HvJ EU, 08-09-2020, nr. C-119/19 P, nr. C-126/19 P

Volgens de Raad, waarbij de Commissie zich aansluit in haar antwoorden op de principale en de incidentele hogere voorziening van de Raad, heeft het Gerecht in punt 26 en in het dictum van het bestreden arrest ten onrechte geoordeeld dat met de litigieuze besluiten niet het aantal jaarlijkse verlofdagen voor 2014 werd vastgesteld, overeenkomstig het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut, maar het aantal jaarlijkse verlofdagen werd verminderd.

Volgens de Raad stond het echter aan het Gerecht om het voorwerp van het beroep correct te kwalificeren, aangezien het daarvoor bevoegd is. Dat het voorwerp van het beroep niet aldus werd geherkwalificeerd, heeft volgens de Raad twee nadelige gevolgen gehad.

Ten eerste heeft dit het Gerecht ertoe gebracht de Commissie te gelasten het aantal jaarlijkse verlofdagen waarop Carreras Sequeros e.a. vóór de wijziging van het Statuut recht hadden, te herstellen. Onder verwijzing naar met name de beschikking van 26 oktober 1995, Pevasa en Inpesca/Commissie (C-199/94 P en C-200/94 P, EU:C:1995:360, punt 24), brengt de Raad echter in herinnering dat de Unierechter niet bevoegd is om bevelen te geven aan een administratie, en evenmin om een specifieke uitvoering van zijn arrest op te leggen. Bovendien bestaat er geen rechtsgrondslag meer op basis waarvan de Commissie de maatregelen kan nemen die nodig zijn voor de uitvoering van het dictum van het bestreden arrest, aangezien artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, in de versie van vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1023/2013, bij deze verordening is ingetrokken.

Ten tweede voert de Raad aan dat de nietigverklaring van de litigieuze besluiten houdende ‘vermindering’ van het aantal jaarlijkse verlofdagen voor 2014, het aantal verlofdagen dat aan de betrokken ambtenaren en functionarissen kan worden toegekend, en dus de kern van de litigieuze besluiten, wijzigt. Het bestreden arrest vervangt dus besluiten waarbij het aantal jaarlijkse verlofdagen waarop Carreras Sequeros e.a. recht hebben op 36 was vastgesteld, door andere besluiten, waarbij dit aantal voor 2014 op 42 wordt vastgesteld. Het Gerecht heeft de litigieuze besluiten dus gewijzigd, waardoor het zijn bevoegdheden heeft overschreden.

Carreras Sequeros e.a. betwisten de argumenten van de Raad.

Vastgesteld zij dat het Gerecht in punt 25 van het bestreden arrest het voorwerp van de tweede vordering van Carreras Sequeros e.a. weliswaar aldus heeft samengevat dat deze strekte tot nietigverklaring van de litigieuze besluiten tot ‘vermindering’ van hun recht op jaarlijks verlof met ingang van het jaar 2014, maar dat met name uit punt 27 van het bestreden arrest blijkt dat het Gerecht de litigieuze besluiten aldus heeft gekwalificeerd dat daarin ‘uitsluitend het aantal jaarlijkse verlofdagen voor het jaar 2014 werd vastgesteld’. De Raad leest de overwegingen van het bestreden arrest dus minstens gedeeltelijk onjuist.

Bovendien vloeit uit het feit dat in punt 1 van het dictum van het bestreden arrest deze besluiten ‘tot vermindering’ in 2014 van het aantal jaarlijkse verlofdagen van Carreras Sequeros e.a. nietig worden verklaard, geenszins voort dat het Gerecht, naast de mogelijke formele onjuistheid van deze uitdrukking, het voorwerp van het aan hem voorgelegde geschil heeft miskend of de Commissie heeft gelast het bestreden arrest op een specifieke manier uit te voeren.

Wat ten eerste het voorwerp van het geding betreft, zij immers opgemerkt dat de Raad niet opkomt tegen de vaststelling van het Gerecht in de punten 32 en 33 van het bestreden arrest dat het bevoegde gezag in wezen niet over enige speelruimte beschikte om het aantal jaarlijkse verlofdagen vast te stellen na de inwerkingtreding van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut op 1 januari 2014, waardoor de duur van de jaarlijkse vakantie van Carreras Sequeros e.a. voor 2014 met zes dagen werd verminderd ten opzichte van 2013, overeenkomstig het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut.

Wat ten tweede de stelling van de Raad betreft dat het Gerecht zijn bevoegdheden heeft overschreden, aangezien het de Commissie bevelen heeft gegeven met betrekking tot de wijze waarop het bestreden arrest moest worden uitgevoerd, zij eraan herinnerd dat wanneer het Gerecht een handeling van een instelling nietig verklaart, deze overeenkomstig artikel 266 VWEU is gehouden de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van Gerecht.

Artikel 266 VWEU preciseert evenwel niet welke maatregelen de betrokken instelling met het oog op die uitvoering moet nemen, zodat het aan deze instelling staat om die maatregelen te bepalen (zie in die zin arrest van 14 juni 2016, Commissie/McBride e.a., C-361/14 P, EU:C:2016:434, punten 52 en 53). Bovendien geldt de verplichting van artikel 266 VWEU voor de instelling waarvan de nietig verklaarde handeling uitgaat slechts binnen de grenzen van wat nodig is ter verzekering van de uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring (arrest van 6 maart 2003, Interporc/Commissie, C-41/00 P, EU:C:2003:125, punt 30).

Anders dan de Raad stelt, vloeit uit het bestreden arrest echter geenszins voort dat het Gerecht, in strijd met artikel 266 VWEU, naast de nietigverklaring van de litigieuze besluiten die het heeft uitgesproken, de Commissie heeft gelast deze te vervangen door nieuwe besluiten waarin Carreras Sequeros e.a. voor 2014 het aantal jaarlijkse verlofdagen zou worden toegekend waarop zij vóór de wijziging van het Statuut bij verordening nr. 1023/2013 aanspraak konden maken.

Bovendien kan het Gerecht niet worden verweten dat het de litigieuze besluiten heeft gewijzigd, aangezien het deze alleen nietig heeft verklaard.

Voorts blijkt uit de schrifturen van de Commissie en van Carreras Sequeros e.a. dat deze instelling, onverminderd de onderhavige procedure in hogere voorziening, meerdere manieren heeft geïdentificeerd om het bestreden arrest uit te voeren, waaronder een mogelijke financiële vergoeding van Carreras Sequeros e.a.

Daaruit volgt dat het eerste onderdeel van het eerste middel van de principale en de incidentele hogere voorziening van de Raad ongegrond moet worden verklaard.

De Raad, ondersteund door de Commissie en het Parlement, verwijt het Gerecht dat het de omvang van zijn bevoegdheid heeft miskend door de exceptie van onwettigheid die Carreras Sequeros e.a. hadden opgeworpen, ontvankelijk te verklaren. Deze exceptie betrof de volledige regeling van het vakantieverlof zoals vastgesteld in het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, met inbegrip van de definitieve fase ervan, die van toepassing was vanaf 2016, en niet alleen de in de litigieuze besluiten toegepaste bepaling, namelijk het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van deze bijlage bij het Statuut.

Aangezien de litigieuze besluiten waren vastgesteld op grond van artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut, kon de exceptie van onwettigheid volgens de Raad alleen deze bepaling betreffen, aangezien de Commissie in casu direct noch indirect artikel 6, eerste alinea, van deze bijlage X had toegepast.

De Raad merkt dienaangaande op dat het terzijde schuiven van artikel 6, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut, dat sinds 1 januari 2016 van toepassing is, geen invloed kan hebben op de rechtmatigheid van de litigieuze besluiten houdende vaststelling van het aantal jaarlijkse verlofdagen voor het jaar 2014, die het voorwerp vormden van het beroep tot nietigverklaring. Het feit dat een bepaling hypothetisch op een ambtenaar kan worden toegepast, kan niet rechtvaardigen dat deze de rechtmatigheid ervan op grond van artikel 277 VWEU kan betwisten, omdat een partij anders bij de behandeling van ieder door haar ingesteld beroep de toepasselijkheid van welke handeling van algemene strekking dan ook kan betwisten, hetgeen de rechtspraak verbiedt. Het Gerecht is dus voorbijgegaan aan de rechtspraak inzake de ontvankelijkheid en de draagwijdte van een exceptie van onwettigheid, zoals deze nochtans in de punten 30 en 31 van het bestreden arrest correct was aangehaald.

Volgens Carreras Sequeros e.a. dienen de door de Raad aangevoerde argumenten te worden afgewezen.

Volgens artikel 277 VWEU kan iedere partij, naar aanleiding van een geschil waarbij een door een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie vastgestelde handeling van algemene strekking in het geding is, de in artikel 263, tweede alinea, VWEU bedoelde middelen aanvoeren om voor het Hof van Justitie van de Europese Unie de niet-toepasselijkheid van deze handeling in te roepen.

Deze bepaling is de uitdrukking van een algemeen beginsel volgens hetwelk iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een aan haar gericht besluit, incidenteel de geldigheid van de aan dit besluit ten grondslag liggende handelingen van algemene strekking kan aanvechten (zie in die zin arresten van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie, 92/78, EU:C:1979:53, blz. 777, punt 39, en 19 januari 1984, Andersen e.a./Parlement, 262/80, EU:C:1984:18, punt 6).

Aangezien artikel 277 VWEU niet tot doel heeft het een partij mogelijk te maken bij de behandeling van ieder door haar ingesteld beroep de toepasselijkheid van welke handeling van algemene strekking dan ook te betwisten, moet de handeling waarvan de onwettigheid wordt aangevoerd, al dan niet rechtstreeks, van toepassing zijn op de door het beroep aan de orde gestelde casuspositie (zie in die zin arrest van 13 juli 1966, Italië/Raad en Commissie, 32/65, EU:C:1966:42, blz. 581, 611).

Zo heeft het Hof in het kader van beroepen tot nietigverklaring tegen individuele besluiten erkend dat het voorwerp van een exceptie van onwettigheid rechtmatig kan worden gevormd door de bepalingen van een handeling van algemene strekking die de grondslag vormen voor deze besluiten (zie in die zin onder meer arresten van 28 oktober 1981, Krupp Stahl/Commissie, 275/80 en 24/81, EU:C:1981:247, punt 32, en 11 juli 1985, Salerno e.a./Commissie en Raad, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 en 10/84, niet gepubliceerd, EU:C:1985:318, punt 36) of die rechtstreeks juridisch verband houden met dergelijke besluiten (zie in die zin onder meer arresten van 31 maart 1965, Macchiorlati Dalmas/Hoge Autoriteit, 21/64, EU:C:1965:30, blz. 232, 248; 9 september 2003, Kik/BHIM, C-361/01 P, EU:C:2003:434, punt 76, en 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P en C-213/02 P, EU:C:2005:408, punt 237).

Het Hof heeft daarentegen geoordeeld tot niet-ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid van een handeling van algemene strekking waarvan het bestreden individuele besluit geen toepassingsmaatregel is (zie in die zin arrest van 5 oktober 2000, Raad/Chvatal e.a., C-432/98 P en C-433/98 P, EU:C:2000:545, punt 33).

In casu stelt de Raad dat het Gerecht in punt 35 van het bestreden arrest, ten eerste, het verband tussen de litigieuze besluiten en het nieuwe artikel 6, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut ten onrechte als een ‘rechtstreeks juridisch verband’ heeft aangemerkt en, ten tweede, ten onrechte heeft geoordeeld dat, aangezien deze eerste alinea het eindresultaat is van het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van deze bijlage, deze eerste alinea ten minste indirect van toepassing was op deze besluiten.

Dat betoog kan niet slagen.

Vast staat immers dat de litigieuze besluiten zijn gebaseerd op het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut, dat slechts een overgangsbepaling vormt waarmee de geleidelijke overgang naar de bij de eerste alinea van dit artikel ingevoerde definitieve regeling van het vakantieverlof vorm krijgt, met name ter voorkoming of ter verzachting van de gevolgen van een abrupte wijziging van de oude regeling voor de betrokken personeelsleden die op 1 januari 2014 reeds in een derde land waren tewerkgesteld, zoals Carreras Sequeros e.a.

Aangezien een overgangsperiode ertoe strekt om de geleidelijke overgang van de ene naar de andere regeling vorm te geven, zoals het Gerecht in punt 34 van het bestreden arrest terecht heeft vastgesteld, heeft het dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door uit deze vaststelling af te leiden dat er sprake was van een verband tussen de twee alinea's van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut. De overgangsperiode zoals opgenomen in artikel 6, tweede alinea, van bijlage X bij het Statuut wordt immers alleen gerechtvaardigd door de vaststelling van de bij de eerste alinea van dit artikel ingestelde definitieve regeling.

In deze omstandigheden heeft het Gerecht daaruit in de punten 35 en 39 van het bestreden arrest terecht afgeleid dat de litigieuze besluiten toepassingsmaatregelen zijn van de regeling die met ingang van 1 januari 2014 bij artikel 6 van bijlage X bij het Statuut is ingevoerd, en met deze regeling rechtstreeks verband houden, zodat Carreras Sequeros e.a. de onwettigheid konden opwerpen van de definitieve regeling van het jaarlijks verlof, zoals bepaald in artikel 6, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut.

Daaraan zij toegevoegd dat de omgekeerde uitlegging, die de Raad voorstaat, voor het onderzoek van de exceptie van onwettigheid van de regeling van het vakantieverlof vanaf 1 januari 2014 tot gevolg zou hebben dat de definitieve periode en de overgangsperioden van deze — een en dezelfde — regeling kunstmatig zouden worden gesplitst.

Het tweede onderdeel van het eerste middel van de principale en de incidentele hogere voorziening van de Raad moet dus ongegrond worden verklaard, alsook het eerste middel in zijn geheel.

Met het eerste onderdeel verwijt de Raad het Gerecht dat het in punt 61 van het bestreden arrest drie gevallen heeft geïdentificeerd waarin een tot de lidstaten gerichte richtlijn kan worden aangevoerd tegen de instellingen van de Unie, hetgeen strijdig is met het beginsel dat een dergelijke handeling als zodanig geen verplichtingen kan opleggen aan deze instellingen in de betrekkingen met hun personeel, met als enige voorbehoud de zeer relatieve nuance die voortvloeit uit de punten 40 en 46 van het arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack (C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570).

Volgens de Raad kan geen van de drie door het Gerecht vermelde gevallen rechtvaardigen dat men zich op richtlijn 2003/88 beroept ten aanzien van de instellingen van de Unie. Bovendien blijkt uit het bestreden arrest niet duidelijk welk geval van inroepbaarheid het Gerecht in casu heeft willen toepassen, en evenmin in welke mate de uiteenzettingen in punt 61 van het bestreden arrest het dictum ervan ondersteunen.

In haar antwoord op de incidentele hogere voorziening van de Raad stelt de Commissie dat het moeilijk te begrijpen valt of punt 61 van het bestreden arrest als grondslag dient voor de conclusie dat richtlijn 2003/88 aan de Uniewetgever kan worden tegengeworpen en dat artikel 31, lid 2, van het Handvest moet worden gelezen tegen de achtergrond van deze richtlijn. Mocht het Hof oordelen dat de redenering ten gronde van het Gerecht is gebaseerd op de voorwaarden voor de inroepbaarheid van richtlijnen ten aanzien van de instellingen van de Unie, zoals aangegeven in punt 61 van het bestreden arrest, dan geeft de Commissie echter aan dat zij, net als de Raad, dit punt ook betwist.

Met het tweede onderdeel voeren de Commissie en de Raad, gesteund door het Parlement, aan dat de Uniewetgever niet kan zijn gebonden door de volledige inhoud van richtlijn 2003/88, zoals het Gerecht in de punten 69 tot en met 72 van het bestreden arrest ten onrechte heeft overwogen, en dat deze richtlijn geen onderdeel mag worden van het primaire recht.

Volgens de Commissie kan er overeenkomstig de rechtspraak van het Hof bij de incidentele toetsing van de rechtmatigheid van een bepaling van het Statuut die het recht op vakantieverlof betreft aan artikel 31, lid 2, van het Handvest immers alleen rekening worden gehouden met de inhoud van artikel 7 van richtlijn 2003/88, als regel van minimale bescherming, en niet met alle bepalingen van deze richtlijn.

De Raad voegt daaraan toe dat het Gerecht in casu de draagwijdte van artikel 52, lid 7, van het Handvest onjuist heeft opgevat door een sofisme dat leidt tot de toetsing van de rechtmatigheid van verordening nr. 1023/2013, waarbij het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut is ingevoerd, aan de bepalingen van richtlijn 2003/88, door deze in strijd met de hiërarchie van normen onderdeel te maken van het primaire recht.

Volgens de Commissie en de Raad is deze onjuiste rechtsopvatting bijzonder duidelijk, aangezien deze het Gerecht ertoe heeft gebracht om in de punten 73 tot en met 83 van het bestreden arrest de rechtmatigheid van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut te toetsen aan de artikelen 14 en 23 van richtlijn 2003/88, terwijl deze bepalingen niet in overweging mochten worden genomen. Dienaangaande herinnert de Commissie eraan dat artikel 336 VWEU de Uniewetgever juist de bevoegdheid geeft om de regels vast te stellen die gelden voor de arbeidsverhoudingen tussen het personeel van de instellingen van de Unie en deze instellingen. Hierdoor heeft het primaire recht zelf deze instellingen de bevoegdheid verleend om het voor hun eigen personeel geldende recht vast te stellen, zonder dat andere bepalingen van afgeleid recht daarop invloed hebben.

Carreras Sequeros e.a. voeren aan dat deze twee onderdelen niet ter zake dienend en in ieder geval ongegrond zijn.

Nadat het gerecht in punt 60 van het bestreden arrest in herinnering had gebracht dat de bepalingen van richtlijn 2003/88 niet kunnen worden geacht als zodanig verplichtingen op te leggen aan de instellingen van de Unie in hun betrekkingen met hun personeel, heeft het in punt 61 van het bestreden arrest drie gevallen geïdentificeerd waarin de instellingen niet kunnen ‘uitsluiten dat de in die richtlijn neergelegde regels of beginselen tegen [hen] kunnen worden aangevoerd’.

Ten eerste heeft het aangegeven dat dit geldt wanneer deze regels of beginselen ‘slechts de specifieke uitdrukking [blijken te] vormen van de fundamentele regels van het Verdrag en van algemene beginselen die rechtstreeks gelden voor die instellingen’. Ten tweede heeft het geoordeeld dat een ‘richtlijn een instelling [kan] binden wanneer zij in het kader van haar organisatieautonomie en binnen de grenzen van het Statuut, uitvoering wil geven aan een bijzondere door een richtlijn genoemde verplichting of wanneer een [interne handeling van algemene strekking] zelf uitdrukkelijk verwijst naar maatregelen die de wetgever van de Unie krachtens de Verdragen heeft vastgesteld’. Tot slot heeft het ten derde geoordeeld dat ‘de instellingen, overeenkomstig de loyaliteitsverplichting die op hen rust, bij hun gedrag als werkgever rekening [moeten] houden met de wettelijke bepalingen die op het niveau van de Unie zijn vastgesteld’.

Zonder dat er in het algemeen moet worden geoordeeld over de juistheid van de identificatie door het Gerecht in punt 61 van het bestreden arrest van drie onderscheiden gevallen waarin een richtlijn kan worden aangevoerd tegen een instelling van de Unie, dient allereerst, met betrekking tot richtlijn 2003/88, de enige richtlijn die in de onderhavige zaak aan de orde is, te worden opgemerkt dat het Gerecht in punt 64 van het bestreden arrest het argument van Carreras Sequeros e.a. heeft afgewezen dat artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut een interne handeling van algemene strekking was die verwees naar deze richtlijn. Hierdoor heeft het Gerecht, zoals uitdrukkelijk blijkt uit dit punt 64, uitgesloten dat Carreras Sequeros e.a. artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut en deze richtlijn kunnen aanvoeren om incidenteel te doen verklaren dat het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut niet van toepassing is.

Voor zover de Raad kritiek formuleert ten aanzien van het tweede door het Gerecht in punt 61 van het bestreden arrest benadrukte geval, dient het argument van de Raad dus als niet ter zake dienend te worden afgewezen, aangezien de beoordeling met betrekking tot dit geval het dictum van dit arrest niet ondersteunt.

Vervolgens blijkt uit geen enkele overweging van het bestreden arrest dat het Gerecht toepassing heeft gegeven aan het derde geval dat het in punt 61 van het bestreden arrest had geïdentificeerd en dat in punt 88 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht. Bijgevolg is het argument van de Raad, voor zover het betrekking heeft op dit derde geval, eveneens niet ter zake dienend.

Ten slotte heeft het Gerecht met name in de punten 69 tot en met 83 van het bestreden arrest rekening gehouden met het eerste in punt 61 van het bestreden arrest geïdentificeerde geval waarin richtlijn 2003/88 tegen een instelling van de Unie kan worden aangevoerd, namelijk wanneer deze richtlijn in haar geheel de specifieke uitdrukking vormt van fundamentele regels van het Verdrag en van algemene beginselen.

Het volstaat echter op te merken dat het dictum van het bestreden arrest niet berust op de overwegingen in de punten 69 tot en met 83 ervan, maar op de redenen die in de punten 84 tot en met 113 ervan zijn uiteengezet, waarin het Gerecht heeft vastgesteld dat er sprake was van een ongerechtvaardigde inbreuk op het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon van Carreras Sequeros e.a., op basis van de strijdigheid met de aard en het doel van dit in artikel 31, lid 2, van het Handvest bedoelde recht.

De eerste twee onderdelen van het eerste middel van de hogere voorziening van de Commissie en van het tweede middel van de principale en de incidentele hogere voorziening van de Raad zijn dus niet ter zake dienend.

De Commissie en de Raad voeren aan dat de vaststelling van het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest dat het recht op jaarlijks verlof als bedoeld in artikel 31, lid 2, van het Handvest beoogt te bevorderen dat de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers worden verbeterd, onjuist is.

Dat doel wordt niet vermeld in dat artikel, waarvan het opschrift alleen betrekking heeft op ‘rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden’. Zoals in herinnering is gebracht in de rechtspraak van het Hof, waarnaar in punt 84 van het bestreden arrest werd verwezen, bestaat het doel van het recht op jaarlijkse vakantie er volgens deze instellingen in een periode van ontspanning en vrije tijd te genieten.

De Commissie voegt daaraan toe dat het doel inzake een verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van de betrokkenen evenmin voortvloeit uit artikel 31, lid 2, van het Handvest, gelezen tegen de achtergrond van richtlijn 2003/88, zoals het Gerecht in punt 70 van het bestreden arrest heeft overwogen. Niets rechtvaardigt immers dat de bepalingen van richtlijn 2003/88, behalve artikel 7 ervan, worden opgenomen in de inhoud van het in artikel 31, lid 2, van het Handvest gewaarborgde recht op jaarlijkse vakantie.

De verwijzingen in punt 85 van het bestreden arrest naar de artikelen 151 en 153 VWEU, die inderdaad betrekking hebben op doelstellingen van sociaal beleid van de Unie, doen daaraan niet af. Deze bepalingen zijn in de onderhavige zaak niet relevant, aangezien het erom gaat te beoordelen of een op grond van artikel 336 VWEU vastgestelde wetgevingshandeling verenigbaar is met artikel 31, lid 2, van het Handvest.

Ten slotte is de verklaring van het Gerecht in punt 90 van het bestreden arrest dat de vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen door het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut niet kan worden beschouwd als verenigbaar met het beginsel van de verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van de betrokkenen, ook om twee andere redenen onjuist.

Ten eerste blijkt volgens de Commissie uit geen enkel arrest van het Hof dat de verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden op zich de specifieke uitdrukking vormt van een fundamentele regel van het Verdrag of van een algemeen beginsel. Integendeel, het Hof heeft in het arrest van 22 december 2008, Centeno Mediavilla e.a./Commissie (C-443/07 P, EU:C:2008:767, punten 60 en 99), erkend dat wanneer de wetgever optreedt op grond van artikel 336 VWEU, de rechten van ambtenaren op ieder ogenblik mogen worden gewijzigd, ook al zijn de gewijzigde bepalingen minder gunstig dan de oude.

Ten tweede is de vraag volgens de Raad niet of de vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen verenigbaar is met het beginsel van de verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, maar of het aantal jaarlijkse verlofdagen waarop de ambtenaren en de functionarissen van de Unie recht hebben, hun recht op vakantieverlof schendt en hun gezondheid en veiligheid schaadt.

Volgens de Commissie en de Raad eerbiedigt het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut de wezenlijke inhoud van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, zoals gewaarborgd door artikel 31, lid 2, van het Handvest, aangezien het door dit nieuwe artikel 6 rechtens toegekende aantal jaarlijkse verlofdagen, namelijk 24 dagen vanaf 1 januari 2016, hoger blijft dan het in artikel 7 van richtlijn 2003/88 vereiste minimum van vier weken, dat wil zeggen 20 dagen. Anders dan het Gerecht in punt 90 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, kan een dergelijke vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen op zich niet onwettig worden geacht.

Het Parlement sluit zich aan bij deze analyse. Het voegt daaraan toe dat het grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet wordt geschonden, aangezien de betrokken ambtenaren en functionarissen over een voldoende aantal verlofdagen beschikken, dat in casu hoger is dan de in de Unie geldende minimumvoorschriften, zelfs na de wijziging van bijlage X bij het Statuut door de Uniewetgever.

Carreras Sequeros e.a. voeren allereerst aan dat de betrokken instellingen in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen niet duidelijk uiteenzetten in welke mate hun argumenten zouden moeten leiden tot de vernietiging van het bestreden arrest. Zelfs gesteld dat artikel 31, lid 2, van het Handvest niet beoogt te bevorderen dat de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers worden verbeterd, neemt dit immers niet weg dat het onbetwistbaar beoogt dat de bescherming van veiligheid en de gezondheid van de werknemers wordt verbeterd in de zin van artikel 153, lid 1, VWEU.

Het Gerecht heeft volgens hen geoordeeld dat er inbreuk zou worden gemaakt op dit wezenlijke beginsel van sociaal recht van de Unie indien de Uniewetgever gerechtigd zou zijn om de duur van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon aanzienlijk te verminderen zonder aan te tonen dat hij daadwerkelijk een evenwichtige afweging van de aan de orde zijnde belangen heeft gemaakt. Bijgevolg heeft het Gerecht volgens Carreras Sequeros e.a. terecht beslist dat de vermindering van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon van de in derde landen tewerkgestelde functionarissen onevenredig was.

Carreras Sequeros e.a. voegen daaraan toe dat het bestreden arrest in de lijn ligt van de rechtspraak van het Hof (arrest van 6 november 2018, Bauer en Willmeroth, C-569/16 en C-570/16, EU:C:2018:871, punten 81–84), volgens welke werknemers recht hebben op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, waarvan de duur onderling moet worden aangepast in opwaartse zin, en dus om de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden te verbeteren. Artikel 31, lid 2, van het Handvest mag niet anders worden uitgelegd dan het beginsel dat het wordt geacht weer te geven.

Bovendien leiden de instellingen van de Unie uit het bestreden arrest ten onrechte een vermeend ‘non-regressiebeginsel’ af, terwijl het Gerecht in punt 90 van dat arrest uitdrukkelijk het omgekeerde heeft geoordeeld. Uit dat arrest blijkt immers dat de enige beperking die het Gerecht de Uniewetgever oplegt wanneer deze voornemens is de duur van het vakantieverlof te verminderen, erin bestaat dat deze minstens een evenwichtige afweging van de aan de orde zijnde belangen maakt.

In casu blijkt volgens Carreras Sequeros e.a. uit de overwegingen van verordening nr. 1023/2013 op geen enkele wijze dat er op enige manier rekening werd gehouden met de bijzondere aard en het doel van het grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, zodat het Gerecht hun exceptie van onwettigheid terecht heeft toegewezen. Bovendien is deze beperking die aan de instellingen van de Unie wordt opgelegd, in overeenstemming met de in artikel 296 VWEU bedoelde motiveringsplicht.

Zoals blijkt uit de punten 84 tot en met 97 van het bestreden arrest, heeft het Gerecht geoordeeld dat de Uniewetgever, door de vaststelling van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, dat het aantal jaarlijkse verlofdagen van de in derde landen tewerkgestelde ambtenaren en functionarissen aanzienlijk vermindert, inbreuk had gemaakt op het recht op jaarlijkse vakantie, zoals beschermd door artikel 31, lid 2, van het Handvest, zelfs al bleef het door dit nieuwe artikel 6 bepaalde aantal jaarlijkse verlofdagen in ieder geval hoger dan de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 vastgestelde minimumduur van de jaarlijkse vakantie van vier weken.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, ten eerste, zoals blijkt uit artikel 51, lid 1, van het Handvest, de bepalingen ervan onder meer zijn gericht tot de instellingen van de Unie, die derhalve gehouden zijn de daarin neergelegde rechten te eerbiedigen. Ten tweede heeft artikel 31, lid 2, van het Handvest volgens artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU dezelfde juridische waarde als de Verdragsbepalingen, zodat de wetgever van de Unie deze bepaling moet eerbiedigen, onder meer bij de afkondiging van een handeling als het Statuut op basis van artikel 336 VWEU (arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punten 39 en 58).

Artikel 31, lid 2, van het Handvest legt voor alle werknemers het recht op een periode van jaarlijkse vakantie met behoud van loon vast, maar geeft niet de juiste duur van deze periode aan (zie in die zin arresten van 6 november 2018, Bauer en Willmeroth, C-569/16 en C-570/16, EU:C:2018:871, punt 85, en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, punt 74). Zoals de advocaat-generaal in punt 64 van haar conclusie heeft opgemerkt, vereist het in deze bepaling van het Handvest neergelegde grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon dus, althans wat de duur ervan betreft, een normatieve concretisering.

Volgens de toelichting ad artikel 31 van het Handvest — die volgens artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest in aanmerking moet worden genomen bij de uitlegging van het Handvest — is artikel 31, lid 2, van het Handvest gebaseerd op richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 1993, L 307, blz. 18), die is vervangen en gecodificeerd door richtlijn 2003/88 (zie in die zin arresten van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punten 27, 28 en 39, en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, punten 52 en 53).

Dit gezegd zijnde, vindt het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon als wezenlijk en dwingend beginsel van sociaal recht van de Unie, zoals neergelegd in artikel 31, lid 2, van het Handvest, volgens die toelichting ook zijn oorsprong in verschillende andere instrumenten, hetzij door de lidstaten op Unieniveau uitgewerkt, zoals het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden, hetzij waaraan die lidstaten hebben bijgedragen of waartoe zij zijn toegetreden, zoals het Europees Sociaal Handvest, waarbij alle lidstaten partij zijn; naar deze beide instrumenten wordt verwezen in artikel 151 VWEU (zie in die zin met name arresten van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punten 26 en 27, en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, punten 70–73).

Meer specifiek brengt de toelichting ad artikel 31, lid 2, van het Handvest in herinnering dat deze bepaling is gebaseerd op artikel 2 van het Europees Sociaal Handvest en punt 8 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden, die beide het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon voor alle werkenden bevestigen, waarbij artikel 2 van het Europees Sociaal Handvest waarborgt dat dit verlof voor een duur van ten minste vier weken wordt verleend.

Uit de toelichting ad artikel 31, lid 2, van het Handvest vloeit dus voort dat de verwijzing daarin naar richtlijn 2003/88 niet — zoals het Gerecht in de punten 69 tot en met 83 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld — betrekking heeft op deze richtlijn in haar geheel, die bovendien een ruimer voorwerp heeft dan de in artikel 31, lid 2, van het Handvest neergelegde rechten, maar naar de voorschriften van deze richtlijn die het in deze bepaling van het Handvest neergelegde grondrecht op een jaarlijkse periode van vakantie met behoud van loon erkennen en preciseren. Dit is volgens de rechtspraak van het Hof het geval voor artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88, waarin een recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt vastgelegd (zie in die zin arresten van 4 oktober 2018, Dicu, C-12/17, EU:C:2018:799, punten 24 en 25, en 13 december 2018, Hein, C-385/17, EU:C:2018:1018, punten 22 en 23).

Zoals artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut bevestigt en zoals de instellingen van de Unie in de onderhavige hogere voorzieningen erkennen, maken de minimumvoorschriften van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88, voor zover daarbij aan alle werknemers het voordeel van een jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, integrerend deel uit van het Statuut en moeten deze, onder voorhoud van de gunstiger bepalingen van het Statuut, worden toegepast op de ambtenaren en functionarissen van de instellingen van de Unie (zie in die zin arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punten 51 en 56).

Een bepaling als artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88, die in het Unierecht de minimumduur van de jaarlijkse periode van vakantie met behoud van loon waarop alle werknemers recht hebben preciseert, door zich daarbij te conformeren aan de duur die is vastgesteld in artikel 2 van het Europees Sociaal Handvest, waarop ook het in artikel 31, lid 2, van het Handvest neergelegde grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon is gebaseerd, kan van nature geen inbreuk maken op dit grondrecht. Artikel 7, lid 1, van deze richtlijn concretiseert dit grondrecht immers alleen.

Daaruit volgt dat een Unierechtelijke bepaling die, net als het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, werknemers een recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon van een langere duur dan de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 vastgestelde minimumduur van vier weken verzekert, niet kan worden geacht een inbreuk te vormen op het grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon.

Dienaangaande zij benadrukt dat het aantal jaarlijkse verlofdagen met behoud van loon dat werd toegekend aan in derde landen tewerkgestelde ambtenaren en functionarissen krachtens het nieuwe artikel 6, tweede alinea, van bijlage X bij het Statuut, 36 bedroeg voor het jaar 2014, waarop de litigieuze besluiten betrekking hebben, en 30 voor het jaar 2015. Overeenkomstig de eerste alinea van dit nieuwe artikel 6, is dit aantal sinds 1 januari 2016 teruggebracht tot 24, waarbij evenwel wordt verduidelijkt dat — zoals blijkt uit de bijlage bij het besluit van de Commissie van 16 december 2013 inzake verlof, dat deze instelling naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht heeft overgelegd, en anders dan het Gerecht in punt 109 van het bestreden arrest heeft geoordeeld — voor deze ambtenaren en functionarissen sinds deze datum, net zoals voor de andere ambtenaren en functionarissen van de Unie, artikel 57 van het Statuut wordt toegepast, krachtens hetwelk de ambtenaar recht heeft op extra vakantiedagen bovenop zijn basisrecht naargelang van zijn rang en zijn leeftijd, en dit per kalenderjaar, tot ten hoogste 30 werkdagen.

De omstandigheid dat de betrokken ambtenaren en functionarissen sinds de inwerkingtreding van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut geleidelijk aan een aantal jaarlijkse verlofdagen met behoud van loon is ontnomen, wijzigt geenszins de vaststellingen in de punten 118 en 119 van het onderhavige arrest, aangezien zij onder dit nieuwe artikel 6 het voordeel behouden van een periode van jaarlijkse vakantie met behoud van loon die in ieder geval langer is dan de periode die voortvloeit uit de minimumvoorschriften van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88.

Daaraan zij toegevoegd dat een bepaling als het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, door een duur van het vakantieverlof met behoud van loon vast te stellen die langer is dan het in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 vereiste minimum van vier weken, kan waarborgen dat er wordt voldaan aan de twee doelstellingen van het recht op jaarlijkse vakantie, namelijk — overeenkomstig de rechtspraak van het Hof — de werknemer de gelegenheid te geven om uit te rusten van het werk dat hij moet verrichten en over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken (zie met name arresten van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punt 35, en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, punt 32).

De vaststelling van een dergelijke duur van jaarlijkse vakantie met behoud van loon die langer is dan de minimumvoorschriften van artikel 7, lid 1, van verordening 2003/88, beoogt bovendien bij te dragen tot de eerbiediging van het in artikel 2 van het Europees Sociaal Handvest vastgestelde doel, dat het Gerecht evenwel niet in aanmerking heeft genomen in de overwegingen van het bestreden arrest, inzonderheid in punt 87 ervan.

Uit dat artikel van het Europees Sociaal Handvest blijkt immers dat de verdragsluitende partijen bij dit handvest zijn overeengekomen dat een minimumperiode van jaarlijkse vakantie met behoud van loon van vier weken het mogelijk maakt om ‘de doeltreffende uitoefening van het recht op billijke arbeidsvoorwaarden te waarborgen’.

Anders dan de Commissie stelt, dient ten slotte, gelet op artikel 8 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden, te worden erkend dat het recht op jaarlijkse vakantie als bedoeld in artikel 31, lid 2, van het Handvest in beginsel beoogt te bevorderen dat de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers worden verbeterd, zoals het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest heeft vastgesteld.

Deze vaststelling kan echter — anders dan het Gerecht in de punten 89 en 90 van het bestreden arrest in wezen heeft geoordeeld — geenszins betekenen dat een bepaling die weliswaar leidt tot een vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen met behoud van loon waarop de werkenden recht hadden onder een oude bepaling, maar ervoor zorgt dat de duur van de vakantie langer blijft dan de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 vastgestelde minimumvoorschriften, moet worden beschouwd als onverenigbaar met dit doel, en evenmin dat deze onverenigbaar is met het doel om de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te verbeteren, waartoe deze minimumvoorschriften rechtstreeks bijdragen (zie in die zin arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punt 44).

Daaruit volgt dat — anders dan het Gerecht heeft geoordeeld — een bepaling van het Unierecht, zoals het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, die ertoe strekt de duur te preciseren van het recht op vakantieverlof dat in derde landen tewerkgestelde ambtenaren en functionarissen moeten genieten, waarbij hun in ieder geval een duur wordt verzekerd die langer is dan de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 vastgestelde minimumduur, niet kan worden geacht strijdig te zijn met de aard en het doel van het in artikel 31, lid 2, van het Handvest neergelegde grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon.

Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht niet zonder in zijn beoordeling blijk te geven van onjuiste rechtsopvattingen kon oordelen dat de Uniewetgever door de vaststelling van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut het in artikel 31, lid 2, van het Handvest bedoelde grondrecht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon had geschonden, terwijl de door dit artikel 6 vastgestelde duur van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon van de in derde landen tewerkgestelde ambtenaren en arbeidscontractanten van de Unie in ieder geval langer blijft dan de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 vereiste minimumperiode van vier weken.

In deze omstandigheden moet het derde onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening van de Commissie en van het tweede middel van de principale en de incidentele hogere voorziening van de Raad worden toegewezen. Het bestreden arrest dient bijgevolg te worden vernietigd, zonder dat een onderzoek nodig is van het vierde onderdeel van deze middelen, noch van de andere middelen van de principale hogere voorzieningen van de Commissie en de Raad en van de incidentele hogere voorziening van de Raad, welke betrekking hebben op de beoordeling door het Gerecht van de rechtvaardiging van de schending van het recht op jaarlijkse vakantie.