ook heeft toegestaan binnen de bestemming ‘bedrijven’.

15. Gezien het vorenstaande moet geconcludeerd worden dat de vestiging of exploitatie van de inrichting niet in strijd is met het bestemmingsplan, zodat artikel 2:28, tweede lid, van de APV niet aan verlening van de exploitatievergunning in de weg stond. Het betoog van eisers faalt.

Ontoelaatbare hinder/overlast

16. Vervolgens dient de vraag beantwoord te worden of in het onderhavige geval, zoals eisers betogen, sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2:28, derde lid van de APV. Beoordeeld dient derhalve te worden of door de aanwezigheid van de horeca-inrichting de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting en/of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.

17. Bij de beantwoording van de vraag of de woon- en leefsituatie in de omgeving van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed door de exploitatie van de horeca-inrichting komt aan verweerder beoordelingsvrijheid toe. De rechtbank dient dit daarom terughoudend te toetsen. Er is slechts plaats voor vernietiging van het in beroep bestreden besluit indien geoordeeld moet worden dat verweerder niet in redelijkheid tot verlening van de vergunning heeft kunnen komen of dat de vergunning is verleend in strijd met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel.

Terras

18. Eisers hebben aangevoerd dat op basis van het horecavestigingsbeleid een terras aan de achterzijde niet is toegestaan. Verweerder had nader moeten motiveren waarom aan de vergunninghoudster is toegestaan om een terras aan de achterzijde in te richten. Voorts had verweerder nadere voorwaarden met betrekking tot de locatie of dimensionering van het terras aan de vergunning moeten verbinden.

19. Uit de APV noch uit de beleidsregels volgt dat een terras aan de achterzijde van een inrichting niet mogelijk is. In zoverre faalt het betoog van eisers dan ook. Dit in aanmerking genomen, is naar het oordeel van de rechtbank een terras aan de achterzijde met openingstijden tot 19.00 uur in beginsel geen onacceptabele situatie, omdat het terras dan alleen geopend is in de dagperiode.

20. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat er geen voorwaarden ten aanzien van de situering en omvang van het terras zijn opgenomen, omdat het een terras aan de achterzijde betreft. Nu het terras niet de openbare ruimte raakt, stelt verweerder dat het niet aan hem is om daar over te oordelen. Uit het bestemmingsplan noch uit de APV volgt dat verweerder ten aanzien van de situering en de fysieke omvang van het terras geen voorwaarden aan de vergunning mag verbinden. De te exploiteren inrichting bevindt zich in een woonwijk en ter zitting hebben eisers onweersproken gesteld dat de slaapkamers van hun woningen aan de kant van het terras liggen. Gelet op deze betrekkelijk kwetsbare leefomgeving is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij aan de vergunning, naast het stellen van een maximum aantal zitplaatsen, geen voorwaarden heeft verbonden ten aanzien van de situering en de omvang van het terras. Dat, naar ter zitting door verweerder is gesteld, de beoogde situering van het terras in de praktijk geen problemen zal geven laat onverlet dat voor de vergunninghoudster wel mogelijk is om van de beoogde situering af te wijken.

Vertrekkende bezoekers achterzijde

21. Uit het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat de ingang van de inrichting zich aan de achterzijde bevindt en dat er geen ingang aan de voorkant is. Dit betekent dat alle bezoekers via een pad vanaf [adres] , welke langs woningen loopt arriveren en vertrekken. Uit het bestreden besluit volgt niet dat verweerder bij de belangafweging heeft betrokken dat alle bezoekers de inrichting via de achterzijde bezoeken en weer verlaten en wat de invloed daarvan is op de woon- en leefomgeving. De verrichte belangenafweging is derhalve niet zorgvuldig geweest.

Parkeeroverlast/verkeersbewegingen

22. Eisers hebben aangevoerd dat de inrichting ook zal leiden tot meer bestemmingsverkeer en parkeeroverlast in de wijk. Gelet op de inrichting van de wijk is de ontsluiting voor gemotoriseerd verkeer op de momenten dat het aantal verkeersbewegingen toeneemt, problematisch. Dat zal leiden in een voor de kinderen in de buurt onveilige speelomgeving.

23. Ten aanzien van de door eisers gestelde extra parkeerdruk die zij stellen te ondervinden door de verlening van de exploitatievergunning overweegt de rechtbank dat parkeerdruk eveneens mede bepalend is voor het woon- en leefklimaat en bij de door verweerder te verrichten afweging dient te worden betrokken.

24. Niet in geschil is dat er in de directe omgeving van de te exploiteren inrichting weinig tot geen parkeerplaatsen zijn en dat de parkeeroverlast in de directe omgeving niet is op te lossen. Verweerder heeft om de overlast te beperken de aanvullende voorwaarde aan de vergunning verbonden dat de vergunninghoudster actief stuurt op parkeren van voertuigen van bezoekers op de parkeerterreinen in de directe omgeving.

25. De rechtbank acht deze voorwaarde voldoende concreet en ook adequaat om de overlast te ondervangen. Daarbij is van belang dat ter zitting is gebleken dat de omliggende parkeerplaatsen, waar in het algemeen voldoende parkeerruimte is, op maximaal acht minuten loopafstand liggen. Voorts heeft de vergunninghoudster ter zitting toegelicht dat er alleen wordt gewerkt op afspraak. Het is dus vooraf bekend wie de bezoekers van de inrichting zijn. De bezoekers worden niet alleen door informatie op de website op de hoogte gebracht van de parkeermogelijkheden, maar zullen vooraf ook hierop worden gewezen door de vergunninghoudster met de waarschuwing dat er geen parkeergelegenheid bij de inrichting is. Ter zitting heeft verweerder voorts toegelicht dat indien de vergunninghoudster juist gevolg geeft aan de voorwaarde het aantal verkeersbewegingen maar in zeer geringe mate zal toenemen, zodat dit niet leidt tot een ontoelaatbare overlast. De rechtbank acht dit standpunt van verweerder niet onaannemelijk.

Geluid

26. Verweerder heeft volgens eisers niet in redelijkheid kunnen oordelen dat de inrichtinggebonden geluidsoverlast binnen een langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 45 dB(A) zoals gehanteerd door verweerder, zal blijven, aangezien de bronniveaus, 65 dB(A) voor “normaal stemgebruik” en 70 dB(A) voor “verheven stemgebruik”, al op of tegen het ingevolge het Activiteitenbesluit maximaal toelaatbare aanliggen en in elk geval ruim boven de streefwaarden die verweerder zelf hanteert, 45 dB(A) in de dagperiode, 40 dB(A) in de avondperiode (19.00-23.00 uur) en 35 dB(A) in de nachtperiode.

27. Verweerder heeft een indicatieve toetsing met betrekking tot het geluid van het terras laten uitvoeren door een geluidsdeskundige van de gemeente. Hieruit volgt dat in de dagperiode zal worden voldaan aan de streefwaarden voor woonkwartieren. Hetgeen eisers hiertegen hebben aangevoerd is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te twijfelen aan de conclusies van de geluidsdeskundige, te meer nu eisers hun standpunt niet hebben onderbouwd met een rapport van een deskundige.

Voorwaarden

28. De stelling van eisers dat de voorschriften 1.7, 1.8, 1.10., 1.11 en 1.12 of onlogisch dan wel niet helder, toetsbaar en afdwingbaar zijn geformuleerd wordt door de rechtbank niet onderschreven. Het gaat om voorschriften die weliswaar niet gedetailleerd zijn, maar niettemin een voldoende duidelijke normstelling inhouden.

29. Eisers voeren verder aan dat niet aannemelijk is dat de vergunninghoudster aan de voorschriften kan en zal voldoen. De rechtbank stelt vast dat dit geen weigeringsgrond voor exploitatievergunningen is en dat het al dan niet voldoen aan de voorschriften in een handhavingstraject aan de orde kan komen. Dit geldt evenzeer voor de vraag of er adequaat op de klachten uit de buurt kan worden gereageerd.

Inbreuk ongestoord genot eigendom

30. Voorts betogen eisers dat de verlening van een exploitatievergunning een inbreuk vormt op het ongestoord genot van eigendom van eisers als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees verdrag voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: Eerste Protocol). Door de verlening van de vergunning en de exploitatie van de horecaonderneming lijden belanghebbenden immers aanzienlijke economische schade door waardeverlies van hun woning. De rechtvaardiging van de daardoor volgens hen ontstane inbreuk op hun eigendom staat wat eisers betreft, gelet op hun schrijven van 29 januari 2016, niet ter discussie. Zij zijn evenwel van oordeel dat de inbreuk in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel, nu het geldende bestemmingsplan onvoldoende voorspelbaar is en niet afdoende precies is geformuleerd.

31. Ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

32. Het blijft na de verlening van de exploitatievergunning voor eisers gewoon mogelijk om hun woningen als zodanig te gebruiken en dus is er in zoverre geen inbreuk op het ongestoord genot van eigendom. Voorts hebben eisers niet onderbouwd dat de exploitatievergunning heeft geleid tot een (blijvende) vermindering van de waarde van hun woningen als gevolg van de aantasting van het woongenot, zodat ook uit dien hoofde een inbreuk op het eigendomsrecht niet is aangetoond. Geheel ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel als door eisers bedoeld geen sprake is. Uit de eerdere overwegingen van de rechtbank over het bestemmingsplan volgt dat de hier relevante bepalingen uit dit bestemmingsplan duidelijk zijn geformuleerd en niet in strijd komen met het rechtszekerheidsbeginsel.

33. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverwegingen 20 en 21 is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

34. Het beroep is gegrond. De rechtbank ziet gelet op de beoordelingsvrijheid van verweerder geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

35. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

36. Eisers hebben voorts nog verzocht om vergoeding van de kopieer- en verzendkosten. Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel d van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan een proceskostenveroordeling betrekking hebben op verschotten. Echter, normale kantoorkosten, zoals de door eisers geclaimde kopieer- en verzendkosten, komen niet voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank ziet derhalve geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.

De rechtbank:

verklaart het beroep van [naam eiser] en [naam eiser] niet-ontvankelijk;

verklaart het beroep van de overige eisers gegrond;

vernietigt het besluit van 16 juni 2015;

draagt verweerder op binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

gelast verweerder het betaalde griffierecht van € 167 aan eisers te vergoeden.