HvJ EU, 20-10-2016, nr. C-429/15

Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of het gelijkwaardigheidsbeginsel aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale procedureregel die vereist dat het verzoek om de subsidiaire-beschermingsstatus wordt ingediend binnen een termijn van vijftien werkdagen na de kennisgeving van de afwijzing van het verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus.

De verwijzende rechter geeft namelijk aan dat een dergelijke termijn niet geldt voor de indiening van een verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus, terwijl dit verzoek wel een geschikt vergelijkingspunt zou zijn om de naleving van het gelijkwaardigheidsbeginsel te waarborgen.

In tegenstelling tot hetgeen de verwijzende rechter betoogt ben ik van mening dat de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel niet relevant is in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding.

De toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel veronderstelt namelijk dat de procedureregels die van toepassing zijn op een vordering die gebaseerd is op het Unierecht en de procedureregels die van toepassing zijn op vorderingen die gebaseerd zijn op het nationale recht, vergelijkbaar zijn.

Dit is hier niet het geval.

In de eerste plaats betreft de situatie in het hoofdgeding twee vorderingen die gebaseerd zijn op het Unierecht, te weten het verzoek om de vluchtelingenstatus en het verzoek om de subsidiaire-beschermingsstatus.

De richtlijnen 2004/83 en 2005/8526. zijn bouwstenen voor het tot stand brengen van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat er volgens artikel 78, lid 1, VWEU toe moet leiden dat de Unie een gemeenschappelijk beleid inzake asiel en subsidiaire bescherming ontwikkelt, overeenkomstig het verdrag betreffende de status van vluchtelingen, op 28 juli 1951, ondertekend te Genève. Op grond van artikel 78, lid 2, onder a), b), d) en f), VWEU omvatten de maatregelen die in dit kader worden genomen niet alleen een uniforme asielstatus en een uniforme subsidiaire-beschermingsstatus voor onderdanen van derde landen, maar ook gemeenschappelijke procedures voor de toekenning of intrekking van die status alsmede normen betreffende de voorwaarden voor de opvang van die onderdanen.

Zoals blijkt uit overweging 1 van de richtlijnen 2004/83 en 2005/85, harmoniseren deze richtlijnen aldus niet alleen de bepalingen inzake de erkenning en de inhoud van de vluchtelingenstatus en van de subsidiaire bescherming27., maar ook van de daartoe benodigde procedurele bepalingen.

Ook al zijn de lidstaten vrij om gunstiger normen vast te stellen of te handhaven teneinde te bepalen welke personen voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van internationale bescherming en welke procedureregels daarvoor nodig zijn, deze regels moeten desalniettemin verenigbaar blijven met de genoemde richtlijnen.

In het kader van het gemeenschappelijke Europese asielstelsel worden de voorwaarden voor toekenning van internationale bescherming door een lidstaat tegenwoordig dus geregeld door Unierechtelijke bepalingen, zowel wat betreft de vluchtelingenstatus als de subsidiaire-beschermingsstatus.

Bijgevolg kan het gelijkwaardigheidsbeginsel, zoals gedefinieerd in de rechtspraak van het Hof, geen toepassing vinden, want dan zouden de procedureregels die van toepassing zijn op een asielaanvraag die op het Unierecht is gebaseerd moeten worden vergeleken met de procedureregels die van toepassing zijn op een verzoek om subsidiaire bescherming dat eveneens op het Unierecht is gebaseerd.

In de tweede plaats worden een verzoek om de vluchtelingenstatus en een verzoek om de subsidiaire-beschermingsstatus niet als ‘vergelijkbare vorderingen’ beschouwd, zoals de rechtspraak van het Hof vereist.

Ten eerste wilde de Uniewetgever, in aanvulling op de vluchtelingenstatus, op grond van artikel 78, lid 2, onder b), VWEU een andere, als ‘subsidiair’ aangemerkte vorm van internationale bescherming bieden, waarvoor de specifieke toekenningsvoorwaarden van artikel 2, onder e), van richtlijn 2004/83 gelden.28.

Uit het gebruik van de term ‘subsidiair’ en de tekst van artikel 2, onder e), van deze richtlijn blijkt aldus ondubbelzinnig dat de subsidiaire-beschermingsstatus is bedoeld voor onderdanen van derde landen die niet in aanmerking komen voor de vluchtelingenstatus.29. Met de invoering van een subsidiaire vorm van bescherming in het gemeenschappelijk Europees asielstelstel heeft de Uniewetgever dus niet de bedoeling gehad om twee vergelijkbare vormen van internationale bescherming te bieden. De Ierse wetgever heeft overigens twee verschillende procedures ingesteld voor de behandeling van respectievelijk de asielaanvraag en het verzoek om subsidiaire bescherming, waarbij de tweede pas kan worden ingediend nadat de eerste is afgewezen. Wat betreft de lidstaten die gekozen hebben voor één enkele procedure, zij gaan bij de behandeling van een verzoek om internationale bescherming allereerst na of voldaan is aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de vluchtelingenstatus.30.

Ten tweede omvat de vluchtelingenstatus meer rechten en economische en sociale voordelen dan de subsidiaire-beschermingsstatus.31.

Zoals het Hof naar voren heeft gebracht in zijn arrest van 22 november 2012, M. (C-277/11, EU:C:2012:744), zijn de aan de vluchtelingenstatus en de subsidiaire-beschermingsstatus verbonden rechten namelijk verschillend van aard.32. In hoofdstuk VII (‘Kenmerken van de internationale bescherming’) maakt richtlijn 2004/83 onderscheid naargelang de betrokkene vluchteling is of subsidiaire bescherming geniet.33. Ten aanzien van personen die subsidiaire bescherming genieten, staat zij de lidstaten toe strengere voorwaarden te stellen aan de afgifte van verblijfstitels of reisdocumenten.34. Hoewel de lidstaten vluchtelingen een verblijfstitel van ten minste drie jaar moeten verlenen, kunnen zij de duur van deze titel beperken tot één jaar in het geval van personen die subsidiaire bescherming genieten. Deze richtlijn staat de lidstaten eveneens toe de toegang tot bepaalde economische en sociale rechten, zoals de toegang tot de arbeidsmarkt of sociale voorzieningen, te beperken.35. Zo kunnen personen met een vluchtelingenstatus gebruik maken van beroepsopleidingen onder dezelfde voorwaarden als nationale onderdanen, maar worden de voorwaarden waaronder personen met een subsidiaire-beschermingsstatus hieraan kunnen deelnemen, vastgesteld door de lidstaten. Evenzo moeten lidstaten personen die internationale bescherming genieten weliswaar dezelfde noodzakelijke sociale bijstand bieden als die waarin is voorzien voor eigen onderdanen, maar kunnen zij deze bijstand in het geval van personen die subsidiaire bescherming genieten, beperken tot de essentiële prestaties.

Rekening houdend met deze factoren is het gelijkwaardigheidsbeginsel, zoals ontwikkeld in de rechtspraak van het Hof, niet relevant in een situatie waarin er sprake is van twee soorten verzoeken die beide gebaseerd zijn op het Unierecht en waarvan de inhoud en de criteria verschillend zijn.36.

Teneinde de verwijzende rechter een zinvol antwoord te geven, stel ik voor de betrokken nationale procedureregel te onderzoeken in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel.

De vraag is derhalve of een nationale procedureregel als aan de orde in het hoofdgeding, die vereist dat het verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus wordt ingediend binnen een termijn van vijftien werkdagen na kennisgeving van de afwijzing van het verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus, kan waarborgen dat personen die om internationale bescherming verzoeken, op doeltreffende wijze gebruik kunnen maken van de rechten die richtlijn 2004/83 hem verleent.

Ik herinner eraan dat volgens Regulation 4, lid 1, van de regeling van 2006 de brief waarmee de minister, naar aanleiding van de afwijzing van de asielaanvraag, de betrokkene in kennis stelt van zijn voornemen om een uitzettingsbesluit vast te stellen, vergezeld moet gaan van een bericht aan de betrokkene dat hij binnen een termijn van vijftien werkdagen na deze kennisgeving kan verzoeken om de subsidiaire-beschermingsstatus en een tijdelijke verblijfsvergunning in Ierland kan aanvragen. Te dien einde is informatie over de subsidiaire bescherming bij die brief gevoegd, evenals het aanvraagformulier. Behalve de persoonlijke gegevens wordt de aanvrager verzocht alle aanvullende documenten over te leggen en een uitgebreide beschrijving te geven van de omstandigheden die specifiek betrekking hebben op het verzoek om subsidiaire bescherming, waarbij met name dient te worden aangegeven aan welke ernstige schade hij zich bij terugkeer naar zijn land van herkomst blootstelt.

De Commissie stelt in haar opmerkingen dat Regulation 4, lid 1, van de regeling van 2006 de doeltreffendheid van de rechten van de verzoeker waarborgt ‘voor zover het verzoek niet enkel wegens termijnoverschrijding wordt afgewezen indien de bevoegde nationale instantie […] zich bewust moet zijn van het reële risico van schade in geval van uitzetting en indien er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat er een reëel risico van ernstige schade in de zin van artikel 15 van [richtlijn 2004/83] voor de verzoeker bestaat.’

Ik kan het eens zijn met de opvatting dat in het geval als het onderhavige de waarborging van de meest essentiële rechten van de verzoeker prioriteit moet hebben. Daarentegen is het onderzoek dat de bevoegde nationale instantie moet verrichten naar het bestaan, in de zin van artikel 2, onder e); en artikel 15 van richtlijn 2004/83, van een risico van ernstige schade bij terugkeer van de betrokkene naar zijn land, mijns inziens niet op zijn plaats in deze fase van de procedure. De door de Commissie voorgestelde uitlegging brengt mee dat de bevoegde nationale instantie de aanvraag inhoudelijk moet beoordelen nog voordat de ontvankelijkheid ervan is getoetst, wat de naleving van een wettelijke termijn tot een pure bijkomstigheid maakt. Als er een termijn is gesteld en deze een voorwaarde voor de ontvankelijkheid van het verzoek is, dan moet die termijn objectief worden toegepast teneinde de rechtszekerheid en een eerlijke behandeling van eenieder te verzekeren.

Daarom ben ik het niet eens met het standpunt van de Commissie.

Deze termijn van vijftien werkdagen is mijns inziens onvoldoende om de doeltreffendheid van de rechten te waarborgen die richtlijn 2004/83 toekent aan personen die om subsidiaire bescherming verzoeken.

Inderdaad heeft het Hof heeft in zijn arrest van 8 mei 2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302), geoordeeld dat in het kader van een regeling zoals in casu aan de orde, waarbij sprake is van twee verschillende procedurele fasen, de effectieve toegang tot de subsidiaire-beschermingsstatus vereist dat ‘het verzoek om subsidiaire bescherming binnen een redelijke termijn wordt behandeld’.37.

Ook al draagt het stellen van een termijn zoals aan de orde in het hoofdgeding er ontegenzeglijk toe bij dat de procedure van behandeling van het verzoek om internationale bescherming kan worden afgerond, dat neemt niet weg dat deze termijn buitengewoon kort is.

Allereerst moet voor ogen worden gehouden dat de verwachte beslissing van vitaal belang is voor degene die rechtmatig een beroep doet op internationale bescherming. Hij bevindt zich in een uiterst moeilijke humanitaire en materiële situatie en wij moeten ons dus goed realiseren dat de procedure die hij bij de bevoegde nationale autoriteiten start, beoogt door de toekenning van internationale bescherming het behoud van zijn meest essentiële rechten te verzekeren.

Vervolgens moet rekening worden gehouden met de problemen die de aanvrager kan ondervinden, bijvoorbeeld vanwege zijn taal, niet alleen om de procedureregels te begrijpen, maar ook om zijn rechten en plichten te kennen. Ook al is er juridische bijstand, in de onderhavige zaak moet worden geconstateerd dat RLS heeft geweigerd om Danqua bij te staan bij de stappen die zij moest ondernemen om subsidiaire bescherming te krijgen, waarbij RLS ervoor heeft gekozen om namens haar een verblijfsvergunning om humanitaire redenen aan te vragen.

Ten slotte moet ook rekening worden gehouden met praktische problemen waardoor de kennisgeving mogelijk te laat wordt ontvangen. We kunnen de situatie van de aanvrager van internationale bescherming, die in wezen niemand anders is dan een individu op zoek naar een toevluchtsoord, namelijk niet vergelijken met die van een willekeurig andere burger die in het gastland woont. De aanvrager van internationale bescherming beschikt niet over een vast woonadres in dit land en zal mogelijk moeten verhuizen gedurende de tijd dat zijn asielaanvraag in behandeling is. In het onderhavige geval heeft de behandeling van Danqua's verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus tien maanden geduurd. Blijkens informatie ter terechtzitting verblijft zij momenteel in een tehuis. Het kan dan ook niet worden uitgesloten dat zij tijdens deze periode van adres is veranderd zonder de bevoegde nationale autoriteiten daarvan op de hoogte te stellen.

Als wij daarbij de psychische nood in aanmerking nemen waarin de aanvrager zich kan bevinden, dan mogen wij niet het risico lopen dat deze persoon, die op zoek is naar internationale bescherming, niet in staat is een verzoek om de subsidiaire-beschermingsstatus in te dienen vanwege een te korte termijn, terwijl hij hier wel voor in aanmerking zou komen.

Gezien deze factoren, die enerzijds betrekking hebben op het fundamentele karakter van de bescherming die moet worden geboden aan personen die in hun land van herkomst blootstaan aan ernstige schade en anderzijds op de moeilijke humanitaire en materiële situatie waarmee deze personen in het gastland worden geconfronteerd, kan een termijn zoals vastgelegd in Regulation 4, lid 1, van de regeling van 2006 naar mijn mening derhalve een effectieve toegang tot de subsidiaire-beschermingsstatus niet garanderen.

Moet derhalve het Hof een termijn vaststellen in de plaats van de nationale wetgever?

Ik meen van niet.

In de eerste plaats valt de vaststelling van de nationale procedureregel die aan de orde is in het hoofdgeding onder de procedurele autonomie van Ierland, zoals we hebben gezien in de punten 39-41 van deze conclusie.

In de tweede plaats zou dat geen enkele zin hebben, gezien het feit dat de procedureregel van Regulation 4, lid 1, van de regeling van 2006 op dit moment niet meer van kracht is. Ierland heeft immers, naar aanleiding van de hervorming in 2015, het tweefasenstelsel dat tot dab toe de procedure voor de toekenning van internationale bescherming kenmerkte, vervangen door één enkele procedure waarin de bevoegde autoriteiten het door betrokkene ingediende asielverzoek beoordelen in het licht van beide vormen van internationale bescherming. Dientengevolge heeft een nationale procedureregel als de onderhavige, die de termijn bepaalt waarbinnen het verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus moet worden ingediend nadat de asielaanvraag is afgewezen, geen bestaansreden meer.

In deze omstandigheden ben ik van mening dat, waar het gaat om verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend onder de oude wetgeving, het aan de bevoegde nationale rechter is om na te gaan of de termijn van indiening van het verzoek om subsidiaire bescherming redelijk is.

In dit opzicht ben ik van mening dat de bevoegde nationale rechter rekening moet houden met alle menselijke en materiële omstandigheden rond de behandeling van het verzoek om internationale bescherming.

Hij dient in het bijzonder te onderzoeken of belanghebbende zich in een positie bevond die haar in staat stelde haar rechten doeltreffend uit te oefenen, in aanmerking genomen onder meer de hulp die zij heeft gekregen bij het verrichten van de benodigde stappen, en met name de juridische bijstand die zij heeft genoten of haar is onthouden.

De bevoegde nationale rechter dient eveneens rekening te houden met de datum waarop belanghebbende bekend werd met de kennisgeving die haar over de afwijzing van haar verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus en over het door de minister genomen uitzettingsbesluit informeerde.

In de onderhavige zaak bevond Danqua zich klaarblijkelijk niet in een situatie die haar in staat stelde haar verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus binnen de in de betrokken nationale bepaling gestelde termijn in te dienen, en dus de haar door richtlijn 2004/13 toegekende rechten doeltreffend uit te oefenen.

In de eerste plaats heeft de vertegenwoordiger van Danqua ter terechtzitting verklaard dat zij ongeletterd is en nooit is geïnformeerd over de modaliteiten van de procedure, met name niet over de regels voor verlenging van de termijn voor de indiening van een verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus.

In de tweede plaats, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, heeft de RLS geweigerd Danqua bijstand te verlenen bij de indiening van dat verzoek en ervoor gekozen om namens haar een verblijfsvergunning om humanitaire redenen aan te vragen. Pas na de afwijzing van dit verzoek en nadat de minister haar uitzetting had gelast, heeft Danqua zich verzekerd van de bijstand van een zelfstandig gevestigde advocaat, die het verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus heeft ingediend.

In de derde plaats moet worden erkend dat de procedure waarmee Danqua zich zag geconfronteerd, die een veelheid aan verschillende stappen en statussen omvat, personen die niet met de procedure bekend zijn kunnen misleiden. Immers, hoewel haar aanvraag van de ‘vluchtelingenstatus’ was afgewezen, heeft de RLS, die haar niet wilde bijstaan bij de indiening van het verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus, namens haar een ‘verblijfsvergunning om humanitaire redenen’ aangevraagd. Pas na de afwijzing van dat verzoek en het ‘uitzettingsbevel’ heeft de nieuwe raadsman van belanghebbende een ‘verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus’ ingediend. Zoveel verschillende statussen als toepasselijke procedureregels.

In de vierde plaats staat weliswaar vast dat Danqua haar verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus heeft ingediend op 8 oktober 2013, dit wil zeggen twee jaar en acht maanden na de kennisgeving van de afwijzing van haar asielaanvraag, maar in aanmerking zou moeten worden genomen dat zij dit verzoek heeft gedaan tien werkdagen na de afwijzing van haar verblijfsvergunning om humanitaire redenen op 23 september 2013.

Gezien deze omstandigheden ben ik van mening dat het verzoek van belanghebbende naar behoren zou moeten worden onderzocht.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof derhalve in overweging voor recht te verklaren dat het doeltreffendheidsbeginsel aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale procedureregel zoals aan de orde in het hoofdgeding, die vereist dat het verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus wordt ingediend binnen een termijn van vijftien werkdagen na kennisgeving van de afwijzing van het verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus.

Het is aan de bevoegde nationale rechter te beoordelen of de termijn waarbinnen het verzoek om toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus is ingediend, redelijk is, gezien alle menselijke en materiële omstandigheden rond de behandeling van het verzoek om internationale bescherming. Daartoe dient hij na te gaan of belanghebbende zich in een positie bevond die haar in staat stelde haar rechten doeltreffend uit te oefenen, in aanmerking genomen onder meer de omstandigheden waarin zij is bijgestaan bij de indiening va haar verzoeken en de omstandigheden waarin de afwijzing van het verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus haar is meegedeeld.