HvJ EU, 04-09-2014, nr. C-21/13

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter met zijn vraag in wezen wenst te vernemen of de bestreden verordening ongeldig is omdat de instellingen van de Unie rechtens onvoldoende hebben aangetoond dat sprake is van ‘ontwijking’ in de zin van artikel 13, lid 1, van de basisverordening, doordat zij onder verwijzing naar het ontbreken van medewerking van de Thaise exporteurs enerzijds niet hebben aangegeven hoe het handelspatroon tussen de betrokken derde landen en de Unie was veranderd, en anderzijds niet hebben aangetoond dat sprake is van praktijken, processen of werkzaamheden waarvoor, afgezien van de instelling van het antidumpingrecht, onvoldoende reden of economische rechtvaardiging bestond.

In haar schriftelijke opmerkingen bij het Hof heeft Simon, Evers een andere grond voor ongeldigheid van de litigieuze verordening aangevoerd, namelijk dat de instellingen van de Unie niet hebben vastgesteld dat de corrigerende werking van het antidumpingrecht, gezien de prijzen en/of hoeveelheden van het soortgelijke product, werd ondermijnd.

Volgens vaste rechtspraak berust de procedure van artikel 267 VWEU op een duidelijke scheiding van de taken tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, zodat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (zie met name arrest Hoesch Metals and Alloys, C-373/08, EU:C:2010:68, punt 59).

Voorts is het vaste rechtspraak dat artikel 267 VWEU geen rechtsmiddel is ten behoeve van de partijen in het bij de nationale rechter aanhangige geschil, zodat het Hof niet gehouden is om de geldigheid van het Unierecht te beoordelen op de enkele grond dat één van de partijen in haar schriftelijke opmerkingen deze vraag voor hem heeft opgeworpen (zie arrest MSD Sharp & Dohme, C-316/09, EU:C:2011:275, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De geldigheid van de bestreden verordening hoeft dus niet te worden getoetst aan gronden die de verwijzende rechter niet heeft genoemd (zie arrest Nuova Agricast, C-390/06, EU:2008:224, punt 44).

Het is vaste rechtspraak dat op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek, en met name ter zake van beschermende handelsmaatregelen, de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken wegens de ingewikkeldheid van de economische, politieke en juridische situaties die zij moeten onderzoeken. Bij het rechterlijk toezicht op een dergelijke beoordeling dient dan ook alleen te worden nagegaan of de procedureregels in acht zijn genomen, of de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid (zie arrest Raad en Commissie/Interpipe Niko Tube en Interpipe NTRP, C-191/09 P en C-200/09 P, EU:C:2012:78, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat meer bepaald ontwijking van antidumpingmaatregelen betreft, omschrijft artikel 13, lid 1, van de basisverordening dit als een verandering in het handelspatroon tussen derde landen en de Unie als gevolg van praktijken, processen of werkzaamheden waarvoor, afgezien van de instelling van het recht, onvoldoende reden of economische rechtvaardiging bestaat en waarbij wordt bewezen dat sprake is van schade of dat de corrigerende werking van het recht, gezien de prijzen en/of de hoeveelheden van het soortgelijke product, wordt ondermijnd.

Volgens artikel 13, lid 3, van die verordening staat het aan de Commissie een onderzoek te openen op basis van bewijs dat op het eerste gezicht laat vermoeden dat sprake is van ontwijking. Indien op grond van de tijdens dat onderzoek vastgestelde feiten kan worden geconcludeerd dat een dergelijke ontwijking bestaat, stelt de Commissie aan de Raad voor om de antidumpingmaatregelen uit te breiden.

Geen enkele bepaling van de basisverordening verleent de Commissie echter de bevoegdheid om in het kader van een onderzoek naar ontwijking de producenten of exporteurs die het voorwerp van een klacht uitmaken te dwingen deel te nemen aan het onderzoek of inlichtingen te verstrekken. De Commissie is voor verstrekking van de nodige inlichtingen dus afhankelijk van de vrijwillige medewerking van de belanghebbenden.

Om die reden heeft de Uniewetgever in artikel 18, lid 1, van de basisverordening bepaald dat indien een belanghebbende de toegang tot de nodige gegevens weigert of deze anderszins niet verstrekt of het onderzoek aanmerkelijk belemmert, aan de hand van de beschikbare gegevens voorlopige of definitieve conclusies, zowel in positieve als in negatieve zin, kunnen worden getrokken.

Artikel 18, lid 6, van die verordening voegt daaraan toe dat indien een belanghebbende geen of slechts gedeeltelijk medewerking verleent, waardoor relevante informatie wordt achtergehouden, dit tot gevolg kan hebben dat de resultaten voor deze belanghebbende minder gunstig uitvallen dan indien deze wel medewerking had verleend.

Volgens de basisverordening, en in het bijzonder artikel 13, lid 3, daarvan, staat het weliswaar in beginsel aan de instellingen van de Unie om ontwijking te bewijzen, maar artikel 18, leden 1 en 6, van de basisverordening beoogt duidelijk een versoepeling van die bewijslast, voor zover daarin is bepaald dat wanneer de belanghebbenden niet meewerken, die instellingen de conclusies van een onderzoek naar ontwijking mogen baseren op de beschikbare gegevens en de resultaten voor de partijen die niet hebben meegewerkt minder gunstig kunnen zijn.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 68 en 69 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt uit artikel 18 van de basisverordening dat de wetgever van de Unie geen wettelijk vermoeden heeft willen invoeren waardoor uit de niet-medewerking van de belanghebbenden of betrokkenen rechtstreeks het bestaan van ontwijking wordt afgeleid en op de instellingen van de Unie bijgevolg geen bewijslast zou rusten. Gezien de mogelijkheid om, zelfs definitieve, conclusies te trekken aan de hand van de beschikbare gegevens en de partij die geen of slechts gedeeltelijke medewerking verleent, minder gunstig te behandelen dan indien zij haar medewerking had verleend, is het echter eveneens duidelijk dat de instellingen van de Unie zich mogen baseren op een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen om ontwijking in de zin van artikel 13, lid 1, van de basisverordening vast te stellen.

Elke andere oplossing zou de doeltreffendheid van de beschermende handelsmaatregelen van de Unie in het gedrang kunnen brengen telkens wanneer de instellingen van de Unie geen medewerking krijgen in een onderzoek tot vaststelling van ontwijking.

De geldigheid van de bestreden verordening moet tegen de achtergrond van die overwegingen worden beoordeeld.

In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de Thaise producenten-exporteurs en de Thaise autoriteiten in casu geen medewerking hebben verleend aan het onderzoek naar ontwijking. Voorts heeft één Chinese producent-exporteur mededeling gedaan van zijn uitvoer naar de Unie en een zeer geringe uitvoer naar Thailand, en zijn er geen opmerkingen ontvangen van de Chinese autoriteiten.

Zoals blijkt uit punt 6 van de considerans van de bestreden verordening, heeft de Commissie de Chinese en Thaise autoriteiten, de producenten-exporteurs, de betrokken importeurs in de Gemeenschap en de bedrijfstak van de Gemeenschap in kennis gesteld van de opening van het onderzoek naar ontwijking. Voorts is een vragenlijst gestuurd aan die producenten-exporteurs en aan de importeurs in de Gemeenschap. Die laatsten kregen de gelegenheid om hun standpunt kenbaar te maken en om door de Commissie te worden gehoord.

Daar deze belanghebbenden geen medewerking verleenden, heeft de Raad de omvang en de waarde van de Chinese en Thaise uitvoer van handpallettrucks naar de Unie vastgesteld op basis van de beschikbare gegevens, namelijk de door de lidstaten overeenkomstig artikel 14, lid 6, van de basisverordening verzamelde statistische gegevens die door de Commissie waren samengevoegd, en Eurostat-gegevens.

De instellingen van de Unie hebben op basis van die gegevens vastgesteld dat de invoer van handpallettrucks uit Thailand na de instelling van de antidumpingrechten op de invoer van handpallettrucks van oorsprong uit China, was gestegen van 7 458 stuks in 2005 tot 64 706 in 2007, en vervolgens tijdens het onderzoekstijdvak tot 42 056 stuks was gedaald. Het betrof een stijging van 868 % tussen 2005 en 2007 en van 564 % in het onderzoekstijdvak, in vergelijking met 2005.

Wat de invoer in de Unie van handpallettrucks uit China betreft, hebben de instellingen van de Unie vastgesteld dat deze was gestegen van 240 639 stuks in 2005 naar 538 271 stuks in 2007 en 584 786 stuks in het onderzoekstijdvak. Volgens de informatie waarover deze instellingen beschikten, was deze stijging voornamelijk toe te schrijven aan de toegenomen uitvoer van de Chinese producent-exporteur met het laagste antidumpingrecht, te weten 7,6 %, terwijl voor de andere Chinese producenten-exporteurs een antidumpingrecht tussen 28,5 % en 46,7 % gold.

Uit die gegevens blijkt ten eerste dat de invoer uit Thailand zeer aanzienlijk is gestegen vanaf 2005, dus vanaf de instelling van het antidumpingrecht op de invoer uit China, ten tweede dat een aannemelijke economische grond bestond om de stijging van de invoer uit China vanaf 2005 te verklaren, en ten derde dat die stijging relatief beduidend lager lag dan die van de invoer uit Thailand.

Simon, Evers stelt echter dat het handelspatroon tussen de derde landen en de Unie niet significant is veranderd, aangezien een verandering van het handelspatroon in de zin van artikel 13, lid 1, van de basisverordening veronderstelt dat de invoer uit het land dat het voorwerp uitmaakt van een antidumpingrecht vermindert na de inwerkingtreding van de antidumpingmaatregelen, terwijl de invoer van soortgelijke producten uit het land via hetwelk die rechten zouden worden ontweken, toeneemt.

Die voorwaarde zou in het hoofdgeding niet vervuld zijn.

In dat verband moet worden benadrukt dat het vereiste dat de invoer uit het land dat het voorwerp uitmaakt van het antidumpingrecht wordt vervangen door invoer uit het land van ontwijking, niet is opgenomen in artikel 13, lid 1, van de basisverordening als noodzakelijke voorwaarde om te kunnen spreken van ontwijking.

Zoals de advocaat-generaal in punt 87 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is de definitie van ‘ontwijking’ in artikel 13, lid 1, van de basisverordening bovendien geformuleerd in zeer algemene bewoordingen, die aan de instellingen van de Unie veel speelruimte laten, aangezien niets wordt bepaald over de aard en de vorm van ‘de verandering van de structuur van het handelsverkeer tussen derde landen en de Gemeenschap’.

De Raad heeft derhalve rechtens genoegzaam aangetoond dat het handelspatroon tussen China, Thailand en de Unie was veranderd.

In de tweede plaats twijfelt de verwijzende rechter ook aan de geldigheid van de bestreden verordening omdat de instellingen van de Unie niet hebben aangetoond dat het veranderde handelspatroon tussen de betrokken derde landen en de Unie voortvloeit uit de ontwijking van het op de invoer uit China ingestelde antidumpingrecht.

Zoals volgt uit artikel 13, lid 1, van de basisverordening, is enkel sprake van ontwijking wanneer, afgezien van de instelling van het antidumpingrecht, onvoldoende reden of economische rechtvaardiging bestaat voor de praktijken, processen of werkzaamheden die aan de grondslag liggen van de verandering in het handelspatroon tussen derde landen en de Unie.

In casu blijkt uit de bestreden verordening dat de instellingen zich hebben gebaseerd op een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen om vast te stellen dat sprake is van een dergelijke ontwijking. Zij hebben vastgesteld dat het handelspatroon tussen Thailand en de Unie is beginnen te veranderen kort na de instelling van het antidumpingrecht op de invoer uit China. Het samenvallen van beide gebeurtenissen vormt een belangrijke aanwijzing voor een logisch en redelijk verband tussen de aanzienlijke stijging van de invoer uit Thailand en de instelling van het antidumpingrecht.

Voorts blijkt uit punt 21 van de considerans van de bestreden verordening dat de gegevens waarover de Commissie ten tijde van de opening van het onderzoek naar de ontwijking beschikte, erop leken te wijzen dat in Thailand veel assemblagewerkzaamheden van het betrokken product werden verricht.

Tot slot hebben de instellingen van de Unie van de Thaise en Chinese producenten-exporteurs of van de Thaise overheid geen bewijs ontvangen dat de aanzienlijke stijging van de invoer van handpallettrucks uit Thailand kon verklaren. In het bijzonder hebben zij geen bewijs ontvangen dat erop wees dat in Thailand daadwerkelijk handpallettrucks werden geproduceerd.

De niet-medewerking van de betrokken ondernemingen en nationale autoriteiten aan het onderzoek naar ontwijking heeft de instellingen van de Unie dus belet met zekerheid vast te stellen waarom het handelspatroon tussen Thailand en de Unie was veranderd.

In het kader van een situatie waarbij medewerking aan een onderzoek naar ontwijking volledig wordt geweigerd, mochten de instellingen van de Unie zich dus op aanwijzingen baseren om tot de conclusie te komen dat in Thailand sprake was van praktijken, processen of werkzaamheden die enkel tot doel hadden het op de invoer uit China ingestelde antidumpingrecht te ontwijken. In die omstandigheden dienen de betrokkenen te bewijzen dat een ander redelijk motief dan het ontlopen van het antidumpingrecht ten grondslag ligt aan die activiteiten (zie naar analogie arrest Brother International, C-26/88, EU:C:1989:637, punt 29).

Bijgevolg heeft de Raad de feiten niet kennelijk onjuist beoordeeld door in de bestreden verordening te oordelen dat de maatregelen werden ontweken in de zin van artikel 13, lid 1, van de basisverordening.

Gelet op een en ander moet worden geantwoord dat bij het onderzoek van de vraag van de verwijzende rechter niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de bestreden verordening kunnen aantasten.