HvJ EU, 27-10-2016, nr. C-290/15

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, onder a), en artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PB 2001, L 197, blz. 30).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Patrice D'Oultremont e.a. en het Waals Gewest over de geldigheid van het besluit van de Waalse regering van 13 februari 2014 houdende sectorale voorwaarden voor windmolenparken met een totaalvermogen van 0,5 MW of meer, tot wijziging van het besluit van de Waalse regering van 4 juli 2002 betreffende de procedure en diverse maatregelen voor de uitvoering van het decreet van 11 maart 1999 betreffende de milieuvergunning en tot wijziging van het besluit van de Waalse regering van 4 juli 2002 tot bepaling van de lijst van de aan een effectonderzoek onderworpen projecten en van de ingedeelde installaties en activiteiten (Belgisch Staatsblad van 7 maart 2014, blz. 20263; hierna: ‘besluit van 13 februari 2014’).

Op 21 februari 2013 heeft de Waalse regering een ‘referentiekader’ vastgesteld, dat vervolgens in juli van datzelfde jaar werd gewijzigd, met aanbevelingen betreffende de bouw van windmolens in het Waals Gewest. Dit instrument werd vervolledigd door een cartografisch document dat beoogde een planologisch kader te bieden voor de tenuitvoerlegging van het windmolenprogramma in het Waals Gewest ‘voor 2020’ en dat de naam ‘referentiekaart’ droeg. Voor deze kaart werd een milieueffectrapport opgesteld.

Van 16 september tot 30 oktober 2013 werd in alle Waalse gemeenten een openbaar onderzoek georganiseerd. Onder de tijdens dit onderzoek aan het publiek ter beschikking gestelde stukken bevonden zich onder meer de in het vorige punt van dit arrest vermelde documenten, namelijk het referentiekader, de referentiekaart en het milieueffectrapport.

Noch het referentiekader, noch de referentiekaart werd echter definitief vastgesteld.

Inmiddels heeft de Waalse regering het besluit van 13 februari 2014 vastgesteld.

Op 6 mei 2014 hebben D'Oultremont e.a. een verzoek tot nietigverklaring van dat besluit ingediend bij de verwijzende rechter, de Raad van State (België). Tot staving van hun verzoek betogen D'Oultremont e.a. onder meer dat dit besluit onverenigbaar is met de bepalingen van richtlijn 2001/42 doordat het Waals Gewest dat besluit heeft vastgesteld zonder dat de bepalingen ervan werden onderworpen aan een effectbeoordelingsprocedure of aan een inspraakprocedure.

Het Waals Gewest en interveniënte in het hoofdgeding, Fédération de l'énergie d'origine renouvelable et alternative ASBL (EDORA), menen dat het besluit niet valt onder het begrip ‘plannen en programma's’ in de zin van deze richtlijn.

De verwijzende rechter merkt op dat, ondanks de preciseringen die het Hof heeft gegeven in het arrest van 17 juni 2010, Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 en C-110/09, EU:C:2010:355), het antwoord op de vraag of de bepalingen van het besluit van 13 februari 2014 ‘plannen en programma's’ vormen, niet boven elke twijfel verheven is.

Volgens de verwijzende rechter schuilt een bijzondere moeilijkheid in de omstandigheid dat de bepalingen van dat besluit losgekoppeld zijn van het referentiekader en de cartografie van de gebieden voor de bouw van windmolens, vermeld in punt 24 van het onderhavige arrest, en berooft deze omstandigheid die bepalingen minstens gedeeltelijk van een programmatische inhoud voor de ontwikkeling van energiewinning uit windkracht.

Volgens deze zienswijze voorziet het besluit van 13 februari 2014 niet in een ‘volledig kader’, een geheel van gecoördineerde maatregelen betreffende de exploitatie van windmolenparken ter bescherming van het milieu. Volgens de verwijzende rechter neemt dit evenwel niet weg dat doordat bij de afgifte van vergunningen normen van dat besluit in aanmerking worden genomen met name betreffende het geluid en de gevolgen van de stroboscopische schaduwen die door de werking van de windmolens worden voortgebracht, dit noodzakelijkerwijs tot gevolg heeft dat zij bepalend zijn voor de locatie van de windmolens ten aanzien van de woningen.

Wanneer wordt uitgegaan van de door de gewestwetgever in punt 13 van artikel D.6 van boek I van het milieuwetboek gegeven definitie van het begrip ‘plannen en programma's’, dan zouden volgens deze rechter de sectorale voorwaarden vanaf het moment dat zij worden losgekoppeld van het referentiekader en de cartografie die de plaatsen beschrijft die het meest geschikt zijn voor de bouw van windmolens, op zichzelf geen ‘procedé [vormen] waarbij middelen stapsgewijs en geordend worden ingezet om een specifiek doel te bereiken in verband met de kwaliteit van het milieu’.

De verwijzende rechter preciseert ook nog dat de door het besluit van 13 februari 2014 vastgestelde sectorale voorwaarden evenmin de bestemming of de beschermingsregeling van één of meerdere gebieden of van een plaats bepalen. Ieder windmolenpark wordt in aanmerking genomen, wat ook het gekozen gebied is, onder de enkele voorwaarde van een aanpassing van de geluidsnormen aan de zonering in het sectorplan.

Volgens deze rechter lijkt uit de bijlagen I en II bij richtlijn 2001/42, gelezen tegen de achtergrond van punt 47 van het arrest van 17 juni 2010, Terre wallonne en Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 en C-110/09, EU:C:2010:355), echter voort te vloeien dat een plan of programma noodzakelijkerwijs betrekking heeft op een geografisch beperkt gebied, bijvoorbeeld ‘de kwetsbare zones in het kader van het duurzaam beheer van stikstof in de landbouw’ in de zin van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB 1991, L 375, blz. 1), waarover het in dat arrest specifiek ging.

Tegen deze achtergrond heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, onder a), en artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus moeten worden uitgelegd dat een regelgevend besluit als dat in het hoofdgeding, dat verschillende bepalingen voor de installatie van windmolens bevat die moeten worden nageleefd bij de afgifte van administratieve vergunningen voor de aanleg en exploitatie van dergelijke installaties, onder het begrip ‘plannen en programma's’ in de zin van deze richtlijn valt.

Allereerst zij eraan herinnerd dat uit overweging 4 van richtlijn 2001/42 blijkt dat de milieueffectbeoordeling een belangrijk instrument is voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en goedkeuring van bepaalde plannen en programma's.

Voorts moet, zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 34 van haar conclusie, bij de afbakening van het begrip ‘plannen en programma's’ ten opzichte van andere maatregelen die niet binnen de materiële werkingssfeer van richtlijn 2001/42 vallen, worden uitgegaan van het in artikel 1 van deze richtlijn neergelegde wezenlijke doel, dat plannen en programma's die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben aan een milieubeoordeling worden onderworpen (zie in deze zin arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg moeten de bepalingen die de werkingssfeer van deze richtlijn afbakenen, en met name de bepalingen waarin de door deze richtlijn bedoelde besluiten zijn gedefinieerd, gelet op het feit dat deze richtlijn tot doel heeft een hoog milieubeschermingsniveau te verzekeren, ruim worden uitgelegd (zie in deze zin arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 37, en 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis, C-473/14, EU:C:2015:582, punt 50).

Met betrekking tot artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 stipuleert de definitie van het in deze bepaling opgenomen begrip ‘plannen en programma's’ de cumulatieve voorwaarde dat zij door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld, én dat zij door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.

Uit de vaststellingen van de verwijzende rechter blijkt dat het besluit van 13 februari 2014 werd opgesteld en vastgesteld door een regionale instantie, in casu de Waalse regering, en dat dit besluit is voorgeschreven door de bepalingen van het decreet van 11 maart 1999.

Artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 bepaalt, onverminderd lid 3 van dit artikel, dat een milieubeoordeling wordt gemaakt van alle plannen en programma's die worden voorbereid, onder meer, met betrekking tot energie, en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten.

Het staat eveneens vast dat het besluit van 13 februari 2014 betrekking heeft op de energiesector en bijdraagt tot de vaststelling van het kader voor de uitvoering, in het Waals Gewest, voor windmolenparkprojecten die deel uitmaken van de in bijlage II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten.

Hoewel het begrip ‘plannen en programma's’ inderdaad betrekking moet hebben op een bepaald grondgebied, neemt dit niet weg dat noch uit de bewoordingen van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42, noch uit die van artikel 3, lid 2, onder a), van dezelfde richtlijn blijkt dat deze plannen en programma's betrekking moeten hebben op de ruimtelijke ordening van een specifiek gebied. Uit de bewoordingen van deze bepalingen blijkt immers dat zij in breder opzicht zijn gericht op de ruimtelijke ordening van gebieden of zones in het algemeen.

Volgens de vaststellingen van de verwijzende rechter heeft het besluit van 13 februari 2014 betrekking op het grondgebied van het volledige Waals Gewest en vertonen de daarin bepaalde grenswaarden inzake geluid een nauwe band met dit grondgebied, aangezien deze grenswaarden zijn vastgesteld naargelang de verschillende soorten bestemmingen van de betrokken geografische gebieden.

Wat betreft de omstandigheid dat het besluit van 13 februari 2014 geen voldoende compleet kader zou vaststellen voor de windkrachtsector, dient eraan te worden herinnerd dat het onderzoek van de criteria die in artikel 2, onder a), en artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 zijn opgesomd om te kunnen vaststellen of een besluit als in het hoofdgeding onder dat begrip kan vallen, moet worden uitgevoerd rekening houdend met het doel van deze richtlijn dat, zoals blijkt uit punt 39 van het onderhavige arrest, erin bestaat beslissingen die een aanzienlijke invloed op het milieu kunnen hebben, te onderwerpen aan een milieubeoordeling.

Bovendien moet, zoals de advocaat-generaal in punt 55 van haar conclusie heeft benadrukt, een halt worden toegeroepen aan mogelijke ontwijkingsstrategieën inzake de in richtlijn 2001/42 neergelegde verplichtingen, die de vorm kunnen aannemen van een fragmentering van de maatregelen, waardoor aan de nuttige werking van deze richtlijn afbreuk wordt gedaan (zie in deze zin arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op deze doelstelling dient te worden opgemerkt dat het begrip ‘plannen en programma's’ betrekking heeft op iedere handeling die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een heel pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben (zie in deze zin arrest van 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a., C-43/10, EU:C:2012:560, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu dient in herinnering te worden gebracht dat het besluit van 13 februari 2014 in het bijzonder betrekking heeft op de technische normen, de exploitatievoorwaarden (met name de stroboscopische schaduwen), de voorkoming van ongevallen en brand (onder meer de stopzetting van de windmolen), de geluidsnormen, het herstel van de locatie in de oorspronkelijke toestand en de zekerheidstelling voor de windmolens. Het belang en de reikwijdte van dergelijke normen zijn voldoende groot voor de bepaling van de op de betrokken sector toepasselijke voorwaarden en de keuzes die via deze normen worden gemaakt in het bijzonder met betrekking tot het milieu, dienen ertoe de voorwaarden vast te stellen waaronder toekomstige concrete projecten voor de bouw en exploitatie van windmolenparken kunnen worden vergund.

Tot slot stelt de Franse regering, onder verwijzing naar het verdrag van Aarhus en het protocol van Kiev, voor om een onderscheid te maken tussen het begrip ‘plannen en programma's’ en het begrip ‘algemene regeling’, waaronder het besluit van 13 februari 2014 zou vallen, zodat dit besluit niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2001/42 zou vallen.

Ten eerste dient dienaangaande te worden benadrukt dat reeds uit de bewoordingen van artikel 2, onder a), eerste streepje, van deze richtlijn blijkt, hetgeen steun vindt in de in punt 49 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, dat het begrip ‘plannen en programma's’ betrekking kan hebben op normatieve handelingen die bij wet of besluit zijn vastgesteld.

Ten tweede verschilt richtlijn 2001/42, zoals de advocaat-generaal in punt 70 van haar conclusie heeft opgemerkt, van het verdrag van Aarhus en het protocol van Kiev aangezien deze richtlijn juist geen bijzondere bepalingen voor beleid of algemene regelingen bevat die een afbakening ten opzichte van ‘plannen en programma's’ zouden vereisen.

Gelet op het voorgaande moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 2, onder a), en artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus moeten worden uitgelegd dat een regelgevend besluit als dat in het hoofdgeding, dat verschillende bepalingen voor de installatie van windmolens bevat die moeten worden nageleefd bij de afgifte van administratieve vergunningen voor de aanleg en exploitatie van dergelijke installaties, onder het begrip ‘plannen en programma's’ in de zin van deze richtlijn valt.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 2, onder a), en artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's moeten aldus worden uitgelegd dat een regelgevend besluit als dat in het hoofdgeding, dat verschillende bepalingen voor de installatie van windmolens bevat die moeten worden nageleefd bij de afgifte van administratieve vergunningen voor de aanleg en exploitatie van dergelijke installaties, onder het begrip‘plannen en programma's’in de zin van deze richtlijn valt.

ondertekeningen