HvJ EU, 04-09-2014, nr. C-533/12 P, nr. C-536/12 P

Met betrekking tot de beoordelingsmarge van de Commissie en de rechterlijke toetsing heeft het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest herinnerd aan een vaste rechtspraak over de draagwijdte en de aard van deze toetsing aan het begrip ‘steunmaatregelen van de staten’.

Volgens deze rechtspraak is het begrip ‘steunmaatregelen van de staten’, zoals omschreven in het Verdrag, een juridisch begrip dat moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen. Om deze reden moet de rechter van de Unie in beginsel, gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als de technische of ingewikkelde aard van de door de Commissie gemaakte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt. De Unierechter dient immers niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en de samenhang daarvan te controleren, hij moet ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader voor de beoordeling van een complexe toestand vormen en de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen (arresten Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, C-83/98 P, EU:C:2000:248, punt 25; Commissie/Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, punten 64 en 65, alsmede BNP Paribas et BNL/Commissie, C-452/10 P, EU:C:2012:366, punt 100 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Gerecht heeft in de punten 90 tot en met 108 van het bestreden arrest terecht en overeenkomstig de in het vorige punt aangehaalde rechtspraak de door de Commissie in de litigieuze beschikking in aanmerking genomen objectieve elementen getoetst om een goede toepassing van artikel 107 VWEU te verzekeren.

Bovendien staat vast, zoals de advocaat-generaal in punt 39 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat het Gerecht, anders dan SNCM beweert, de bevindingen van de onafhankelijke deskundige waarop de litigieuze beschikking is gebaseerd, niet in twijfel heeft getrokken.

Na deze beschikking te hebben onderzocht heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie haar redenering niet voldoende had onderbouwd en zich had gebaseerd op elementen die niet objectief en niet verifieerbaar waren. Bijgevolg faalt het argument van SNCM, dat het Gerecht is voorbijgegaan aan de beoordelingsmarge van de Commissie of dat het zijn eigen redenering in de plaats van die van de door laatstgenoemde aangewezen deskundige heeft gesteld.

Uit een en ander volgt dat het Gerecht correct de volledige toetsing heeft verricht waartoe het volgens de in punt 15 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak gehouden is.

Met betrekking tot de uitlegging van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie verwijt SNCM het Gerecht, dat het de Commissie de verplichting heeft opgelegd om de economische activiteiten van de betrokken lidstaat ‘met name geografisch en sectoraal’ af te bakenen om uit te maken of het gedrag van deze Staat overeenkwam met dat van een particuliere investeerder in een markteconomie. Rekwirante voert aan dat volgens de rechtspraak het relevante criterium voor het verrichten van deze toets de omvang van de investeerder is en niet de bedrijfstak waar de investeerder werkzaam is. Het Gerecht zou aldus zijn voorbijgegaan aan het in artikel 345 VWEU geformuleerde fundamentele verbod van discriminatie naargelang van de regeling van het eigendomsrecht, dat ten grondslag ligt aan de toets van de particuliere investeerder.

Corsica Ferries voert aan dat aan het Gerecht niet kan worden verweten dat het een sectorale en geografische afbakening van de betrokken economische activiteiten heeft geëist om te kunnen uitmaken of de Commissie haar oordeel over de betrokken maatregelen wel op het ‘relevante feitenkader’ had gebaseerd.

De Franse Republiek voert aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie in het kader van de toets van de particuliere investeerder in beginsel geen rekening mocht houden met het risico van aantasting van de reputatie van de Staat als algemene marktdeelnemer in de particuliere sector. Verder is zij van mening dat het Gerecht, door te eisen dat op basis van objectieve en verifieerbare gegevens wordt vastgesteld dat er onder de investeerders uit de betrokken sector een voldoende aangetoonde, ja zelfs vaste, praktijk bestaat, een eis heeft gesteld die verder gaat dan nodig is voor de door de rechtspraak geëiste goede toepassing van de toets van de particuliere investeerder.

SNCM is, net als de Franse Republiek, van mening dat het Gerecht bij de uitlegging van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 86, 87, 95 en 96 van het bestreden arrest volledig op de rechtspraak gebaseerde criteria, zoals een sectorale en geografische analyse, een voldoende aangetoonde praktijk en een zeer hoge maatstaf voor het leveren van het bewijs, te hanteren om de waarschijnlijkheid van een indirect materieel voordeel aan te tonen.

SNCM voert bovendien aan dat het Gerecht een te hoge maatstaf voor het leveren van het bewijs heeft gehanteerd door in de punten 101 tot en met 108 van het bestreden arrest vast te stellen dat de Commissie niet heeft aangetoond dat het gedrag van de Franse Staat was ingegeven door een redelijke waarschijnlijkheid dat hij daar, zelfs op lange termijn, indirect materieel voordeel zou uit halen. Om uit te maken of de privatisering van een overheidsonderneming tegen een negatieve verkoopprijs staatssteun bevat, zou echter moeten worden beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particuliere investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, ertoe zou kunnen worden gebracht een zo belangrijke kapitaalinbreng te doen dan wel voor vereffening van de overheidsonderneming zou hebben geopteerd.

Volgens SNCM blijkt het indirecte voordeel dat de Franse Staat uit de betrokken maatregel kan halen, uit de vergelijking van de waarschijnlijke kosten van de vereffening met de negatieve verkoopprijs.

Bovendien is SNCM van mening dat het Gerecht een maatstaf voor het leveren van het bewijs heeft gehanteerd waaraan nagenoeg niet kan worden voldaan. Rekwirante voert aan dat een nauwkeurige kwantificering van de schade die de betrokken lidstaat door de aantasting van zijn reputatie zou lijden, onmogelijk is. Een dergelijke kwantificering zou naar de aard ervan moeten worden gebaseerd op elementen die moeilijk zijn te voorzien, zoals met name de reactie van andere marktdeelnemers, zoals de klanten, de gebruikers, de leveranciers of het personeel van SNCM, maar ook die van de andere overheidsondernemingen.

Volgens Corsica Ferries heeft het Gerecht ten volle nuttig effect verleend aan het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder, dat eist dat wordt aangetoond dat het gedrag van de lidstaat is ingegeven door het vooruitzicht van rentabiliteit op langere termijn, met andere woorden dat de economische rationaliteit op lange termijn van het gedrag van de betrokken lidstaat wordt aangetoond. Het Gerecht zou de Commissie dan ook hebben bestraft omdat deze in de litigieuze beschikking niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat redelijkerwijze mocht worden verwacht dat de Franse Staat, zelfs op lange termijn, een indirect materieel voordeel haalt uit de betrokken verrichting.

Met betrekking tot de afbakening van de economische activiteiten van de Franse Staat stelt SNCM eveneens dat het Gerecht de beschikking onjuist heeft opgevat door te oordelen dat de Commissie de economische activiteiten van de Staat ten aanzien waarvan de economische rationaliteit van de betrokken maatregelen diende te worden beoordeeld, niet rechtens genoegzaam heeft afgebakend. Ter zake van de begrippen ‘voldoende aangetoonde praktijk’ en ‘vaste praktijk’ is het bestreden arrest volgens SNCM niet voldoende gemotiveerd, omdat het Gerecht geen definitie heeft gegeven van die begrippen.

Het is vaste rechtspraak dat deelnemingen van de overheid in het kapitaal van een onderneming, in welke vorm ook, staatssteun in de zin van artikel 87 EG kunnen zijn, wanneer aan de voorwaarden van dat artikel is voldaan (arresten Spanje/Commissie, C-278/92–C-280/92, EU:C:1994:325, punt 20, alsmede Italië en SIM 2 Multimedia/Commissie, C-328/99 en C-399/00, EU:C:2003:252, punt 36 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het is echter ook vaste rechtspraak dat uit het beginsel van gelijke behandeling van overheidsondernemingen en particuliere ondernemingen volgt dat wanneer kapitaal onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden, al dan niet rechtstreeks, door de Staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, dit niet als staatssteun kan worden aangemerkt (arrest Italië en SIM 2 Multimedia/Commissie, EU:C:2003:252, punt 37 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Aan de voorwaarden opdat een maatregel onder het begrip ‘steunmaatregel’ in de zin van artikel 107 VWEU valt, is aldus niet voldaan wanneer de begunstigde overheidsonderneming hetzelfde voordeel als het met staatsmiddelen ter beschikking gestelde voordeel had kunnen genieten in met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden, waarbij deze beoordeling voor overheidsbedrijven in beginsel aan de hand van het criterium van de particuliere investeerder moet geschieden (zie arrest Commissie/EDF, C-124/10 P, EU:C:2012:318, punt 78 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens de rechtspraak van het Hof dient onderscheid te worden gemaakt tussen de rol van de lidstaat als aandeelhouder van een onderneming en de rol van de Staat als overheid. De toepasbaarheid van het criterium van de particuliere investeerder hangt uiteindelijk ervan af of de betrokken lidstaat een onderneming een economisch voordeel toekent in zijn hoedanigheid van aandeelhouder dan wel als overheid (zie arresten Spanje/Commissie, EU:C:1994:325, punt 22, alsmede Commissie/EDF, EU:C:2012:318, punten 80 en 81).

Bijgevolg dient te worden nagegaan of in soortgelijke omstandigheden een particuliere investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, ertoe zou kunnen worden gebracht een zo belangrijke kapitaalinbreng te doen (arrest Italië en SIM 2 Multimedia/Commissie, EU:C:2003:252, punt 38 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voor die analyse dient te worden beoordeeld of dezelfde maatregel onder normale marktvoorwaarden zou zijn genomen door een particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de Staat benadert, waarbij alleen rekening dient te worden gehouden met de voordelen en verplichtingen die de Staat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder heeft, en niet met die welke voortvloeien uit zijn hoedanigheid van overheid (arrest Commissie/EDF, EU:C:2012:318, punt 79).

Wanneer het volstrekt onmogelijk is de situatie van een overheidsonderneming te vergelijken met die van een particuliere onderneming, moeten de ‘normale marktvoorwaarden’ worden beoordeeld aan de hand van de beschikbare objectieve en verifieerbare elementen (arresten Chronopost e.a./Ufex e.a., C-83/01 P, C-93/01 P en C-94/01 P, EU:C:2003:388, punt 38, alsmede Commissie/EDF, EU:C:2012:318, punten 101 en 102).

Voor de toepassing van de toets van de particuliere investeerder heeft het Gerecht in punt 86 van het bestreden arrest geoordeeld dat het aan de Commissie staat om de economische activiteiten van de betrokken lidstaat, met name geografisch en sectoraal, af te bakenen om de economische rationaliteit op lange termijn van het gedrag van deze Staat te kunnen beoordelen. Voorts heeft het Gerecht in de punten 95 tot en met 100 van dat arrest geoordeeld dat alleen een ‘voldoende aangetoonde’ of ‘vaste praktijk’ van de particuliere ondernemingen voor die toets kan worden gebruikt.

In dit verband dient erop te worden gewezen dat dergelijke eisen geen absolute waarde hebben, maar in voorkomend geval de particuliere investeerder kunnen aanwijzen die vergelijkbaar is met de overheidsoverneming waarvoor de toets van de particuliere investeerder in een markteconomie wordt toegepast.

Door het gebruik van dergelijke termen heeft het Gerecht geen specifieke eisen gesteld met betrekking tot de aard van de bewijzen waarmee kan worden aangetoond dat een rationele particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de overheidsonderneming benadert, de betrokken kapitaalinbreng zou hebben gedaan, maar heeft het in de punten 93 en 94 van het bestreden arrest vastgesteld dat de Commissie de economische activiteiten van de Franse Staat ten aanzien waarvan de economische rationaliteit van de betrokken maatregelen in het onderhavige geval diende te worden beoordeeld, niet rechtens genoegzaam heeft afgebakend, en dat het voor hem onmogelijk was de economische rationaliteit op lange termijn van in de onderhavige zaak aan de orde zijnde verkoop tegen een negatieve prijs te beoordelen.

Het Gerecht heeft correct gebruik gemaakt van het criterium van de rationaliteit op lange termijn van een beslissing van een lidstaat om een economisch voordeel te verlenen aan een onderneming, een criterium waaraan in elk geval moet worden voldaan om de toets van de particuliere investeerder in een markteconomie te doorstaan. Het Gerecht heeft daarmee geen inbreuk gemaakt op artikel 345 VWEU.

Volgens de rechtspraak moeten een kapitaalinbrengen van een overheidsinvesteerder die ook op lange termijn elk uitzicht op rentabiliteit ontberen, als steun in de zin van artikel 107 VWEU worden aangemerkt en moet de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt uitsluitend aan de in dit artikel genoemde criteria worden getoetst (zie in die zin arrest Italië/Commissie, C-303/88, EU:C:1991:136, punt 22).

Anders dan de Franse Republiek betoogt, heeft het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest niet principieel uitgesloten dat de bescherming van de reputatie van een lidstaat als algemene investeerder in een markeconomie, in bijzondere omstandigheden en met een bijzonder overtuigende motivering, een bewijs van de economische rationaliteit op lange termijn van het ten laste nemen van extra kosten zoals aanvullende ontslagvergoedingen kan vormen.

In punt 85 van het bestreden arrest heeft het Gerecht echter vastgesteld dat summiere verwijzingen naar de reputatie van een lidstaat als algemene markdeelnemer niet volstaan om het ontbreken van staatssteun in de zin van het Unierecht te staven.

Het eerste middel van SNCM faalt eveneens voor zover het Gerecht daarbij wordt verweten dat het in de punten 101 tot en met 108 van het bestreden arrest de Commissie een te hoge maatstaf heeft opgelegd voor het bewijs dat het gedrag van de Franse Staat was ingegeven door een redelijke waarschijnlijkheid van een materieel voordeel, zelfs het op lange termijn. In dit verband blijkt uit het bestreden arrest dat de Commissie alleen heeft verklaard dat de reputatie van de Franse Staat zou worden aangetast door sociale onlusten. Gelet op hetgeen met name in punt 41 van het onderhavige arrest is vastgesteld, faalt een dergelijk betoog.

Zo heeft het Gerecht in punt 108 van het bestreden arrest terecht vastgesteld dat de economische rationaliteit op lange termijn van het gedrag van de Franse Staat niet rechtens genoegzaam was aangetoond.

Wat de door SNCM gestelde onjuiste opvatting betreft, heeft deze onderneming niet aangetoond dat het Gerecht de beschikking van de Commissie onjuist heeft opgevat, dat wil zeggen deze kennelijk onjuist heeft gelezen.

Met betrekking tot de door SNCM geformuleerde kritiek dat het Gerecht zijn motiveringsplicht niet is nagekomen omdat het geen definitie heeft gegeven van de begrippen ‘voldoende aangetoonde praktijk’ en ‘vaste praktijk’, dient te worden vastgesteld, zoals de advocaat-generaal in punt 62 van zijn conclusie heeft gedaan, dat deze uitdrukkingen duidelijk zijn en verwijzen naar een beoordeling van feiten, en dat het gemakkelijk te begrijpen is dat één voorbeeld of enkele voorbeelden geen ‘vaste’ of ‘voldoende aangetoonde’ praktijk kunnen vormen.

Bijgevolg dient het eerste middel in zijn geheel te worden afgewezen.