CBb, 08-10-2003, nr. AWB 02/1077

Op 5 juni 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 april 2002.

Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar tegen zijn besluit van 28 december 2001 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.

Verweerder heeft op 3 september 2002 een verweerschrift ingediend.

Op 4 april 2003 heeft appellante een reactie op het verweerschrift ingediend.

Op 17 april 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen nadere gegevens in het geding te brengen.

Verweerder heeft op 28 april 2003 nadere gegevens aan het College toegezonden.

Op 2 mei 2003 heeft appellante een schriftelijke reactie aan het College doen toekomen.

Het College heeft partijen vervolgens uitgenodigd te verschijnen ter zitting van het College van 27 augustus 2003.

Bij brief van 21 augustus 2003 heeft appellante het College verzocht de zitting van 27 augustus 2003 achterwege te laten en heeft zij verzocht uitspraak te doen zonder nadere zitting. Bij faxbericht van 26 augustus 2003 heeft de griffier van het College aan appellante bericht dat haar verzoek niet wordt ingewilligd.

De zaak is daarop behandeld ter nadere zitting van het College van 27 augustus 2003. Appellante en verweerder zijn niet ter zitting verschenen.

In de Meststoffenwet (hierna: de Wet) is - voor zover hier van belang - het volgende bepaald.

Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.

De primaire beslissing van 28 december 2001 alsmede het verweerschrift in beroep van Bureau Heffingen zijn niet rechtsgeldig ondertekend.

De forfaitaire normen in de bijlage van het Besluit zijn niet juist. Bureau Heffingen heeft bij het vaststellen van deze normen gegevens gebruikt uit 1998 en 1999 die onjuist lijken, omdat deze sterk afwijken van de bij appellante bekende gegevens over de voornoemde jaren. Appellante acht het aannemelijk dat de gegevens van Bureau Heffingen vervuild zijn met gegevens van vrachten waarop een onjuiste mestcode op het afleveringsbewijs is aangegeven of waarop de mestcode niet goed door het laboratorium is overgenomen.

Appellante maakt voorts bezwaar tegen de gebruikte forfaitaire normen omdat deze zijn gebaseerd op historische gegevens (1998/1999), terwijl in de Wet Mestafzetovereenkomsten - het College begrijpt dat appellante hier doelt op de wijzigingen van de Meststoffenwet waarbij een stelsel van mestafzetovereenkomsten werd ingevoerd - verder wordt uitgegaan van door Oenema/Tamminga geprognosticeerde gegevens over het jaar 2003. In het rapport "Het Landelijk Mestoverschot 2003" zijn de geprognosticeerde gegevens die benodigd zijn voor de aanvraag om erkenning als mestverwerker voorhanden. Oenema/Tamminga kwamen op een stikstof-excretie van 9,8 kg per dierplaats. Voornoemd rapport komt op een fosfaat-excretie van 4,1 kg per dierplaats. De geprognostiseerde verhouding stikstof/fosfaat voor het jaar 2003 bedraagt 2,4 (9,8/4,1), terwijl de historische verhouding, welke volgt uit het Besluit, 1,7 (2,7/1,6) bedraagt. Volgens appellante moet wel worden toegegeven dat uit het rapport niet de gehaltes stikstof en fosfaat per ton mest blijken. Deze zijn echter volgens appellante eenvoudig te berekenen.

Appellante stelt zich op grond van het voorgaande op het standpunt dat het Besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel tot stand is gekomen. Appellante had in het bestreden besluit mitsdien dienen te worden erkend voor een hoeveelheid van in totaal 1.067.160 kg stikstof op basis van de hoeveelheid fosfaat die zij blijkens haar aanvraag buiten de landbouw afzet, vermenigvuldigd met de hiervoor door appellante berekende verhouding stikstof/fosfaat van 2,4.

Appellante onderschrijft het standpunt van Bureau Heffingen dat forfaitaire normen noodzakelijk zijn om de lastendruk voor het bedrijfsleven te verminderen. Voor mestverwerkers zoals appellante levert toepassing van forfaitaire omrekennormen echter geen vermindering van de lastendruk op.

Appellante kan zich op hoofdlijnen vinden in de berekeningsmethodiek die leidt tot een erkenning van mestverwerkers op basis van stikstof. Erkenning uitsluitend op basis van stikstof zou disproportioneel zijn geweest. Dat ook rekening wordt gehouden met fosfaat is terecht.

Appellante wordt echter ten onrechte voor minder stikstof erkend dan de hoeveelheid stikstof die zij feitelijk uit de markt haalt. Reden hiervoor is dat de forfaitaire normen zoals opgenomen in de bijlage bij het Besluit lager zijn dan de door appellante geschatte gehaltes van stikstof en fosfaat in de bij haar aangevoerde kalvergier.

Aangezien appellante bekend is met de gehaltes van de stikstof en het fosfaat in de bij haar aangevoerde dierlijke meststoffen is het niet juist dat artikel 1, derde lid, van het Besluit onverkort op haar wordt toegepast. Uit de artikelgewijze toelichting bij het Besluit blijkt dat alleen indien deze gehaltes niet bekend zijn, over wordt gegaan tot het gebruik van forfaitaire normen.

Het formulier "Aanvraag of uitbreiding van uw erkenning als tussenpersoon, mestverwerker, exporteur of producent" is inconsistent ten aanzien van het gebruik van de door de aanvrager geschatte hoeveelheden en gehaltes van de dierlijke meststoffen en het gebruik van forfaitaire normen. Het formulier is strijdig met het Besluit nu toepassing van de berekeningsmethodiek van het formulier tot een lagere erkenning leidt dan appellante op grond van artikel 15, eerste lid onder a, van het Besluit met toepassing van de door appellante geschatte gehaltes stikstof en fosfaat in de aangevoerde kalvergier aannemelijk heeft gemaakt.

Appellante bestrijdt dat de commissie Jongebreur aan Bureau Heffingen een schriftelijk advies heeft uitgebracht om aan appellante een erkenning te geven van 750.347 kg stikstof. Het door verweerder in het geding gebrachte document bevat tegenstrijdigheden. Het advies is niet deugdelijk gemotiveerd.

De commissie Jongebreur is bovendien geen onafhankelijke commissie. Onduidelijk is ook welke opdracht zij heeft ontvangen.

Ten tijde van het nemen van het primaire besluit van 28 december 2001 was de bevoegdheid tot het nemen van een dergelijk besluit door verweerder gemandateerd aan de divisiemanagers van het Bureau Heffingen. De primaire beslissing is mitsdien ten onrechte namens de directeur van het Bureau Heffingen genomen door de divisiemanager.

Nu het bestreden besluit, dat gelet op artikel 7:11 van de Awb een volledige heroverweging inhoudt van het primaire besluit, in overeenstemming met de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende mandaatregeling namens verweerder is genomen door de directeur van het Bureau Heffingen, is het aan het primaire besluit klevende mandaatgebrek daarmee hersteld.

Wat er ook zij van de stelling dat het verweerschrift niet rechtsgeldig is ondertekend, aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit op zichzelf kan dit niet afdoen..

Verweerder heeft in de bestreden beslissing overwogen dat het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk dient te worden verklaard voorzover appellante is opgekomen tegen de in de bijlage bij het Besluit opgenomen forfaitaire normen alsmede tegen de totstandkoming ervan, aangezien hiertegen ingevolge het bepaalde in artikel 7:1 juncto artikel 8:2 van de Awb geen bezwaar openstaat. Het College overweegt dienaangaande het volgende.

Ingevolge artikel 7:1 juncto artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb kan geen bezwaar c.q. beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Niet in geschil is dat het Besluit met de daarbij behorende bijlage een algemeen verbindend voorschrift is.

Deze bepalingen staan er evenwel niet aan in de weg dat de rechtmatigheid van dit algemeen verbindend voorschrift in het kader van een bezwaar casu quo een beroep tegen een concreet, appellante rechtstreeks in haar belang treffend besluit bij wege van exceptieve toetsing wordt beoordeeld. Nu appellante er niet uitdrukkelijk blijk van heeft gegeven haar bezwaar rechtstreeks mede tegen het Besluit en de daarbij behorende bijlage te richten, doch uit het bezwaar veeleer moet worden opgemaakt dat haar bezwaren tegen het Besluit en de bijlage juist dienen ter onderbouwing van haar betoog dat het aangevallen besluit niet in stand kan blijven, waarmee zij zich beroept op de exceptieve toetsing als hiervoor bedoeld, heeft verweerder het bezwaar ten onrechte in zoverre niet-ontvankelijk verklaard.

Het beroep van appellante is in zoverre gegrond en de bestreden beslissing dient derhalve wat dit punt aangaat te worden vernietigd. Verweerder behoeft te dier zake geen nieuw besluit te nemen.

Het College stelt vast dat gesteld noch gebleken is dat de onderhavige bepalingen van het Besluit en de bijlage in strijd zijn met een hogere wettelijke regeling. Het College overweegt voorts dat bij toetsing van algemeen verbindende voorschriften als het onderhavige aan algemene rechtsbeginselen, gelet op de ruimte die de regelgever ter zake toekomt, terughoudendheid moet worden betracht. Hetgeen van de zijde van appellante is betoogd, stelt de vraag aan de orde of bij de totstandbrenging van de forfaitaire normen in de bijlage bij het Besluit in strijd is gehandeld met het verbod van willekeur, in die zin dat het betrokken overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van genoemde totstandbrenging bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid daartoe heeft kunnen komen.

Tegen die achtergrond kunnen de in de bijlage bij het Besluit vastgestelde forfaitaire normen naar het oordeel van het College niet worden aangemerkt als in strijd met het verbod van willekeur of enig ander algemeen rechtsbeginsel. Hierbij acht het College het volgende van belang.

De in de bijlage bij het Besluit vastgelegde forfaitaire normen zijn totstandgekomen na het nemen van talrijke - verweerder spreekt over een aantal van 35.000, terwijl appellante het houdt op 110.000 - monsters van vrachten kalvergier in 1998 en 1999 en na het daarop uitvoeren van analyses.

Het College acht niet aannemelijk geworden dat vaststelling van de forfaitaire normen op basis van deze gegevens op onzorgvuldige wijze is geschied. Appellantes betoog dat de forfaitaire normen mogelijk zijn gebaseerd op vervuilde gegevens, omdat bij het vaststellen van deze normen op diverse momenten administratieve vergissingen kunnen worden gemaakt, brengt het College niet tot een ander oordeel, nu appellante dit - door verweerder betwiste - betoog niet met feitelijke gegevens heeft ondersteund en dus verder geheel ongemotiveerd heeft gelaten.

Niet aannemelijk is geworden dat verweerder de beschikking had over recentere bruikbare gegevens voor het vaststellen van voornoemde forfaitaire normen, die noopten tot aanpassing daarvan. Zo stelt verweerder dat de door Oenema/Tamminga in hun rapportage geprognosticeerde gegevens over 2003 niet bruikbaar waren, omdat deze alleen betrekking hebben op de stikstofexcretie, terwijl daarnaast voor bepaling van de mestsamenstelling ook andere factoren, zoals de fosfaatexcretie, de stikstofvervluchtiging, het waterverbruik etc een rol spelen. Het andersluidende betoog van appellante overtuigt het College in dit licht niet.

Blijkens de toelichting bij het Besluit hebben maatschappelijke organisaties gebruik gemaakt van de aan hen geboden gelegenheid om commentaar te leveren op het Besluit, zodat ook op die grond niet staande kan worden gehouden dat het Besluit met de daarbij behorende bijlage in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand is gekomen.

De enkele omstandigheid dat de in de bijlage opgenomen forfaitaire normen in appellantes specifieke geval in haar nadeel uitvallen, vermag de verbindendheid van deze normen evenmin aan te tasten.

Het formulier "Aanvraag of uitbreiding van uw erkenning als tussenpersoon, mestverwerker, exporteur of producent" is vastgesteld op basis van de Regeling vaststelling aanvraagformulier erkenning tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs, welke Regeling op haar beurt is vastgesteld op basis van het Besluit.

Naar het oordeel van het College is voormeld formulier, anders dan appellante betoogt, niet zodanig ingericht dat sprake is van strijd met het Besluit. Dat enerzijds van een aanvrager wordt verlangd in voormeld formulier schattingen te geven van hoeveelheden en gehaltes fosfaat en stikstof en dat anderzijds bij de omrekening van fosfaat naar stikstof gebruik wordt gemaakt van forfaitaire normen kan niet als een onjuiste toepassing van het Besluit worden beschouwd.

Het College begrijpt de toelichting bij artikel 1, derde lid, van het Besluit aldus, dat met deze bepaling is beoogd een mogelijkheid te scheppen om, indien alleen het gewicht van een hoeveelheid dierlijke meststoffen bekend is, maar de hoeveelheden stikstof en fosfaat niet, deze hoeveelheden aan de hand van de in de bijlage van het Besluit opgenomen tabel alsnog te bepalen. Deze uitleg van het in de toelichting gestelde strookt ook met de tekst van artikel 1, derde lid, van het Besluit.

De criteria die bepalend zijn voor de omvang van de hoeveelheid dierlijke meststoffen die bij de erkenning van een mestverwerker, exporteur of producent wordt vastgesteld, zijn opgenomen in artikel 15 van het Besluit. Ingevolge artikel 15, eerste lid, onder a, van het Besluit is voornoemde omvang onder meer afhankelijk van de mate waarin de mestverwerker naar het oordeel van verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat zowel de hoeveelheid stikstof als de hoeveelheid fosfaat in de te bewerken of verwerken dierlijke meststoffen buiten Nederland kunnen worden afgezet of in de vorm van na onomkeerbare verwerking ontstane producten binnen of buiten Nederland kunnen worden afgezet. Daarbij dienen - hoewel in artikel 15 van het Besluit een uitdrukkelijke verwijzing naar het bepaalde in artikel 1, derde lid, van het Besluit ontbreekt - artikel 15, eerste lid onder a, en voornoemd artikellid van artikel 1 van het Besluit in onderlinge samenhang te worden gelezen. De hoeveelheden stikstof en fosfaat als bedoeld in artikel 15, eerste lid onder a, van het besluit dienen derhalve ingevolge het bepaalde in artikel 1, derde lid, van het Besluit te worden vastgesteld op basis van het gewicht en forfaitaire normen zoals opgenomen in de bijlage bij het Besluit. Tekst noch strekking van het Besluit bieden ruimte voor een andersluidende uitleg van genoemde bepalingen.

Appellantes betoog dat in haar geval de forfaitaire normen zoals opgenomen in de bijlage bij het Besluit toepassing missen, faalt mitsdien.

Appellante is niet opgekomen tegen de door verweerder gemaakte berekeningen op basis van voornoemde forfaitaire normen. Het College ziet ook geen aanleiding om aan de juistheid van deze berekeningen, die hebben geresulteerd in erkenning van appellante als mestverwerker voor 750.347 kg stikstof, te twijfelen.

Het College zal voorts ingaan op appellantes grieven naar aanleiding van het door verweerder in beroep overgelegde advies, dat door de commissie Jongebreur aan Bureau Heffingen is uitgebracht, over de onderhavige aanvraag van appellante.

Appellante stelt zich - kort samengevat - op het standpunt dat deze commissie niet onafhankelijk is, dat uit het advies niet blijkt dat de commissie aan Bureau Heffingen heeft geadviseerd aan appellante een erkenning te geven van 750.347 kg stikstof, dat het advies tegenstrijdigheden bevat en ten slotte dat het advies niet deugdelijk is gemotiveerd.

Het College overweegt dienaangaande het volgende.

Uit de Nota van Toelichting bij het Besluit blijkt dat de beslissingen die in mandaat namens verweerder op de aanvragen om erkenning worden genomen, worden voorbereid door een gemengde commissie die overwegend bestaat uit ambtenaren van verweerders ministerie. In het Besluit zelve zijn daartoe strekkende bepalingen niet opgenomen.

Voorzover appellante de onafhankelijkheid van de commissie Jongebreur in twijfel trekt wijst het College erop dat, wat daar ook van zij, geen sprake is van een adviescommissie in de zin van artikel 7:13 van de Awb, zodat het daarin bepaalde omtrent de onafhankelijkheid van de personen die deel uitmaken van een dergelijke commissie in het onderhavige geval toepassing mist. Overigens is de commissie ook geen adviseur in de zin van afdeling 3.3 van de Awb, aangezien zij, zoals hiervoor werd overwogen, niet bij of krachtens wettelijk voorschrift is belast met het geven van advies.

Het College is overigens niet gebleken van enige vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4 van de Awb bij de leden van deze commissie.

Een advies van deze commissie kan weliswaar bijdragen aan de gedachtevorming door verweerder en vervolgens worden betrokken bij diens besluitvorming, maar is niet bindend voor verweerder.

De door appellante gesignaleerde gebreken aan het door verweerder overgelegde exemplaar van het advies van de commissie Jongebreur kunnen mitsdien, wat daar ook van zij, niet met zich brengen dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd op grond van strijd met het zorgvuldigheids- dan wel het motiveringsbeginsel.

Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep van appellante gegrond dient te worden verklaard voorzover het bezwaar van appellante in het bestreden besluit niet-ontvankelijk is verklaard. Het besluit moet op dit punt worden vernietigd. Voor het overige zal het beroep ongegrond worden verklaard.

Nu het beroep deels gegrond zal worden verklaard, dient aan appellante het door haar betaalde griffierecht te worden vergoed.

Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

Het College: