Verhandeling

Het legaliteitsbeginsel en de belastingheffing hebben sinds oudsher in ons staatsbestel een innige band met elkaar. Art. 197 van de Grondwet van 1815 luidde: ‘Geene belastingen kunnen ten behoeve van ’s lands kas worden geheven, dan uit krachte van eene wet’, terwijl het eerste deel van het huidige artikel 104 van de Grondwet van 1983 bepaalt: ‘Belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet’. De doelstelling is duidelijk: belastingen hebben vanwege hun ingrijpende karakter een wettelijke grondslag nodig. In dit opzicht lijkt er sinds het begin van de vorige eeuw weinig te zijn veranderd.1 De kern van het legaliteitsbeginsel wordt nog steeds gevormd door de rechtsbescherming van de burger tegenover een overheid voor wie de belastingheffing nog immer een noodzaak is om haar uitgaven te kunnen financieren.2

Dit deel en het volgende deel van het eerste hoofdstuk gaan evenwel over de betekenisverandering van het legaliteitsbeginsel op het vlak van de belastingheffing. De tekstuele continuïteit van de Grondwet is in dit opzicht slechts een schijnbare. Beginselen maken een ontwikkeling door. De woorden van de grondwetsartikelen zijn nauwelijks veranderd, het gewicht van het legaliteitsbeginsel daarentegen wel.3 Deze verandering manifesteert zich met name in de uitvoering van de belastingwetgeving. In het vervolg zal eerst worden ingegaan op de idee van de liberale rechtsstaat en die van de sociale verzorgingsstaat. Daarbij zal blijken dat in het overige administratieve recht een belangrijk deel van de overheidstaak door de wetgever naar het bestuur is verschoven. Het bestuur heeft daartoe veel ruime bevoegdheden gekregen om in individuele gevallen te beschikken. Het legaliteitsbeginsel is in dit verband tevens gaan inhouden dat het bestuur zo veel mogelijk moet handelen volgens van te voren gestelde normen. Daarna wordt een schets van de positie van het belastingheffing in de sociale verzorgingsstaat gegeven. In tegenstelling tot het overige administratieve recht kenmerkt met name het belastingrecht zich juist door weinig discretionaire ruimte voor de inspecteur.4 Het gevolg hiervan is dat er een praktijk is ontstaan waarin de fiscus, buiten het vaststellen van de beschikkingen om, in ruime mate standpunten inneemt. In sommige gevallen hebben deze ten doel het standpunt van de fiscus met betrekking tot vage of onduidelijke wettelijke bepalingen bekend te maken. Deze praktijk kan als een nadere concretisering van het legaliteitsbeginsel worden gezien.

In andere gevallen is het doel van dergelijke standpunten om knelpunten in de wetgeving weg te nemen. Er is dan volgens het fiscale spraakgebruik sprake van contra-legemstandpunten. Dit spraakgebruik is misleidend. Standpunten van de fiscus als uitvoerder van de belastingwetgeving dienen immers binnen de grenzen van het recht te blijven. Hiervoor is nodig dat het standpunt van de fiscus gerechtvaardigd is op grond van het gelijkheidsbeginsel. Mijn voorstel zal zijn in die gevallen te spreken van praeter-legemstandpunten.5