HvJ EU, 13-01-2015, nr. C-401/12 P, nr. C-402/12 P, nr. C-403/12 P

Met hun eerste middel betogen de Raad, het Parlement en de Commissie in wezen dat er in casu geen enkele toetsing van de geldigheid van de Aarhus-verordening mogelijk is, omdat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus geen rechtstreekse werking heeft, zoals het Hof heeft erkend in het arret Lesoochranárske zoskupenie15., en omdat de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden waaronder toetsing van de wettigheid van handelingen van afgeleid recht is toegelaten, een uitzondering vormen. Door de uit het arrest Lesoochranárske zoskupenie voortvloeiende benadering opzij te schuiven en zich te baseren op de rechtspraak die is voortgekomen uit de arresten Fediol/Commissie en Nakajima/Raad16., waarin voor uitzonderlijke gevallen een mogelijkheid is gecreëerd om de wettigheid van handelingen van afgeleid recht te toetsen, heeft het Gerecht bijgevolg blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

In dit verband zijn rekwiranten het erover eens dat de bepalingen van de Aarhus-verordening, nu uitzonderingen restrictief moeten worden uitgelegd17., hoe dan ook niet aan de in de rechtspraak Fediol/Commissie en Nakajima/Raad gestelde voorwaarden voldoen.

Volgens de Raad heeft het arrest Fediol/Commissie betrekking op de situatie waarin een Uniehandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van een internationale overeenkomst verwijst. Dat is niet het geval bij de Aarhus-verordening, aangezien de loutere verwijzing, in een handeling van afgeleid recht, naar een internationaal instrument niet volstaat ter rechtvaardiging dat die handeling door de rechter kan worden getoetst aan dat instrument. Evenmin kan het Gerecht zich op het arrest Nakajima/Raad baseren, dat een andere situatie betrof, waarin de Unierechtelijke handeling bedoeld is uitvoering te geven aan een ‘bijzondere’ verplichting van de internationale overeenkomst.

Het Parlement stemt in met deze analyse van het arrest Fediol/Commissie. Wat het arrest Nakajima/Raad betreft, beklemtoont het Parlement dat deze rechtspraak een zeer beperkt toepassingsdomein heeft18. en ziet op het geval waarin de Unie beoogt ‘uitvoering te geven’ aan een ‘bijzondere verplichting’. Het gaat er dus niet om dat de Unie in het algemeen aan haar internationale verplichtingen voldoet wanneer zij over een beoordelingsmarge beschikt met betrekking tot de wijze waarop zij aan de uit hoofde van een gegeven internationale overeenkomst op haar rustende verplichtingen voldoet19., maar dat uitvoering wordt gegeven aan een overeenkomst waarbij aan de Unie een positieve verplichting is opgelegd om op een bepaalde manier te handelen en haar geen enkele handelingsmarge is gelaten.20.

De Commissie voegt daaraan toe dat het arrest Nakajima/Raad zijn oorsprong vindt in antidumpingzaken en dat het in de praktijk, in de rechtspraak van het Hof bijna uitsluitend is toegepast op gevallen van incidentele toetsing van de overeenstemming van de anti-dumpingverordeningen van de Unie met de bepalingen van de GATT anti-dumpingcodes van 1979 en 1994. Volgens de Commissie kan dat arrest niet in die zin worden uitgelegd dat het ziet op alle gevallen waarin de Unie een maatregel vaststelt om haar internationale verdragsverplichtingen na te komen.

In hun memorie van antwoord op de hogere voorzieningen verzoeken de milieubeschermingsorganisaties het Hof ‘het bestreden arrest van het Gerecht, al dan niet onder verbetering van de gronden waarop het is gewezen, te bekrachtigen; [de] door de Commissie, de Raad en het Parlement ingestelde [hogere voorzieningen] op alle onderdelen te verwerpen’. Zij menen dat de aard en het doel van het Verdrag van Aarhus zich niet tegen toetsing van de geldigheid verzetten en dat in casu is voldaan aan de voorwaarden van het arrest Fediol/Commissie, aangezien de Aarhus-verordening meerdere verwijzingen naar dat verdrag bevat.

Beweerd wordt wel dat men, om de houding van de nationale rechters tegenover internationale verdragen te begrijpen en te waarderen, moet doordringen tot de constitutionele fundamenten van de Staat.21. Dit vereiste geldt nog sterker in de onderhavige zaken, aangezien het Hof nader moet bepalen welke referentienormen van toepassing zijn op de toetsing van de wettigheid van de interne werking van het Verdrag van Aarhus in de rechtsorde van de Unie, terwijl de rechtspraak inzake de verhoudingen tussen internationaal recht en Unierecht decennialang de beginselen heeft ontwikkeld, waarvan de toepassing niet altijd zonder twijfels is.

Zoals reeds gesteld ben ik van mening dat het Gerecht, door in casu de uit de arresten Fediol/Commissie en Nakajima/Raad voortgekomen rechtspraak toe te passen, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting aangezien deze arresten een beperkte uitzondering vormen die is gemaakt in het kader van de rechtspraak over de GATT en de WTO-overeenkomsten, en niet een algemene benadering ten aanzien van de wettigheidstoetsing van het Unierecht. Ter illustratie van deze stelling dient evenwel de ontwikkeling van de rechtspraak over de interne werking van de internationaalrechtelijke verplichtingen in het Unierecht te worden geanalyseerd. Daaruit zal blijken dat de rechtspraak zich, net als een boom, in de loop der jaren heeft ontwikkeld in verschillende takken die niettemin verbonden blijven aan een ‘gemeenschappelijke stam’, die de uitdrukking vormt van het beginsel van het monisme.

Ik constateer om te beginnen dat de redenering van het Gerecht in de punten 55 tot en met 57 van het bestreden arrest hoofdzakelijk berust op een van de uitzonderingen die zijn geformuleerd in het kader van de GATT en de WTO-overeenkomsten, te weten de rechtspraak Nakajima/Raad, daar de verwijzing naar het arrest Fediol/Commissie slechts subsidiair is, of zelfs louter redactioneel van aard is.57. Punt 58 van het bestreden arrest vormt mijns inziens immers een uiteenzetting van de rechtvaardiging van de stelling in de eerste zin van dat punt, dat de Aarhus-verordening is vastgesteld om te voldoen aan de uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voortvloeiende verplichtingen van de Unie.

Geconfronteerd met de weigering van het Hof, in het arrest Lesoochranárske zoskupenie (EU:C:2011:125), om te aanvaarden dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus ook maar enige rechtstreekse werking heeft, en aangezien deze weigering elke mogelijkheid van toetsing van de wettigheid van afgeleid recht aan een bepaling uit een overeenkomst leek uit te sluiten, heeft het Gerecht er bijgevolg voor gekozen een uitzondering in verband met het ‘uitvoering geven aan’ een internationale overeenkomst toe te passen op basis van het arrest Nakajima/Raad.

Aldus heeft het Gerecht volgens mij op twee niveaus blijk gegeven van een kennelijk onjuiste rechtsopvatting.

Op het eerste niveau bestaat de betrokken onjuiste rechtsopvatting erin dat aan een rechtspraak die betrekking heeft op de GATT en de WTO-overeenkomsten, een universele draagwijdte te geven. De onjuistheid ligt aldus in het overdragen van een rechtspraak inzake specifieke overeenkomsten, die zich, zoals blijkt uit hetgeen hierboven is opgemerkt, kenmerken door een eigen logica en rechtsstelsel, op een fundamenteel ander gebied, te weten dat van het Verdrag van Aarhus, teneinde de wettigheid van afgeleid Unierecht te toetsen aan dat verdrag. Het is mijns inziens echter uitgesloten dat de redenering die aan deze rechtspraak ten grondslag ligt, op andere rechtsgebieden wordt toegepast.58.

Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad te wijzen op de bijzondere aard van de regels die van toepassing zijn binnen de GATT en de WTO-overeenkomsten, ten opzichte van de regels die voortvloeien uit andere internationale overeenkomsten, zoals het Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen59. en het Verdrag inzake biologische diversiteit60. teneinde daaruit af te leiden dat die regels niet buiten hun kader kunnen worden toegepast. Zo heeft het Hof gepreciseerd dat de uitsluiting dat de wettigheid van een gemeenschapshandeling aan de WTO/TRIPs/OTH-overeenkomsten wordt getoetst, niet kan gelden voor een overeenkomst die anders dan de WTO-overeenkomst, niet strikt op de grondslag van wederkerigheid en wederzijds voordeel is gestoeld.61.

In samenhang daarmee, op een tweede niveau, heeft het Gerecht ten onrechte getracht de toetsing van de wettigheid te rechtvaardigen op basis van een in het arrest Nakajima/Raad gecreëerde uitzondering, terwijl dat arrest een aftakking van de rechtspraak binnen de rechtspraak over de GATT en de WTO-overeenkomsten vormt, die eigen is aan dat rechtsgebied.

Zoals het Gerecht immers in herinnering heeft gebracht in het arrest Chiquita Brands e.a./Commissie, beoogt de uit het arrest Nakajima/Raad voortvloeiende regel bij wijze van uitzondering de justitiabele de gelegenheid te bieden zich incidenteel op schending van de GATT-regels of de WTO-overeenkomsten door de Gemeenschap of haar instellingen te beroepen. Als uitzondering op het beginsel dat particulieren zich voor de gemeenschapsrechter niet rechtstreeks op de bepalingen van de WTO-overeenkomsten kunnen beroepen, wordt die regel eng uitgelegd.62. Naar mijn mening sluit een dergelijke definitie van de draagwijdte elke mogelijkheid uit om zich daarop te beroepen buiten het gebied van de GATT en de WTO-overeenkomsten. Derhalve hoeft zelfs niet te worden onderzocht of de betrokken uitzonderingen in casu juist zijn toegepast.

Bijgevolg geef ik in overweging het eerste middel van de hogere voorzieningen te aanvaarden en het bestreden arrest te vernietigen voor zover daarin het tweede middel in eerste aanleg in aanvaard en de wettigheid is getoetst op grondslag van de rechtspraak die is voortgekomen uit de arresten Fediol/Commissie en Nakajima/Raad.

Om de redenen die hierna worden gegeven en waarover partijen geen standpunten hebben uitgewisseld, lijkt mij de zaak niet in staat van wijzen te zijn in de zin van artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie en moet deze worden terugverwezen naar het Gerecht. Mocht het Hof daarentegen beslissen in de onderhavige zaak uitspraak te doen op basis van het arrest Intertanko e.a. (EU:C:2011:125), waarop de hogere voorzieningen zich baseren, dan hoeft de zaak niet meer te worden terugverwezen.

Om te beginnen dient in herinnering te worden gebracht dat het Verdrag van Aarhus, opgevat als een ‘pijler van de milieudemocratie’101., is ondertekend door de Gemeenschap en vervolgens is goedgekeurd bij besluit 2005/370. Als gemengde overeenkomst, die zowel door de Unie als door haar lidstaten is gesloten, maakt dat verdrag voortaan integrerend deel uit van de rechtsorde van de Unie.102. De Unie is dus door dit verdrag gebonden, evenals haar wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende instellingen.

Het Hof heeft reeds bevestigd dat het bevoegd is om de bepalingen van het Verdrag van Aarhus uit te leggen103. en heeft in dit verband een groot aantal arresten gewezen in het kader van prejudiciële vragen over de uitlegging ervan alsmede in procedures wegens niet-nakoming.104.

Hoewel het Verdrag van Aarhus drie procedurele rechten toekent op milieugebied105., formuleert het tevens vereisten. Zo bepaalt het dat eenieder de plicht heeft ‘het milieu te beschermen en te verbeteren in het belang van de huidige en toekomstige generaties’. Voor zover het Verdrag van Aarhus rechten toekent die verband houden met de doelstellingen van milieubescherming, heeft het de aard van een procedureel instrument. Milieubescherming is immers slechts mogelijk indien de belanghebbenden over werkelijke actiemiddelen beschikken op het zeer ruime door het verdrag bestreken gebied. Het Verdrag van Aarhus is dus een bron van ‘rechten inzake burgerparticipatie’, in de vorm van een codificatie van de procedurele rechten op milieugebied.

Anders dan bijvoorbeeld de WTO-overeenkomst, berust het Verdrag van Aarhus dus niet op de grondslag van wederkerigheid en wederzijds voordeel van de overeenkomstsluitende partijen.106.

Integendeel, het Verdrag van Aarhus dient om de overheden en de burgers de mogelijkheid te geven hun individuele en collectieve verantwoordelijkheden met betrekking tot bescherming en verbetering van het milieu te nemen, ten behoeve van welvaart en welzijn van huidige en toekomstige generaties.107. Het vormt geen technisch voorbeeld van een overeenkomst op milieugebied, maar de uitdrukking van een milieurecht van de mens in zijn meest plechtige vorm. Het spreekt aldus voor zich dat er onder de bepalingen die het bevat een aantal zijn die niet onmiddellijk toepasbaar zijn (‘self-executing’). Dat verklaart het belang van de nationale bepalingen die zijn vastgesteld teneinde de doeltreffendheid van deze internationale voorschriften in het interne recht te verzekeren, en bijgevolg de noodzaak van een toetsing van de wettigheid van dergelijke bepalingen.

Wat meer in het bijzonder artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus betreft, deze bepaling creëert de mogelijkheid om op te komen tegen schending van nationaalrechtelijke milieuvoorschriften.

In het arrest Lesoochranárske zoskupenie heeft het Hof weliswaar geoordeeld dat de bepalingen van dit artikel ‘geen duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting bevatten die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks regelt’.108. Vanuit dat gezichtspunt is voor deze bepaling vanzelfsprekend een latere handeling nodig en kunnen particulieren zich niet daarop beroepen. Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus biedt de verdragspartijen immers de mogelijkheid de criteria te omschrijven op basis waarvan leden van het publiek het recht kan worden toegekend om in rechte op te treden.

Artikel 9, lid 3, lijkt mij evenwel een ‘gemengde bepaling’ te zijn aangezien het tevens een voor de overeenkomstsluitende partijen duidelijk te herkennen resultaatsverplichting bevat.

Het Hof heeft zelf vastgesteld dat de bepalingen van artikel 9, lid 3, ‘hoewel zij in algemene bewoordingen zijn opgesteld, tot doel hebben, ervoor te zorgen dat het milieu op doeltreffende wijze kan worden beschermd’.109. Deze bescherming krijgt in artikel 9 van het Verdrag van Aarhus de vorm van de instelling van de procedurele modaliteiten die van toepassing zijn op de beroepen die bestemd zijn om de bescherming van de uit het verdrag zelf voortvloeiende rechten inzake burgerparticipatie te verzekeren. Bovendien moet artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus worden gelezen in samenhang met artikel 1 daarvan, dat aan elke partij een verplichting oplegt om de rechten op toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden te waarborgen.

Hoe dan ook komt de gemengde aard van de regel van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus op nationaal niveau terug in de beoordelingsmarge voor de wetgever om bepaalde criteria vast te stellen waaraan een organisatie moet voldoen om op te kunnen komen tegen een schending van het milieurecht. Het lijkt echter onbetwistbaar dat de verplichting om de toegang tot de rechter te waarborgen voldoende duidelijk is om in de weg te staan aan een voorschrift dat tot doel of tot gevolg zou hebben dat bepaalde categorieën van besluiten van niet-wetgevende aard van de overheid buiten het bereik van de door de nationale rechterlijke instanties te verrichten toetsing worden gebracht.

Mijns inziens vormt artikel 9, lid 3, gelet op het doel en de opzet ervan, dus — gedeeltelijk — een voldoende duidelijk voorschrift om als grondslag te kunnen dienen voor de wettigheidstoetsing in verband met de toegang tot de rechter voor organisaties met handelingsbevoegdheid krachtens de nationale regeling of zelfs de Unieregeling. Bijgevolg kan artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus dienen als referentiecriterium voor de beoordeling van de wettigheid van de handelingen van de Unie-instellingen.

Zowel voor het geval de zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht als voor het geval het Hof zich in staat acht ten gronde te beslissen, is het mijns inziens noodzakelijk, subsidiair, enkele opmerkingen te maken over het onderzoek van de wettigheid van de Aarhus-verordening in het licht van het Verdrag van Aarhus.

In dit verband dient te worden gepreciseerd dat de onderhavige reeks zaken niet de algemene voorwaarden voor toegang tot de rechter in de zin van artikel 263 VWEU op het gebied van het milieurecht betreft, maar gericht is op het onderzoek of de Uniewetgever de beroepswegen in het licht van de vereisten van het Verdrag van Aarhus correct heeft aangevuld, voor zover hij het begrip ‘handelingen’ heeft beperkt, en met name of hij in deze context de vereiste toegang tot de rechter kon uitsluiten ten aanzien van door de instellingen van de Unie vastgestelde algemeen toepasbare handelingen van niet-wetgevende aard. Blijkens de voorbereidende stukken voor de Aarhus-verordening heeft de Europese Gemeenschap, door het Verdrag van Aarhus te ondertekenen, zich er immers toe verbonden haar wetgeving aan te passen aan de vereisten van dat verdrag wat betreft de toegang tot de rechter.

In haar hogere voorziening voert de Commissie een tweede middel aan dat erop is gebaseerd dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus uit te leggen. Zij betoogt dat deze bepaling de overeenkomstsluitende partijen een alternatief bood voor zover zij hen verplicht te zorgen voor bestuursrechtelijke of rechterlijke herzieningsprocedures. Aldus had het Gerecht op zijn minst moeten nagaan of de verzoekende partijen gebruik konden maken van een gerechtelijke procedure tegen de betrokken maatregel van individuele strekking, ongeacht of dit in Nederland of in het kader van de Unie mogelijk was, alvorens de onverenigbaarheid van artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening met artikel 9, lid 3, van het verdrag vast te stellen. De Commissie brengt in herinnering dat het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig artikel 33 van richtlijn 2008/50 de tijdelijke derogatie van de vereisten van die richtlijn ten uitvoer heeft gelegd middels het besluit van 19 augustus 2009.110. Volgens de Commissie hebben de milieubeschermingsorganisaties dus de mogelijkheid gehad om bij de nationale rechterlijke instanties op te komen tegen de uitvoeringsmaatregelen. Over het onderzoek van de geldigheid van het derogatiebesluit had een prejudiciële vraag kunnen worden gesteld.

Hoe dan ook blijkt volgens de Commissie niet dat artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening de enige bepaling vormt waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus: volgens haar bewijst het feit dat dit artikel de herzieningsprocedure beperkt tot handelingen van individuele strekking dat de Uniewetgever van mening was dat voor handelingen van algemene strekking de juridische middelen toereikend zijn om de vereisten van artikel 9, lid 3, van Verdrag van Aarhus na te leven.

Volgens vaste rechtspraak moet een internationale overeenkomst worden uitgelegd aan de hand van de bewoordingen waarin deze is opgesteld en in het licht van de doelstellingen ervan. Dienaangaande bepalen artikel 31 van het Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht en artikel 31 van het Verdrag van Wenen van 21 maart 1986 inzake het recht van verdragen tussen staten en internationale organisaties of tussen internationale organisaties, die op dat gebied de uitdrukking vormen van het internationale gewoonterecht, dat een verdrag te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van het voorwerp en het doel van dat verdrag.111.

Uit de preambule van het Verdrag van Aarhus blijkt dat de verdragspartijen, gelet op de noodzaak de toestand van het milieu te beschermen, in stand te houden en te verbeteren, hebben erkend dat het belangrijk is dat de burgers in milieuaangelegenheden toegang tot de rechter hebben, daarbij erkennend dat zij bijstand nodig kunnen hebben om hun rechten uit te oefenen. Tevens volgt uit die preambule dat de partijen de wens deelden het publiek — met inbegrip van organisaties — toegang te geven tot doelmatige mechanismen van rechtspraak, opdat zijn rechtmatige belangen worden beschermd.112. In het licht van deze doelstellingen moet worden beoordeeld welke strekking de auteurs van het Verdrag van Aarhus aan artikel 9, lid 3, daarvan hebben willen geven.

De toegang tot de rechter is in artikel 9 voorzien in de drie gevallen, omschreven in lid 1 (beroep in verband met toegang tot informatie), in lid 2 (beroep tegen enig besluit betreffende specifieke activiteiten die het milieu raken) en in lid 3 (toegang tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen of het nalaten van privépersonen en overheidsinstanties113. te betwisten dat strijdig is met bepalingen van het milieurecht). Meer in het algemeen wijs ik op de bijzondere rol van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus, voor zover het, ten eerste, een waarborg voor de bij dat verdrag en het nationale recht toegekende rechten op informatie en op inspraak in besluitvorming biedt en, ten tweede, een objectieve beschermingsweg in een rechtsorde vormt.114.

Wat de personele werkingssfeer van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus betreft, moet worden opgemerkt dat aan de hand van deze bepaling in het nationale recht de specifieke criteria kunnen worden vastgesteld waaraan moet worden voldaan door de leden van het publiek die bevoegd zijn om op te komen tegen schendingen van het milieurecht. Duidelijk is dus dat de verdragspartijen de hun toegekende beoordelingsbevoegdheid vanuit het gezichtspunt van de kwalificatie van die subjecten kunnen uitoefenen. Bijgevolg lijkt het standpunt gerechtvaardigd dat artikel 9, lid 3, geen actio popularis bedoelt in te voeren in het milieurecht.115.

Wat daarentegen de materiële werkingssfeer van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus betreft, wens ik te beklemtonen dat deze bepaling moet worden uitgelegd in het licht van voornoemde doelen ter waarborging van doelmatige mechanismen waarmee de belangen van het publiek worden beschermd.116.

Bovendien moet artikel 9, lid 3, worden gelezen tezamen met de vereisten die overeenkomstig de leden 4 en 5 van deze bepaling van toepassing zijn. Overeenkomstig die leden moeten de bedoelde procedures immers voorzien in passende en doeltreffende middelen en moeten zij billijk, snel en niet onevenredig kostbaar zijn. Het vereiste van openbaarheid volgt duidelijk uit artikel 9, lid 5, van het Verdrag van Aarhus.

Bijgevolg zijn de verdragspartijen gehouden een mechanisme in te stellen dat vooral doelmatig is en niet uitsluitend een keuze te maken tussen verschillende soorten procedures. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de verdragspartijen een speelruimte hebben met betrekking tot de in te stellen procedures, maar dat de verplichting om bestuursrechtelijke of gerechtelijke beroepsgangen in te stellen moet worden uitgevoerd in overeenstemming met de vereisten van het Verdrag van Aarhus teneinde te verzekeren dat overeenkomstig artikel 9, lid 3, kan worden opgekomen tegen schendingen van het milieurecht. Daaruit volgt dat de vervulling van die verplichting moet worden afgemeten aan het vereiste van doeltreffende toegang tot de rechter. Voor deze uitlegging is tevens steun te vinden in het opschrift van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus — ‘Toegang tot de rechter’.

Dit brengt mij tot het sleutelbegrip in het kader van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, te weten het begrip toetsbare handeling.

Het is waar dat deze term niet is gedefinieerd in het Verdrag van Aarhus. Op basis van een letterlijke uitlegging van artikel 9, lid 3, van het verdrag kan evenmin worden aangenomen dat dit begrip tot de discretionaire bevoegdheid van de verdragspartijen zou behoren. Bovendien vereist deze bepaling zelfs niet dat de bedoelde handelingen juridisch bindend zijn. De doctrine is het er dus over eens dat die bepaling elk geval omvat waarin voorschriften van nationaal117. milieurecht wordt geschonden.118.

De op het eerste gezicht uiterst ruime strekking van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, a fortiori ten opzichte van de strekking van de leden 1 en 2 van dat artikel, kan evenwel worden gematigd. De materiële werkingssfeer van artikel 9, lid 3, van dat verdrag wordt immers afgebakend door artikel 2, punt 2, tweede alinea, daarvan, waaruit blijkt dat dit verdrag niet van toepassing is op wetgevingshandelingen. Overeenkomstig deze bepaling zijn instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid, uitgesloten van het begrip ‘overheidsinstantie’ waarvan het met het milieurecht strijdige handelen kan worden betwist.

Duidelijk blijkt dus dat de partijen die het Verdrag van Aarhus hebben ondertekend, de bedoeling hadden om uitsluitend maatregelen van niet-wetgevende aard binnen de werkingssfeer daarvan te brengen.

Anders gezegd, met uitzondering van wetgevingshandelingen vallen alle andere typen handelingen die door particulieren en overheidsinstanties worden vastgesteld, ongeacht of het handelingen van algemene strekking dan wel handelingen van individuele strekking zijn, binnen de werkingssfeer van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus.

Andere gegevens bevestigen deze analyse.

Om te beginnen dient te worden vermeld dat het Hof in zijn uitlegging van het begrip ‘wetgevingshandeling’ in de context van de toepassing van het Verdrag van Aarhus ertoe neigt de nuttige werking van artikel 9 van dat verdrag te handhaven.119. Het Hof legt de verschillende bepalingen van het Unierecht uit in het licht van en rekening gehouden met de doelen van het Verdrag van Aarhus, waaraan de Unieregeling moet worden ‘aangepast’.120. Deze benadering is fundamenteel voor de uitlegging van de Aarhus-verordening in het licht van het Verdrag van Aarhus.

Tevens moet worden verwezen naar het standpunt van het Comité voor toezicht op de naleving van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee), volgens hetwelk de verdragspartijen niet de mogelijkheid hebben om dermate strikte criteria in te voeren of te handhaven dat deze tot gevolg hebben dat non-gouvernementele organisaties worden belet het handelen of nalaten te betwisten dat in strijd is met nationale milieubeschermingsvoorschriften.121. Dit sluit duidelijk aan bij het standpunt van het Hof in zijn reeds aangehaalde rechtspraak.122. Bovendien heeft het comité er twijfels over tot uiting gebracht of de Unie de in artikel 9, lid 3, van dat verdrag opgenomen voorwaarden naleeft.123.

Ten slotte, hoewel de Toepassingsgids met betrekking tot het Verdrag van Aarhus volgens de rechtspraak geen bindende werking heeft124., kan deze gids niettemin als referentiepunt dienen in het kader van de uitlegging van de relevante bepalingen van dit verdrag.125. In een recent arrest in de zaak Fish Legal en Shirley126. heeft het Hof zelf systematisch naar die gids verwezen bij de uitlegging van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad127., in het licht van het Verdrag van Aarhus. De gids geeft een ruime uitlegging van de voorwaarden voor toegang tot de rechter overeenkomstig de letter en de geest van het Verdrag van Aarhus en beveelt deze uitlegging aan. Met betrekking tot de voor toetsing vatbare handelingen blijkt immers uit de gids dat de leden van het publiek het recht hebben schendingen van het nationale milieurecht te betwisten, zelfs ‘los van de vraag of die verband houden met de in het verdrag gewaarborgde rechten van het publiek op informatie en inspraak’.128. Tevens volgt uit die gids dat de toetsing als bedoeld in artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus129. berust op de gedachte van ‘citizen enforcement’ (wetshandhaving door de burger) in directe en indirecte zin.130.

Voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling dient niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar tevens met de context ervan alsmede met het Unierecht in zijn geheel.131.

Om te beginnen dient voor de beoordeling of is voldaan aan de uit het Verdrag van Aarhus voortvloeiende bijzondere verplichtingen in het Unierecht, voor ogen te worden gehouden dat de werking van het verdrag, dat een gemengde overeenkomst is, nader is bepaald middels een aan besluit 2005/370 gehechte verklaring van de Europese Gemeenschap. Daaruit blijkt duidelijk dat ten tijde van de ondertekening van dat verdrag de bestaande rechtsinstrumenten niet volstonden om de volledige uitvoering van de uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voortvloeiende verplichtingen te verzekeren, omdat zij procedures ter betwisting van het handelen of nalaten van particulieren of andere overheidsinstanties dan de instellingen als bedoeld de in artikel 2, punt 2, tweede alinea, van dit verdrag betroffen. Bijgevolg bleven de lidstaten verantwoordelijk voor de uitvoering van die verplichtingen totdat de Gemeenschap bepalingen zou vaststellen waarmee de uitvoering van die verplichtingen werd verzekerd.

Zoals reeds in herinnering is gebracht volgt uit de voorbereidende stukken voor de vaststelling van de Aarhus-verordening dat die verordening tot doel had het gemeenschapsrecht aan te passen aan de bepalingen van het Verdrag van Aarhus.132. De toepassing van dit verdrag impliceerde op het niveau van de Unie ongetwijfeld dat andere handelingen van afgeleid recht werden vastgesteld133., doch, terwijl zij bijdraagt tot het nastreven van de doelen van het milieubeleid, is de Aarhus-verordening primair gericht op de aanvulling van bijzondere aspecten inzake de toegang tot de rechter binnen het reeds vastgestelde communautaire stelsel middels de artikelen 9 tot en met 13 van de Aarhus-verordening.134. Dit lijkt des te belangrijker nu het voorstel voor een richtlijn inzake de toegang tot de rechter nog steeds geen Unierecht is geworden.135.

Bijgevolg is de toetsing van de wettigheid van de Aarhus-verordening in het licht van het eponieme verdrag des te belangrijker bij de huidige stand van het Unierecht, daar de Unie gehouden is volledig te voldoen aan haar verbintenissen door de uit het Verdrag van Aarhus voortvloeiende verplichtingen uit te voeren.

In deze context stel ik voor de redenering van de Commissie van de hand te wijzen, die erop is gebaseerd dat het stelsel van doeltreffende rechterlijke bescherming in het Unierecht globaal moet worden onderzocht. Vaststaat dat de rechterlijke bescherming van particulieren in het stelsel van geschillenbeslechting van de Unie niet alleen wordt verzekerd door de verschillende vormen van rechtstreeks beroep, maar tevens dankzij het mechanisme van de prejudiciële verwijzing. Het mechanisme van de prejudiciële verwijzing kan echter niet aldus de lacunes verhelpen en vullen die het gevolg zijn van een restrictieve benadering van de Uniewetgever bij de uitvoering van een bepaling van een verdrag waarbij de Unie partij is.

Anders dan de Commissie meen ik dat het instellen, hoofdzakelijk op nationaal niveau, van beroepswegen tegen maatregelen ‘die strijdig zijn met het milieurecht’ gelijk zou staan met een nieuwe overdracht van de op de Unie rustende verantwoordelijkheid naar de lidstaten. De Unie kan niet van de lidstaten verlangen dat zij een gegeven niveau van toetsing verzekeren teneinde de lacunes in het afgeleide recht te vullen. Feitelijk blijft de Unie door de vaststelling van de Aarhus-verordening volledig verantwoordelijk voor de uitvoering van de krachtens het Verdrag van Aarhus op haar rustende verplichtingen.

Daarentegen erken ik zonder meer dat de beoordeling van de overeenstemming van de uitvoering van de uit het Verdrag van Aarhus voortvloeiende verplichtingen anders zou moeten luiden indien deze uitvoering middels richtlijnen zou plaatsvinden, daar die uitvoering in twee fasen is verzekerd, te weten de vaststelling van die richtlijnen en de omzetting ervan in het recht van de lidstaten.136.

Wat vervolgens de omvang van de toegang tot de rechter in de Aarhus-verordening betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening aan dit doel vorm geeft door aan de bevoegde entiteiten, te weten verenigingen die het publiek vertegenwoordigen, de mogelijkheid te bieden om een verzoek in te dienen tot interne herziening van een handeling die indruist tegen het milieurecht. Uit de voorbereidende stukken blijkt duidelijk dat de herziening is ingevoerd om te vermijden dat er een botsing ontstaat met het recht op toegang tot de rechter uit hoofde het Verdrag, krachtens hetwelk personen bij het Hof van Justitie beroep kunnen instellen tegen beschikkingen die hen rechtstreeks en individueel raken.137.

Vanuit het gezichtspunt van de personele werkingssfeer heeft artikel 10 van de Aarhus-verordening, door een herzieningsprocedure in te stellen, de toegang tot de rechter vergemakkelijkt voor non-gouvernementele organisaties, daar deze geen toereikend belang hoeven aan te tonen en evenmin schending van een recht hoeven aan te voeren om dat recht overeenkomstig artikel 263 VWEU te kunnen uitoefenen. De verordening komt er dus op neer dat deze groeperingen als geadresseerden worden erkend.138.

Vanuit het gezichtspunt van de materiële werkingssfeer daarentegen, is de werkingssfeer van de eventuele betwistingen middels de zogeheten ‘herzieningsprocedure’ in het licht van artikel 10 van de Aarhus-verordening, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, sub g, ervan, aldus omschreven dat deze van toepassing is op elke onder het milieurecht vallende en door een communautaire instelling of communautair orgaan genomen maatregel van een individuele strekking die juridisch bindende en externe werking heeft. Bovendien is de maatregel die in het kader van een dergelijke ‘herziening’ kan worden betwist, aldus omschreven dat administratieve handelingen die zijn vastgesteld door de instelling of het orgaan van de Unie ‘optredend in de hoedanigheid van administratief toezichtsorgaan’ overeenkomstig artikel 2, lid 2, van de Aarhus-verordening zijn uitgesloten.

Ik merk in dit verband op dat in de aanvankelijke formulering in het voorstel voor een verordening het begrip ‘handeling’ was omschreven als ‘elk door een communautaire instelling of organisatie uit hoofde van het milieurecht genomen administratieve maatregel die juridisch verbindende externe effecten heeft’.139. Het begrip ‘administratieve handeling van een individuele strekking’ is pas gebruikt in het stadium van het door de Raad vastgestelde gemeenschappelijk standpunt140. en is overgenomen door het Parlement in de tweede lezing141. zonder dat hiervoor enige motivering is gegeven.

Bij het ontbreken van enige definitie van het begrip ‘administratieve handeling’ in andere bronnen van het Unierecht, gaat het om een ad-hocdefinitie in de Aarhus-verordening waarvan de strekking moeilijk valt af te bakenen.142. Evenwel lijkt het mij duidelijk dat het de wil van de wetgever was om de strekking van de herzieningsprocedure in te perken.

Het is juist dat de handeling in artikel 2, lid 1, sub g, van de Aarhus-verordening is omschreven als een ‘onder het milieurecht vallende’ maatregel. Deze voorwaarde is dus ruim bedoeld in verband met de uit artikel 191 VWEU voortvloeiende doelstellingen.143. Tevens is juist dat de algemene144. of individuele aard van een besluit volgens de rechtspraak wordt beoordeeld in het licht van de inhoud ervan teneinde na te gaan of de rechtspositie van de belanghebbenden daardoor individueel en rechtstreeks wordt geraakt.145. In het kader van de Aarhus-verordening hangt dit onderscheid in wezen af van de uitlegging van het begrip ‘wetgeving’ in de zin van het Verdrag van Aarhus, zoals overgenomen in de Aarhus-verordening, waarvan de uitlegging aan de orde is in mijn conclusie in de parallelle zaken Raad en Commissie/Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe (C-404/12 P en C-405/12 P).146.

Vaststaat evenwel dat de herzieningsprocedure147. enkel van toepassing is op individuele besluiten die rechtsgevolgen meebrengen die de belangen van de geadresseerden kunnen raken. De zeer beperkte omvang van de betwistingen die betrekking hebben op schendingen van het milieurecht, uit hoofde van artikel 10 van de Aarhus-verordening, is ter terechtzitting bevestigd door de Commissie die er — niet zonder moeite — in is geslaagd één enkel voorbeeld van concrete toepassing van de herzieningsprocedure te geven, te weten de toestemming voor het op de markt brengen van een ggo. Voor het overige moet worden vastgesteld dat het gebied van de ggo's en het op de markt brengen van chemische producten overeenkomstig de REACH-verordening148. het voornaamste gebied lijken te vormen waarop de herzieningsprocedure daadwerkelijk wordt toegepast.149. De praktijk van de Commissie bevestigt aldus de restrictieve uitlegging van de Aarhus-verordening.150.

Ten slotte moet worden opgemerkt dat volgens de Aarhus-verordening beroepen bij het Hof overeenkomstig artikel 12 van die verordening niet betrekking hebben op de litigieuze administratieve handeling, maar op het antwoord van de instelling of het orgaan waarbij het verzoek om herziening is ingediend. Een non-gouvernementele organisatie zou dus uitsluitend middels een exceptie van onwettigheid, zoals die welke ten grondslag ligt aan de onderhavige procedures, kunnen verzoeken om een onderzoek ten gronde.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat artikel 10 van de Aarhus-verordening geen volledige uitvoering geeft aan de uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voortvloeiende verplichtingen.151.

Om de hierboven uiteengezette redenen over de uitlegging van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, wordt aan deze vaststelling niet afgedaan door de omvang van de speelruimte die is toegekend aan de ondertekenaars van het Verdrag van Aarhus. Hoewel het Hof erkent dat er sprake is van een dergelijke speelruimte bij de uitvoering van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus (en bijvoorbeeld van artikel 15 bis van richtlijn 96/61/EG152.)153., heeft het zich met betrekking tot de op de lidstaten rustende uitvoeringsverplichtingen zeer beschermend opgesteld ten aanzien van de nuttige werking en de doelstellingen van dat verdrag.154. Bijgevolg lijkt het mij niet mogelijk een andere houding aan te nemen ten aanzien van de Unie zelf.155.

Gelet op een en ander ben ik ven mening dat het Gerecht in het bestreden arrest terecht tot de slotsom is gekomen dat de tegen artikel 10 van de Aarhus-verordening juncto artikel 2, lid 1, sub g, daarvan gerichte exceptie van onwettigheid moet worden aanvaard. Mocht het Hof beslissen de onderhavige problematiek te onderzoeken, dan geeft ik dus in overweging het tweede middel van de Commissie af te wijzen.

Ingeval een internationale overeenkomst als bron van rechten voor particulieren geen rechtstreekse werking heeft, kan het zinvol lijken het beginsel van de conforme uitlegging aan te voeren als instrument waarmee effect kan worden gegeven aan een dergelijke overeenkomst.

De Unierechter zelf is immers gehouden tot uitlegging van afgeleid recht in overeenstemming met internationale overeenkomsten die de Gemeenschap binden.156. Volgens vaste rechtspraak moet het Unierecht zoveel mogelijk in het licht van de tekst en het doel van de internationale overeenkomsten waarbij de Unie partij is, worden uitgelegd.157. Een dergelijke ‘verzoenende lezing’158. heeft in het geval van internationaal recht een grens op grond waarvan dat beginsel ‘alleen van toepassing is wanneer de betrokken internationale overeenkomst van hogere rang is dan de betrokken bepaling van gemeenschapsrecht’.159. Een dergelijke uitlegging zou dus in casu in beginsel toelaatbaar zijn.

De methode van conforme uitlegging kan evenwel alleen worden gebruikt wanneer de litigieuze bepaling niet voldoende duidelijk is of zich leent voor verschillende uitleggingen in het licht van de context, de aard en de opzet van de bepaling of de basishandeling waarvan zij deel uitmaakt. Dat is, gelet op bovenstaande opmerkingen niet het geval voor artikel 10 van de Aarhus-verordening, waaruit duidelijk de wil blijkt om handelingen van algemene strekking uit te sluiten van de werkingssfeer ervan.

Bovendien is de conforme uitlegging, net als de voor de uitlegging van het nationale recht geldende regels, beperkt door de algemene rechtsbeginselen en het verbod van elke uitlegging contra legem.160. Daar de werkingssfeer van de Aarhus-verordening mijns inziens de toegang tot de rechter beperkt middels de definitie van de handeling waarop de herzieningsprocedure van toepassing is, welke definitie overdreven restrictief is in het licht van de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus, lijkt mij een conforme uitlegging in het onderhavige geval uitgesloten.