CBb, 14-09-2012, nr. AWB 10/1187

2.1

a.

Deze beleidsregel is van toepassing op de zorg of dienst als omschreven bij of krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en wordt geleverd door zorgaanbieders die zijn toegelaten voor de functie verblijf en behandeling, eventueel in combinatie met één of meer van de functies persoonlijke verzorging, verpleging of begeleiding als bedoeld in het Besluit zorgaanspraken AWBZ.

b.

Deze beleidsregel treedt in werking op 1 september 2009. (…)

c.

De termijn waarvoor deze beleidsregel geldt loopt tot en met 31 december 2010.

d.

Deze beleidsregel kan worden aangehaald als 'Beleidsregel invulling bouwimpuls'.

2.

Doel van de beleidsregel

Met deze beleidsregel wordt vastgesteld:

Het beleid dat wordt gehanteerd bij de beoordeling van aanvragen die worden ingediend in het kader van de zogenaamde incidentele bouwimpuls AWBZ-instellingen zoals verwoord in de brief van de staatssecretaris d.d. 17 augustus 2009 met kenmerk DLZ/KZ-4-2947743.

a.

Privacy-plaatsen: door TNO-Centrum Zorg en Bouw(CZB) aangemerkt als plaatsen in drie- of meerbedskamers in verpleeghuizen óf aangemerkt als rode of oranje plaatsen in de gehandicaptenzorg.

b.

Boekwaardeproblematiek: de resterende boekwaarde bij renovatie of vervanging van onroerend goed die naar verwachting niet of onvoldoende wordt gedekt door huidige of toekomstige inkomsten.

(…)

d.

Bouwimpuls: versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van te renoveren of te vervangen privacy-plaatsen en bijbehorende kosten van interimvoorzieningen.

a.

de zorgaanbieder beschikt over een toelating met bouw voor de renovatie of vervangende nieuwbouw voor de privacy-plaatsen en;

b.

de zorgaanbieder is door TNO-CZB aangemerkt als instelling met rood en/of oranje plaatsen voor gehandicaptenzorg óf door TNO-CZB aangemerkt als instelling met drie- of meerbedskamers voor verpleeghuiszorg en;

c.

De in onderdeel 3 bedoelde bouw is gestart tussen 25 maart 2009 en 31 december 2010.

a.

Een aanvraag dient uiterlijk 1 november 2009 bij de NZa te worden ingediend;

b.

Een aanvraag wordt ingediend met het NZa-formulier “Aanvraag bouwimpuls” waarin wordt aangegeven:

-

de eenmalige afschrijvingskosten van de resterende boekwaarde en;

-

de kosten van de bijbehorende interimvoorzieningen en;

-

het totaal aantal huidige plaatsen waarvan de privacyproblemen worden aangepakt en;

-

het totaal aantal gerenoveerde privacy-plaatsen dat na de uitvoering van het plan zal zijn gerealiseerd.

(…)

d.

Bij een aanvraag dienen de volgende documenten gevoegd te worden:

(…)

4.

Accountantsverklaring over de juistheid van de resterende boekwaarde.

7.1

7.2

2.

Afschrijving

a.

De in de aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten worden gebaseerd op de historische kostprijs. (…)

d.

De afschrijvingskosten worden in het algemeen in de aanvaardbare kosten opgenomen vanaf de ingebruikname van de betrokken activa. (…)

e.

Met inachtneming van het bovenstaande wordt bij de bepaling van de aanvaardbare kosten uitgegaan van de volgende afschrijvingspercentages:

-

stenen gebouwen : 2%

(…)

g.

Interim-voorzieningen

De kosten van investeringen in interimhuisvesting waarvan een zorgaanbieder gebruik moet maken in verband met bouwactiviteiten ten behoeve van vervanging of renovatie van bestaande gebouwen (…) kunnen worden afgeschreven in een bij de gebruiksduur passend aantal jaren. (…)”

2.2.

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

-

Bij brief van 17 augustus 2009 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) aan verweerster om medewerking gevraagd bij de verdeling van de zogenoemde “bouwimpulsmiddelen”. Deze brief luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“1. Inleiding

Het kabinet wil, gelet op de huidige situatie, investeren in bouwactiviteiten. In het aanvullend Beleidsakkoord bij “Samen werken, samen leven” (TK 2008-2009, 31070, nr. 24) is € 320 miljoen ter beschikking gesteld als bouwimpuls voor zorginstellingen. Daarvan is € 160 miljoen bestemd voor de langdurige zorg. (…) Belangrijk hierbij is dat het om incidenteel geld gaat dat alleen in 2009/2010 beschikbaar is en derhalve niet gebruikt kan worden voor structurele verplichtingen (…). Graag vraag ik uw medewerking bij de verdeling van de beschikbare middelen en de uitvoering van mijn plan. (…)

2. Doel en context inzet bouwimpuls

(...) Eis is dat voor het wegwerken van deze privacyplaatsen in het verleden al toelatingen en/of vergunningen zijn afgegeven. (…) In de uitvoering van deze privacyprojecten lopen de instellingen tegen een aantal problemen aan waardoor de voortgang van deze projecten ernstig wordt vertraagd of zelfs wordt stilgelegd. Het gaat daarbij om kosten van interimhuisvesting en boekwaarde problemen van deze privacyplaatsen waarvoor nog geen financiële middelen beschikbaar zijn. Financiers zien dit als aanzienlijke financiële risico’s en stellen zich daardoor terughoudend op bij het beschikbaar stellen van financiële middelen. Door de inzet van extra geld wil ik deze impasse doorbreken.

Doel van de bouwimpuls van € 160 miljoen is dat met deze middelen de bouwactiviteiten van deze privacyplaatsen in 2009 en 2010 worden gestart (…) en het is mijn keuze dat het beschikbare geld zodanig wordt ingezet dat daarmee zoveel mogelijk gerenoveerde privacyplaatsen worden gerealiseerd. Het gaat daarbij om het totaalbedrag aan afschrijvingen op interimhuisvesting voor alle projecten terug te brengen tot 2 jaar en het oplossen van de boekwaardeproblematiek voor instellingen met privacyplaatsen. (…)

3.

Criteria en voorwaarden inzet bouwimpuls

(…) Om in aanmerking te komen voor de bouwimpuls moet de zorginstelling (…) een aanvraag (met het bedrag waarvoor een beroep op de bouwimpulsmiddelen wordt gedaan) indienen bij de NZa. Deze aanvraag bevat verder de volgende elementen:

(…)

-

een beschrijving van de componenten waaruit de bouwimpuls bestaat. Het kan daarbij uitsluitend gaan om een van de volgende componenten of een combinatie daarvan:

*

de geraamde netto kosten van interimhuisvestiging. Het gaat om kosten van interim voorzieningen zoals bedoeld in paragraaf 2 van de Beleidsregel Afschrijvingen (CA-337). (…)

*

eenmalige afschrijvingskosten, onder verrekening van de (geraamde) restwaarde, van verouderde bestaande materiële vaste activa die de instelling renoveert of vervroegd buiten gebruik stelt (oplossen boekwaardeprobleem). Ook hierbij gaat het om een versnelde afschrijvingstermijn gedurende 2 jaar (2009 en 2010). (…)

Het is mogelijk dat het totaal van de aanvragen voor de bouwimpuls het maximale bedrag van de € 160 miljoen overschrijdt. Ik vraag u in een dergelijke situatie niet een naar rato-korting per aanvrager toe te passen omdat dat als ongewenst gevolg heeft dat de externe financiers zich kunnen terugtrekken en daarmee het doel van de bouwimpuls niet wordt bereikt. In verband hiermee –en gelet op het doel waarvoor de gelden ter beschikking worden gesteld– verzoek ik u de aanvragen te honoreren aan de hand van de hoogte van de gevraagde bouwwimpuls per te renoveren plaats. Aanvragen dienen te worden geaccepteerd van lage bouwimpulsbedragen naar hogere bouwimpulsbedragen per te renoveren plaats, net zolang tot het beschikbare bedrag van € 160 miljoen is besteed. Dat levert immers zoveel mogelijk gerenoveerde privacy plaatsen op (zoveel mogelijk waar voor je geld). (…)”

-

Naar aanleiding van voormelde brief van de staatssecretaris van VWS heeft verweerster de Beleidsregel invulling bouwimpuls vastgesteld. Verweerster heeft de besturen van AWBZ-zorgaanbieders over deze beleidsregel geïnformeerd bij circulaire van 4 september 2009.

-

Op 3 november 2009 heeft verweerster van appellante een aanvraag voor bouwimpuls ontvangen.

-

Bij besluit van 4 januari 2010 heeft verweerster afwijzend op de aanvraag beslist.

-

Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 januari 2010.

-

Op 14 juni 2010 heeft verweerster telefonisch contact opgenomen met appellante en geïnformeerd naar de wijze waarop de overgang van oud- naar nieuwbouw is gerealiseerd, nu appellante in het aanvraagformulier geen kosten voor interimvoorzieningen had vermeld. Appellante heeft daarop aangegeven dat de interimkosten € 2.500.000,-- bedragen.

-

Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.

3.

Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerster

In het bestreden besluit heeft verweerster overwogen dat de aanvraag bij het primaire besluit van 4 januari 2010 terecht is afgewezen, omdat appellante niet beschikt over een vergunning of toelating met bouw. Tevens heeft verweerster overwogen dat tegemoet kan worden gekomen aan het bezwaar, maar dat de aanvraag door de hernieuwde prioritering ook in bezwaar niet gehonoreerd kan worden. In het verweerschrift heeft verweerster toegelicht dat deze motivering aldus dient te worden opgevat dat verweerster veronderstellenderwijs heeft aangenomen dat appellante voldoet aan de prealabele voorwaarden als genoemd in onderdeel 5 van de Beleidsregel invulling bouwimpuls.

Verweerster heeft in het bestreden besluit voorts overwogen dat tot prioritering is overgegaan omdat het totaal van de aanvragen voor zowel de gehandicaptenzorg als voor de verpleeghuizen het beschikbare budget overschrijdt. Verweerster heeft de aangevraagde boekwaarde en overige kosten en de nadien opgegeven kosten voor interimvoorzieningen bij elkaar opgeteld en dit bedrag (€ 3.081.412,--) gedeeld door het aantal plaatsen (18) waarvan de privacyproblematiek wordt opgelost. Dit levert een bedrag per plaats van € 171.190,-- op. Dat bedrag is, in vergelijking met de overige zorgaanbieders die voldoen aan de voorwaarden voor de bouwimpuls zodanig hoog dat niet overgegaan kan worden tot honorering van de aanvraag, gegeven de beschikbare middelen voor de bouwimpuls.

In het verweerschrift heeft verweerster aangevoerd dat de kosten van de interimvoorzieningen dienen te worden meegeteld in de berekening van het bedrag per plaats, omdat dit volgt uit de Beleidsregel invulling bouwimpuls. Ter zitting heeft verweerster daaraan toegevoegd dat het voor de hand ligt dat de bouwimpuls ook betrekking heeft op de kosten van interimvoorzieningen, omdat kenmerkend is voor de bouwimpuls dat het om kosten gaat, die reeds kunnen worden vergoed op basis van de Beleidsregel afschrijving, maar die in de tijd naar voren worden gehaald, zodat de instellingen sneller over deze middelen kunnen beschikken.

Naar aanleiding van de vragen die het College in de heropeningsbeschikking van 10 november 2011 heeft gesteld, heeft verweerster meegedeeld dat naar aanleiding van bij de behandeling van bezwaarschriften gerezen twijfel aan de juistheid van de bij de aanvragen verstrekte gegevens, in de periode tussen 1 mei en 7 juni 2010 is besloten tot nader onderzoek bij daarvoor in aanmerking komende zorgaanbieders. Het betrof zorgaanbieders die als kosten van interimvoorzieningen nihil hadden opgegeven en aan wie bouwimpuls was toegekend of die daarvoor mogelijk alsnog in aanmerking zouden komen. In het kader van het nader onderzoek is telefonisch contact opgenomen met de hiervoor genoemde zorgaanbieders – waaronder appellante – en geïnformeerd naar de wijze waarop de overgang van oud- naar nieuwbouw is gerealiseerd, nu in het aanvraagformulier geen kosten voor interimvoorzieningen waren vermeld. Uit het onderzoek is verweerster gebleken dat bij zes benaderde zorgaanbieders – waaronder appellante – , die in het aanvraagformulier geen interimkosten hadden opgenomen, wel degelijk sprake was van interimvoorzieningen. Deze zorgaanbieders hebben die kosten op verzoek van verweerster alsnog opgegeven. Aan vier van deze zorgaanbieders was reeds bouwimpuls toegekend. Bij twee van hen (door verweerster aangeduid als AA-32 en AA-34) was de vervolgens opnieuw berekende prioriteit te laag om voor toekenning van bouwimpuls in aanmerking te komen. Niettemin heeft verweerster besloten de toekenning van bouwimpuls aan deze zorgaanbieders in stand te laten.

Bij de heroverweging van de beoordeling van de aanvraag in bezwaar zijn geen andere criteria gehanteerd dan bij de primaire beoordeling van de aanvraag.

In het verweerschrift heeft verweerster voorts aangevoerd dat het beroep van appellante op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Het hoofd Finance en informatievoorziening van appellante heeft in een telefonisch contact op 14 juni 2010 desgevraagd aangegeven dat de interimkosten € 2.500.000,-- bedragen en dat deze kosten bewust niet in de aanvraag waren opgenomen vanwege de prioritering. Hieruit blijkt dat appellante ten tijde van de aanvraag er wel degelijk weet van had dat de interimkosten relevant waren voor het bepalen van de prioriteit. Ook is appellante tijdens de hoorzitting op 20 april 2010 expliciet gewezen op de noodzaak om de interimkosten op te geven.

4.

Het standpunt van appellante

Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.

4.1.

Zij heeft uitsluitend bouwimpuls aangevraagd voor de resterende boekwaarde van de door haar te renoveren of te vervangen gebouwen. Het bedrag per plaats dient te worden vastgesteld door het bedrag van de boekwaarde te delen door het aantal plaatsen waarvan de privacyproblematiek wordt opgelost. Het bedrag per plaats zou dan uitkomen op een bedrag van € 32.300,-- en daarmee heeft de aanvraag van appellante voldoende prioriteit voor toekenning van bouwimpuls.

Appellante heeft in dit verband aangevoerd dat zij er bewust voor gekozen heeft om de interimkosten niet aan te vragen in het kader van de bouwimpuls, maar deze te declareren via de nacalculatie kapitaallasten. Uit de Beleidsregel invulling bouwimpuls volgt dat de vaststelling van de prioriteit van de aanvragen dient plaats te vinden aan de hand van de aangevraagde bouwimpuls en niet mede aan de hand van de interimkosten. Niet valt in te zien waarom de interimkosten bij de berekening van de prioriteit betrokken dienen te worden.

4.2.

Bovendien heeft appellante voorafgaand aan het indienen van de aanvraag bouwimpuls contact gehad met verweerster en is van de zijde van verweerster geadviseerd om de interimkosten buiten de aanvraag te laten, nu appellante niet beoogde om in het kader van de bouwimpuls tevens een vergoeding voor interimkosten aan te vragen.

4.3.

Nu de prioriteit is bepaald aan de hand van de boekwaarde en de interimkosten is het bestreden besluit in strijd met de Beleidsregel invulling bouwimpuls alsmede in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.

4.4.

Bij brief van 23 december 2011 heeft appellante, naar aanleiding van de brief van verweerster van 9 december 2011, haar standpunt herhaald dat vaststelling van de prioriteit van de aanvragen dient plaats te vinden aan de hand van de aangevraagde bouwimpuls en niet mede aan de hand van de interimkosten, te meer nu gebleken is dat verweerster de in de aanvragen vermelde interimkosten niet heeft geverifieerd.

Voorts heeft appellante daarbij een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Zij stelt dat zij gelijk behandeld dient te worden als de twee zorgaanbieders (door verweerster aangeduid als AA-32 en AA-34) van wie de prioriteit is bepaald op basis van de aangevraagde bouwimpuls, zonder dat bij hen de kosten van interimvoorzieningen in de berekening zijn meegenomen.

5.

De beoordeling van het geschil

5.1.

Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat zij geen bouwimpulsmiddelen voor de kosten van interimvoorzieningen heeft aangevraagd, zodat de prioriteit van de aanvraag dient te worden vastgesteld door het bedrag van de opgegeven boekwaarde te delen door het aantal plaatsen.

Het College is van oordeel dat verweerster de prioriteit van de aanvraag terecht heeft vastgesteld aan de hand van zowel de opgegeven boekwaarde als de bijbehorende interimvoorzieningen. Het College overweegt daartoe het volgende.

De toekenning van bouwimpulsmiddelen aan een zorginstelling brengt met zich mee dat het door die zorginstelling voorgenomen bouwproject in de tijd naar voren wordt gehaald. Dat geldt evenzeer voor de voor de realisering van dat bouwproject noodzakelijke interimvoorzieningen. Het College is van oordeel dat, gelet hierop en bij gebreke van uitdrukkelijke aanwijzingen in een andere richting, ervan moet worden uitgegaan dat het ten behoeve van de bouwimpuls voor de jaren 2009 en 2010 toegekende budget bedoeld is ter dekking van zowel de resterende boekwaarde als de kosten van interimvoorzieningen. Dat uit de tekst van het Aanvraagformulier bouwimpuls AWBZ (hierna: het aanvraagformulier) en de daarbij behorende toelichting volgt dat met inzending van het aanvraagformulier in feite slechts bouwimpulsmiddelen voor de resterende boekwaarde worden aangevraagd, doet aan het voorgaande niet af. Daartoe overweegt het College meer in het bijzonder het volgende. In regels 208 tot en met 212 van het aanvraagformulier dient het bedrag van de resterende boekwaarde te worden berekend, waarna in regel 213 het saldo daarvan als “Saldo boekwaarde waarvoor een aanvraag bouwimpuls wordt ingediend” dient te worden vermeld. Het in regel 213 vermelde bedrag stemt overeen met het bedrag dat op de eerste pagina van het aanvraagformulier is vermeld in de rubriek “Overeengekomen aanvraag bouwimpuls (afschrijving in 2 jaar)”.

De bouw- of huurkosten van de interimvoorzieningen dienen te worden vermeld in regel 204 respectievelijk 205. Ten aanzien van beide regels is in de toelichting vermeld: “Deze kosten worden hier wel geïnventariseerd, maar zullen door de zorgaanbieder aangevraagd moeten worden in het betreffende nacalculatieformulier”.

Het enkele feit dat ten aanzien van de kosten van interimvoorzieningen een andere procedure wordt gevolgd, in die zin dat deze kosten niet met voornoemd aanvraagformulier, maar met het nacalculatieformulier dienen te worden aangevraagd, betekent echter niet dat die kosten niet bij het vaststellen van de prioriteit van de aanvraag zouden mogen worden betrokken. De kosten van de interimvoorzieningen, die gepaard gaan met het door appellante ten tijde van de aanvraag voorgenomen bouwproject – ook al dient vergoeding daarvan afzonderlijk te worden aangevraagd in het kader van de jaarlijkse nacalculatie – zijn immers onlosmakelijk met de aanvraag bouwimpuls verbonden.

De stelling van appellante, dat uit de Beleidsregel invulling bouwimpuls zou volgen dat de vaststelling van de prioriteit van de aanvragen dient plaats te vinden aan de hand van de aangevraagde bouwimpuls en niet mede aan de hand van de interimkosten, volgt het College niet. Het College wijst er in dit verband op dat uit onderdeel 7.2 van de beleidsregel en de daarbij behorende toelichting volgt dat de prioritering plaatsvindt aan de hand van de gevraagde bouwimpuls per privacy-plaats. Uit onderdeel 4.d van de beleidsregel volgt dat onder bouwimpuls dient te worden verstaan: versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van te renoveren of te vervangen privacy-plaatsen en bijbehorende kosten van interimvoorzieningen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is derhalve geen sprake.

5.2.

Het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel wordt verworpen. Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens verweerster aan haar de toezegging is gedaan dat de interimkosten niet zouden meetellen bij de berekening van de prioriteit en niet behoefden te worden opgegeven. Derhalve is voorts niet aannemelijk geworden dat appellante in redelijkheid erop heeft mogen vertrouwen dat haar aanvraag zou worden toegewezen.

Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt eveneens. Zoals verweerster in haar brief van 9 december 2011 heeft aangegeven is naar aanleiding van bij de behandeling van bezwaarschriften gerezen twijfel aan de juistheid van de bij de aanvragen verstrekte gegevens besloten tot nader onderzoek bij daarvoor in aanmerking komende zorgaanbieders. Uit dat onderzoek is gebleken dat aan twee zorgaanbieders, die in het aanvraagformulier bouwimpuls geen interimkosten hadden opgenomen, bouwimpuls is toegekend terwijl de prioriteit van hun aanvragen, rekening houdend met de door hen nadien alsnog opgegeven interimkosten, te laag was om voor toekenning van bouwimpuls in aanmerking te komen. Verweerster heeft hieromtrent aangevoerd dat zij aanvankelijk geen aanleiding had om te twijfelen aan de juistheid van de verstrekte gegevens en dat, indien bij het primaire besluit rekening zou zijn gehouden met de interimkosten, de aanvraag van bedoelde zorgaanbieders zou zijn afgewezen. Aldus is naar het College begrijpt sprake van abusievelijke toekenningen. Het gelijkheidsbeginsel strekt volgens vaste jurisprudentie niet zo ver dat een bestuursorgaan is gehouden een eerder gemaakte fout te herhalen.

5.3.

Het vorenoverwogene leidt het College tot de conclusie dat verweerster zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag van appellante dient te worden afgewezen, omdat de kostprijs per plaats, in vergelijking met die van de overige aanvragen die aan de voorwaarden voor toekenning van bouwimpuls voldoen, zodanig hoog is dat, gegeven de beschikbare middelen, niet kan worden overgegaan tot honorering van de aanvraag.

5.4.

Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.

5.5.

Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.

6.

De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. G.P. Kleijn en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 september 2012.

w.g. B. Verwayen w.g. J.M.M. Bancken