HvJ EG, 29-01-2009, nr. C-278/07, nr. C-279/07, nr. C-280/07

In de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2988/95 heet het: ‘het [is] van belang […] de fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden’.

In de vijfde overweging van die verordening wordt verklaard dat ‘de gedragingen die als onregelmatigheden worden aangemerkt, evenals de administratieve maatregelen en sanctie die erop van toepassing zijn, overeenkomstig deze verordening in sectoriële regelingen worden bepaald’.

Artikel 1 van deze verordening luidt:

Artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 2988/95 bepaalt:

Artikel 4, leden 1 en 4, van deze verordening luidt als volgt:

Ingevolge artikel 11, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 treedt deze in werking op de derde dag volgende op de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, welke heeft plaatsgevonden op 23 december 1995.

Volgens de verklaringen van de verwijzende rechter bestond er ten tijde van de feiten in de hoofdgedingen in Duitsland geen specifieke bepaling met betrekking tot de verjaringstermijnen voor bestuursrechtelijke geschillen inzake ten onrechte toegekende voordelen. Zowel de Duitse administratie als de Duitse rechterlijke instanties pasten analoog de verjaringstermijn van dertig jaar van het gemene recht toe, zoals neergelegd in § 195 van het Bürgerliche Gesetzbuch (Duits burgerlijk wetboek). Met ingang van 2002 werd deze verjaringstermijn van het gemene recht echter bekort tot drie jaar.

Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden onderzocht, wenst het Bundesfinanzhof in wezen te vernemen of de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn niet alleen op sancties, maar tevens op administratieve maatregelen van toepassing is.

Zo wenst deze rechterlijke instantie bevestigd te krijgen dat het in deze bepaling bedoelde begrip ‘vervolging’ zonder onderscheid van toepassing is op alle stappen die de nationale autoriteiten in verband met een onregelmatigheid zetten en bijgevolg niet uitsluitend betrekking heeft op maatregelen waarmee een administratieve sanctie kan worden opgelegd als bedoeld in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2988/95.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2988/95 een ‘algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht’ invoert en wel, zoals uit de derde overweging van de considerans van deze verordening blijkt, teneinde ‘fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden’ (arrest van 24 juni 2004, Handlbauer, C-278/02, Jurispr. blz. I-6171, punt 31).

Die bepaling legt voor vervolging een verjaringstermijn vast die begint te lopen vanaf de datum van de onregelmatigheid, waaronder volgens artikel 1, lid 2, van de verordening wordt verstaan, elke ‘inbreuk op het gemeenschapsrecht […] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen […] word[t] of zou kunnen worden benadeeld’ (arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punt 32).

Anders dan de Franse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen betogen, volgt hieruit dat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 zowel van toepassing is op de onregelmatigheden die tot een administratieve sanctie leiden als bedoeld in artikel 5 van de verordening, als op de in artikel 4 ervan bedoelde onregelmatigheden die voorwerp zijn van een administratieve maatregel strekkende tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel zonder echter het karakter van een sanctie te hebben (zie in die zin arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punten 33 en 34).

Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn van toepassing is op administratieve maatregelen als de terugvordering van een door de exporteur wegens door hem begane onregelmatigheden ten onrechte ontvangen uitvoerrestitutie.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde regel van verjaring na vier jaar moet worden toegepast op onregelmatigheden die zijn begaan of geëindigd vóór de inwerkingtreding van deze verordening.

Vooraf zij opgemerkt dat de communautaire wetgever vóór de vaststelling van verordening nr. 2988/95 niet had voorzien in een verjaringsregel voor de terugvordering van door marktdeelnemers als gevolg van een handeling of nalaten van hun kant onterecht verkregen voordelen, waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of door deze beheerde begrotingen werden of hadden kunnen worden benadeeld.

Vóór de vaststelling van verordening nr. 2988/95 moesten derhalve geschillen betreffende de terugvordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen, bij ontbreken van communautaire voorschriften, door de nationale rechter worden beslist overeenkomstig het nationale recht. Daarbij dienden evenwel de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen in acht te worden genomen in dier voege dat de in het nationale recht voorziene modaliteiten de terugvordering van de niet-verschuldigde steun in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mochten maken, en dat bij de toepassing van nationaal recht niet mocht worden gediscrimineerd vergeleken met procedures ter beslechting van soortgelijke nationale geschillen (arrest van 19 september 2002, Huber, C-336/00, Jurispr. blz. I-7699, punt 55 en aangehaalde rechtspraak).

Met de vaststelling van verordening nr. 2988/95, en in het bijzonder artikel 3, lid 1, eerste alinea, ervan, heeft de communautaire wetgever evenwel invoering beoogd van een ter zake toepasselijke algemene verjaringsregel, waarmee hij enerzijds een in alle lidstaten toegepaste minimumtermijn wilde vastleggen, en anderzijds wilde afzien van de mogelijkheid om, na het verstrijken van een periode van vier jaar na het begaan van de onregelmatigheid waardoor de litigieuze betalingen zijn aangetast, ten onrechte uit de gemeenschapsbegroting ontvangen bedragen terug te vorderen.

Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten vanaf de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 elk ten onrechte uit de gemeenschapsbegroting ontvangen voordeel in beginsel en uitgezonderd sectoren waarvoor de communautaire wetgever een kortere termijn heeft voorzien, kunnen terugvorderen binnen een termijn van vier jaar.

Wat de voordelen betreft die ten onrechte uit de gemeenschapsbegroting zijn ontvangen wegens vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 begane onregelmatigheden, moet worden vastgesteld dat de communautaire wetgever met de vaststelling van artikel 3, lid 1, van deze verordening, en onverlet lid 3 van dit artikel, aldus een algemene verjaringsregel heeft vastgelegd waardoor hij de periode gedurende welke de autoriteiten van de lidstaten, handelend in naam en voor rekening van de gemeenschapsbegroting, dergelijke ten onrechte ontvangen voordelen zouden of hadden moeten terugvorderen, bewust tot vier jaar heeft verkort.

Ingevolge het rechtszekerheidsbeginsel kunnen de nationale autoriteiten echter niet krachtens artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 schulden invorderen die vóór de inwerkingtreding van de verordening bestonden en reeds zijn verjaard op grond van nationale verjaringsvoorschriften die van toepassing waren op het tijdstip waarop de betrokken onregelmatigheden zijn begaan.

Wat betreft de schulden die zijn ontstaan toen een nationaal verjaringsvoorschrift zoals dat in de hoofdgedingen gold, maar die nog niet zijn verjaard, heeft de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 tot gevolg dat een dergelijke schuld krachtens artikel 3, lid 1, eerste alinea, van deze verordening in beginsel moet verjaren binnen een termijn van vier jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheden zijn begaan.

In dergelijke omstandigheden moet krachtens die bepaling met betrekking tot elk bedrag dat een marktdeelnemer ten onrechte heeft ontvangen wegens een vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 begane onregelmatigheid, de verjaring in beginsel worden geacht te zijn ingetreden wanneer enige handeling ontbreekt waardoor die verjaring in de vier jaar nadat een dergelijke onregelmatigheid is begaan, is gestuit, welke stuitingshandeling volgens artikel 3, lid 1, derde alinea, van deze verordening moet worden gezien als een ter kennis van de betrokkene gebrachte onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit.

Hieruit volgt dat wanneer, zoals in de zaken in de hoofdgedingen, een onregelmatigheid is begaan in 1993 en in de periode dat de verjaringstermijn volgens een nationaal voorschrift dertig jaar bedroeg, een dergelijke onregelmatigheid zal vallen onder de algemene communautaire regel van verjaring na vier jaar en uit dien hoofde zal verjaren in de loop van 1997, afhankelijk van de precieze datum waarop die onregelmatigheid in 1993 is begaan, evenwel onverminderd de mogelijkheid die de lidstaten krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 behouden om in langere verjaringstermijnen te voorzien.

Gelet op een en ander, moet op de eerste vraag worden geantwoord dat in situaties als aan de orde in de hoofdgedingen, de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn:

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter enerzijds te vernemen of de mogelijkheid die de lidstaten krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 behouden om een langere dan de in lid 1 van dit artikel voorziene verjaringstermijn toe te passen, betrekking kan hebben op een verjaringsregel van vóór de vaststelling van die verordening. Anderzijds vraagt hij of een dergelijke langere termijn moet volgen uit een specifieke nationale bepaling inzake de terugvordering van uitvoerrestituties of inzake administratieve maatregelen in het algemeen, dan wel of die termijn tevens kan volgen uit een algemene bepaling van gemeen recht.

In situaties als aan de orde in de hoofdgedingen, waarin de aan de marktdeelnemers verweten onregelmatigheden hebben plaatsgevonden in 1993, toen een nationale verjaringsregel van dertig jaar gold, kon de verjaring, zoals in punt 33 van dit arrest is vastgesteld, met betrekking tot dergelijke onregelmatigheden ten onrechte ontvangen bedragen bij ontbreken van een stuitingshandeling intreden in de loop van 1997, op voorwaarde dat de lidstaat waarin de onregelmatigheden zijn begaan, van de hem door artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 geboden mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt.

Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat de bevoegde nationale autoriteiten in de zaken in de hoofdgedingen terugbetaling van de betrokken uitvoerrestituties hebben gevorderd bij beschikkingen van 23 september 1999 (zaak C-278/07) en 13 oktober 1999 (zaken C-279/07 en C-280/07).

Hieruit volgt dat de verjaring met betrekking tot de betrokken bedragen in beginsel had moeten worden geacht te zijn ingetreden door de toepassing van de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 voorziene algemene verjaringstermijn van vier jaar.

Na de inwerkingtreding van deze verordening zijn de Duitse rechters de uit § 195 van het Duits burgerlijk wetboek volgende verjaringstermijn van dertig jaar echter blijven toepassen op vorderingen tot terugbetaling van door marktdeelnemers ten onrechte ontvangen restituties.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het de lidstaten volgens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 ‘vrijstaat’ in een langere verjaringstermijn te voorzien dan die welke in lid 1, eerste alinea, van dit artikel is bepaald.

Zo blijkt uit de bewoordingen van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 dat deze bepaling niet enkel voorziet in de mogelijkheid voor de lidstaten om een langere dan de door lid 1, eerste alinea, van dit artikel voorgeschreven verjaringstermijn in te voeren. Voornoemd lid 3 erkent namelijk tevens uitdrukkelijk dat het de lidstaten vrijstaat een langere verjaringstermijn te behouden dan de termijn die op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze verordening bestond.

Hieruit volgt dat de lidstaten krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 enerzijds langere verjaringstermijnen die op het tijdstip van de vaststelling van die verordening bestonden, kunnen blijven toepassen, en anderzijds na dit tijdstip nieuwe verjaringsregels kunnen invoeren waarin in dergelijke termijnen wordt voorzien.

Wat betreft de vraag of deze nationale verjaringstermijnen specifiek moeten zijn neergelegd in een op de terugvordering van uitvoerrestituties of, meer algemeen, op administratieve maatregelen toepasselijke nationale bepaling, zij opgemerkt dat de bewoordingen van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 geen elementen bevatten die hierop expliciet antwoord geven.

Het is juist dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die verordening bepaalt dat de sectoriële regelingen kunnen voorzien in een kortere termijn dan vier jaar, die evenwel niet korter mag zijn dan drie jaar. In deze bepaling gaat het echter om sectoriële regelingen die op communautair niveau zijn vastgesteld, zoals in de vijfde overweging van de considerans van deze verordening wordt bevestigd, en niet om nationale sectoriële regelingen (zie in die zin arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punt 28).

Bovendien voorziet verordening nr. 2988/95 in geen enkel informatie- of aanmeldingsmechanisme met betrekking tot het gebruik dat de lidstaten maken van hun mogelijkheid overeenkomstig artikel 3, lid 3, van de verordening om in langere termijnen te voorzien. Hieruit volgt dat op communautair niveau niet in enige vorm van controle is voorzien, noch wat de door de lidstaten krachtens deze bepaling toegepaste afwijkende verjaringstermijnen betreft, noch wat de sectoren betreft waarin deze tot toepassing van dergelijke termijnen hebben besloten.

Bijgevolg kan artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 niet aldus worden uitgelegd, dat de lidstaten in de context van deze bepaling in specifieke en/of sectoriële regelingen in die langere verjaringstermijnen moeten voorzien.

Gelet op een ander, moet op de derde vraag worden geantwoord dat de langere verjaringstermijnen die de lidstaten mogen blijven toepassen krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95, kunnen voortvloeien uit bepalingen van gemeen recht die dateren van vóór het tijdstip waarop deze verordening is vastgesteld.