Rb. Zwolle-Lelystad, 02-09-2011, nr. Awb 10/290

Eisers zijn sinds februari 2002 eigenaar van een perceel met een oppervlakte van circa 2005 m2 nabij de Bergweg te Lemele, kadastraal bekend gemeente Ambt-Ommen, sectie N, nummer 47. Dit perceel had onder vigeur van het destijds geldende bestemmingsplan “Buitengebied” (het oude plan) de bestemming “Rekreatieve doeleinden –R(ZT)- (zomerhuizenterrein)”.

Deze gronden waren ingevolge artikel 36, eerste lid, van de planvoorschriften van het oude plan bestemd voor zomerhuizenterrein, sport- en speelvoorzieningen, groenvoorzieningen, wegen en paden, met

de daarbij benodigde gebouwen, nadere bouwwerken en andere werken. Artikel 36, tweede lid, bevatte de bepalingen omtrent bebouwing. De zomerhuizen mochten uitsluitend vrijstaand dan wel tot maximaal 4 aaneen worden gebouwd. De maximale inhoud van een zomerhuis (inclusief bijgebouwen) mocht 200 m3 bedragen. Verder was hierin bepaald dat per hectare ten hoogste 15 zomerhuizen mochten worden gebouwd, terwijl de onderlinge afstand van de zomerhuizen ten minste 15m diende te bedragen. De gezamenlijke oppervlakte van de gronden met de bestemming “Rekreatieve doeleinden” bedraagt 8,29 hectare. In totaal konden hierop in theorie 124 zomerhuizen worden gebouwd. In de praktijk kon het maximum aantal zomerhuizen lager uitkomen, onder andere als gevolg van de afstandseis van 15m die ten opzichte van al bestaande bebouwing in acht genomen diende te worden.

Op 30 januari 2003 heeft verweerder het bestemmingsplan “Buitengebied, artikel 30 WRO herziening” (het nieuwe plan) vastgesteld. Gedeputeerde Staten van Overijssel hebben dit plan op 9 september 2003 gedeeltelijk goedgekeurd. Op 13 november 2003 is het plan onherroepelijk geworden. Ingevolge het nieuwe plan rust op het perceel van eisers de bestemming “Rekreatieve doeleinden – R (ZT/BL) – (zomerhuizenterrein tevens bos met landschappelijke waarde)”.

Gronden met deze bestemming zijn ingevolge artikel 36A van de planvoorschriften van het nieuwe plan bestemd voor zomerhuizenterrein, sport- en speelvoorzieningen, groenvoorzieningen, wegen en paden, alsmede voor bos in de vorm van de opbouw, het behoud en/of herstel van de aan de gronden eigen landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarde, met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken en andere werken. Het derde lid van artikel 36A bepaalt – onder andere - dat de zomerhuizen uitsluitend vrijstaand, dan wel tot maximaal 4 aaneen worden gebouwd. De maximale inhoud van een zomerhuis bedraagt 250 m3. Per terrein of terreingedeelte mogen ten hoogste het op de kaart aangeduide aantal zomerhuizen worden gebouwd, waarbij de onderlinge afstand ten minste 15m dient te bedragen. Op de bij het bestemmingsplan behorende plankaart is aangegeven dat het maximale aantal zomerhuisjes op Zonnebloem West 34 bedraagt. Dit aantal komt overeen met het toen feitelijk aanwezige aantal. Het nieuwe plan sluit de bouw van nieuwe zomerhuizen uit.

Bij brief van 17 mei 2004 hebben eisers verzocht om toekenning van een vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de ruimtelijke ordening(WRO)

. Verweerder heeft dit verzoek voorgelegd aan de planschadebeoordelingscommissie van de gemeente Ommen (hierna: planschadecommissie) die op 22 april 2005 een definitief advies aan verweerder heeft uitgebracht. Bij besluit van 7 september 2005 heeft verweerder het advies van de planschadecommissie overgenomen en het verzoek van eisers om vergoeding van planschade afgewezen. Namens eisers is op 14 november 2005 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Verweerder heeft het bezwaarschrift voor advies voorgelegd aan de commissie van advies voor de behandeling bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Ommen (hierna: bezwarencommissie). De bezwarencommissie heeft op 4 april 2006 advies uitgebracht aan verweerder, strekkende tot gegrondverklaring van het bezwaar, omdat eisers wel voor vergoeding van planschade in aanmerking zouden moeten komen. Verweerder heeft het advies van de bezwarencommissie vervolgens weer voorgelegd aan de planschadecommissie. Deze commissie heeft op 7 september 2006 een nader advies uitgebracht. Bij besluit van 30 november 2006 heeft verweerder de bezwaren overeenkomstig het nadere advies van de planschadecommissie ongegrond verklaard. Bij dat besluit heeft verweerder het besluit van 7 september 2005 gehandhaafd op de grond dat van een planologische verslechtering geen sprake is, nu eisers aan het voorheen geldende bestemmingsplan “Buitengebied” geen onvoorwaardelijke bouwmogelijkheid konden ontlenen. Het moment van indienen van een aanvraag om bouwvergunning was immers in de systematiek van dat bestemmingsplan bepalend voor de vraag of er nog een recreatiewoning kon worden gebouwd.

Eisers hebben tegen het besluit van 30 november 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank. Zijdens eisers is aangevoerd dat het bestemmingsplan “Buitengebied” ten tijde van de aankoop van het perceel grond het mogelijk maakte dat op het gehele zomerhuizenterrein maximaal 124 zomerwoningen werden gebouwd, te weten maximaal 15 zomerhuizen per hectare. Dit betekende dat sprake was van een voorwaardelijke bouwtitel. Op 13 juni 2002 is het ontwerp-bestemmingsplan “Buitengebied, artikel 30 WRO herziening” ter inzage gelegd. Het aantal zomerhuizen mocht op basis van dit plan maximaal 34 bedragen. Op de peildatum van 12 juni 2002 hadden eisers op grond van het ‘oude’ bestemmingsplan nog 3 tot 4 zomerhuisjes kunnen bouwen op hun perceel. Als zij op dat moment een bouwaanvraag hadden ingediend, was er sprake van een bouwtitel. Verweerder heeft dit miskend, aldus eisers.

De rechtbank heeft de Stichting advisering bestuursrechtspraak (hierna: Stab) verzocht te adviseren over de vraag of de planologische maatregelen voor eisers hebben geleid tot schade als bedoeld in artikel 49 van de WRO.

De Stab heeft op 11 juni 2007 advies uitgebracht. De Stab heeft in haar advies gesteld dat op grond van de kwantitatieve en kwalitatieve beperkingen enerzijds en de eigendoms-verhoudingen, de vorm en de oppervlakte van de (kadastrale) percelen anderzijds, niet als vaststaand kan worden aangenomen, dat onder de vigeur van het oude plan iedere eigenaar op zijn perceel meer dan één zomerhuis had kunnen bouwen. Hoewel in het oude plan de bouwmogelijkheden niet per perceel zijn geregeld, kunnen de voorschriften van het oude plan, in combinatie met de feitelijke situatie niet geacht worden in de weg te staan aan de bouw van één zomerhuis per (kadastraal) perceel. Aangezien op het perceel van eisers ten tijde van de vaststelling van het nieuwe plan geen woning aanwezig was, heeft dit plan tot gevolg dat aldaar de bouw van een zomerhuis die onder de vigeur van het oude plan kon worden toegestaan, niet meer mogelijk is. Hieruit volgt volgens de Stab dat voor eisers sprake is van een planologisch nadeel in de vorm van een waardevermindering van het perceel. De Stab overweegt vervolgens dat burgemeester en wethouders op 10 oktober 2006 met toepassing van het bepaalde in artikel 19 van de WRO aan eisers vrijstelling hebben verleend ten behoeve van de bouw van een recreatiewoning met een inhoud van 250 m3. Bij besluit van 1 november 2006 is hun daarvoor de benodigde bouwvergunning verleend. De door de planologische wijziging opgetreden waardevermindering van het perceel is als gevolg daarvan geheel ongedaan gemaakt.

De rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 1 april 2008 ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. De rechtbank stelt vast dat eisers in hun brief van 17 mei 2004 (het verzoek om vergoeding van planschade) uitdrukkelijk hebben aangegeven op hun perceel één recreatiewoning, voor eigen en recreatief gebruik, te willen bouwen. De stelling van eisers dat zij het perceel hebben gekocht teneinde daar meer dan één recreatiewoning te realiseren, acht de rechtbank dan ook niet aannemelijk. Ten aanzien van dit punt heeft de Stab gemotiveerd uiteengezet dat de bouwmogelijkheden in het oude plan niet per perceel waren geregeld en dat dan ook niet kan worden gezegd dat het perceel van eisers van 2000 m2 zonder meer kon worden gesplitst, waarna er twee recreatiewoningen op deze twee percelen konden worden gebouwd. Eisers hebben de grond gekocht teneinde daar één zomerhuis op te kunnen bouwen. Inmiddels is de bouwvergunning voor een zomerhuis afgegeven en is de bouw in volle gang. Onder die omstandigheden kan niet worden volgehouden dat eisers nog steeds worden geconfronteerd met een waardevermindering van hun perceel. Vorenstaande overwegingen van de Stab acht de rechtbank niet onjuist, reden waarom de rechtbank het advies van de Stab volgt. Verweerder heeft dan ook terecht – zij het op onjuiste gronden – geweigerd eisers een planschadevergoeding toe te kennen.

Eisers hebben tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS). In haar uitspraak van 21 januari 2009 verklaart de ABRS het hoger beroep van eisers gegrond, vernietigt zij de uitspraak van de rechtbank van 1 april 2008, verklaart zij het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond en vernietigt zij verweerders besluit van 30 november 2006. De ABRS overweegt in haar uitspraak als volgt. In dit geval is bij de bepaling van de maximale planologische mogelijkheden van het oude bestemmingsplan het aantal reeds gebouwde of vergunde zomerhuizen onmiddellijk voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan van belang, alsmede de verdeling over het terrein, omdat de bouwmogelijkheden in het oude bestemmingsplan daarvan afhankelijk zijn. Zoals ter zitting van de zijde van de gemeenteraad is bevestigd, zou het college van burgemeester en wethouders van Ommen eisers de dag vóór terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan ingediende aanvragen voor de bouw van drie zomerhuizen op hun perceel, niet hebben kunnen afwijzen, terwijl een daarna ingediende bouwaanvraag, behoudens vrijstelling krachtens artikel 19 van de WRO, zou moeten worden afgewezen. Gelet hierop zijn eisers door de wijziging van het bestemmingsplan in een nadeliger positie komen te verkeren. Aannemelijk is dat zij daardoor schade lijden. Het feit dat geen bouwrechten aan afzonderlijke percelen zijn toegekend, betekent niet dat op voormeld peilmoment geen bouwrechten bestonden. Het standpunt van de raad, waarin de situatie van de percelen van eisers onder het oude bestemmingsplan in feite wordt gelijkgesteld met die waarin geen bebouwing op hun percelen mogelijk was, doet geen recht aan de in dat bestemmingsplan opgenomen bouwmogelijkheden. Uitgaande van de naar het oordeel van de ABRS redelijke systematiek van evenredige verdeling van zomerhuizen over het gehele gebied van 8,29 hectare welke aan de verzoeken om planschadevergoeding ten grondslag is gelegd en welke systematiek overigens ook ten grondslag heeft gelegen aan artikel 36, tweede lid, van het oude bestemmingsplan, konden op het perceel van eisers drie vrijstaande zomerhuizen worden gebouwd. Aan eisers is bouwvergunning, met vrijstelling krachtens artikel 19 van de WRO, verleend voor de bouw van één zomerhuis op hun perceel, zodat hun schade is beperkt tot de bouw van nog twee zomerhuizen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de intentie van eisers bij de aankoop van het perceel om daarop één zomerhuis te bouwen niet van belang bij het bepalen van de omvang van de schade.

Bij besluit van 15 december 2009, verzonden op 14 januari 2010, heeft verweerder opnieuw op het bezwaar van eisers van 14 november 2005 beslist. Het bezwaar van eisers is gegrond verklaard en verweerder heeft opnieuw op het verzoek van eisers om vergoeding van planschade beslist. Eisers hebben tegen dit besluit op 18 februari 2010 beroep ingesteld bij de rechtbank.

Het beroep is op 12 mei 2011 ter zitting behandeld. Eisers hebben zich doen vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. W.E.M. Klostermann en H. Noltes.

Omvang van het beroep

In dit geding ligt de vraag voor of het bestreden besluit, waarbij verweerder het bezwaar van eisers van 14 november 2005 alsnog gegrond heeft verklaard en andermaal op het verzoek van eisers om een vergoeding van planschade heeft beslist, in rechte in stand dient te worden gelaten.

Wettelijk kader

Ingevolge artikel 49, eerste lid, van de WRO zoals dat luidde tot 1 september 2005, kent de gemeenteraad, indien en voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van onder meer de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

Voor de beoordeling van een dergelijk verzoek dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologisch regime waardoor belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, waardoor hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de gestelde schadeveroorzakende planologische maatregel te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Bij de planvergelijking is niet de feitelijke situatie bepalend, maar de bouw- en gebruiksmogelijkheden die de achtereenvolgende planologische regimes bieden.

Beoordeling

Bij het bestreden besluit heeft verweerder – kort samengevat – gemeend de planschade te moeten compenseren door eisers gedurende een periode van twee jaar alsnog de mogelijkheid te bieden om een bouwaanvraag in te dienen teneinde alsnog zomerhuizen te realiseren tot een totaal van maximaal drie. Eisers krijgen – na verlening van een daartoe strekkend projectbesluit en een bouwvergunning – drie jaar de tijd om daarvan gebruik te maken, waarbij geldt dat geen leges of nadere kosten in rekening worden gebracht. Eisers ontvangen voorts een vergoeding van € 2.269,10 voor de kosten van de planologische mutatie voor het reeds gebouwde zomerhuis. Indien compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, zal – na nader advies van een onafhankelijke planschadeadviseur – aan eisers een compensatie in geld worden geboden.

In hun beroepschrift voeren eisers aan, dat verweerder kennelijk van mening is dat de schade anderszins kan worden vergoed via het vaststellen van een projectbesluit. Verweerder heeft echter reeds vergunning verleend voor één zomerhuis op eisers perceel. Dit zomerhuis is zo gesitueerd, dat het onwenselijk is om nog de andere zomerhuizen te realiseren. Hadden eisers dit eerder geweten, dan hadden zij voor een andere inrichting van hun kavel gekozen. Eisers menen dat hiermee de schade niet anderszins is verzekerd, want de omvang is niet bepaald, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Als gevolg hiervan kunnen eigenaren van belendende percelen claims indienen.

Verweerder betoogt in zijn verweerschrift, dat eisers nimmer het oogmerk hebben gehad om meer dan één zomerhuis te realiseren. Dat zij bij een andere inrichting van hun kavel zouden hebben gekozen voor een intensievere bebouwing wijst verweerder dan ook van de hand, evenals dat die intensievere bebouwing bij de huidige bebouwing niet alsnog mogelijk is. Verweerder acht het niet nodig om de schade in geld uit te drukken. Met herstel van de oorspronkelijke bouwmogelijkheid komt verweerder immers tegemoet aan het verlies daarvan en is de schade anderszins gedekt. Indien eisers niettemin toch intensiever willen bebouwen en derden daardoor claims indienen raakt dat eisers niet. Verweerder zal die claims op hun eigen merites moeten beoordelen.

Bij de beantwoording van de hiervoor opgeworpen rechtsvraag neemt de rechtbank, gelet op de uitkomsten van de voorgaande procedures, als vaststaand aan dat – met betrekking tot de percelen van eisers – vergelijking van het oude met het nieuwe bestemmingsplan leidt tot een planologische verslechtering, als gevolg waarvan eisers schade lijden of zullen lijden. De schade ziet op het verlies van de mogelijkheid tot het bijbouwen van nog twee zomerhuisjes op die percelen, welke schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van eisers behoort te blijven.

Het geschil beperkt zich dan ook tot de op grond van artikel 49 van de WRO te stellen vraag of de schade van eisers, met verweerders beslissing om eisers voor de verloren bouwmogelijkheden niet een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe te kennen maar dat verlies te compenseren door die bouwmogelijkheden alsnog te bieden – met de voorwaarden die daarbij zijn gesteld – voldoende anderszins is verzekerd.

De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend en oordeelt ten aanzien daarvan als volgt.

Allereerst overweegt de rechtbank, dat bij het beoordelen van de vraag of sprake is van schade als bedoeld in artikel 49 van de WRO, naar vaste jurisprudentie van de ABRS, uitsluitend een afweging dient te worden gemaakt op basis van het verlies aan bouwmogelijkheden, dat optreedt als gevolg van een wijziging van het planologisch regime. Aan de intenties die betrokkenen hebben of hadden ten aanzien van die bouwmogelijkheden komt in dat verband geen doorslaggevende betekenis toe. In het kader van de afweging ex artikel 49 van de WRO kent de rechtbank, anders dan verweerder, dan ook geen gewicht toe aan de vraag of eisers al dan niet bewust het risico hebben aanvaard van het verlies van hun bouwmogelijkheden.

De ABRS stelt in zijn uitspraak van 27 april 2005 (zaaknr. 200406319/1) inzake planschade door wijziging van het planregime in de gemeente Raalte, voorop dat artikel 49 van de WRO compensatie in natura niet uitsluit, in welk geval schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat de schade anderszins is verzekerd. Daarbij dient echter volgens de ABRS in het daartoe strekkende besluit te zijn opgenomen, dat:

De rechtbank