HvJ EU, 04-03-2020, nr. C-34/19

De overwegingen 2, 12 en 26 van richtlijn 97/13 luiden:

Artikel 3, lid 3, van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Vergoedingen en heffingen voor algemene machtigingsprocedures’, bepaalt:

Artikel 11 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Vergoedingen en heffingen voor individuele vergunningen’, luidt als volgt:

Artikel 22 van richtlijn 97/13, met als opschrift ‘Op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn reeds verleende machtigingen’, bepaalt:

Artikel 25 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Tenuitvoerlegging van de richtlijn’, bepaalt in de eerste alinea:

Artikel 26 van de richtlijn, met als opschrift ‘Inwerkingtreding’, luidt:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 22, lid 3, van richtlijn 97/13 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die een verlenging voor het jaar 1998 behelst van de verplichting voor een telecommunicatieonderneming die houder is van een op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn bestaande machtiging, om een heffing te betalen die wordt berekend op basis van de omzet en niet uitsluitend op basis van de administratiekosten voor de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van het stelsel voor algemene machtigingen en individuele vergunningen.

Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad om in het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C-296/06, EU:C:2008:106), te onderzoeken of een jaarlijkse financiële last die was opgelegd aan Telecom Italia — voorheen houder van een exclusief recht voor openbare telecommunicatiediensten in Italië — verenigbaar was met richtlijn 97/13.

In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat richtlijn 97/13 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat een lidstaat van een exploitant, die voorheen houder was van een exclusief recht voor openbare telecommunicatiediensten en die houder van een algemene machtiging is geworden, gedurende een jaar te rekenen vanaf de datum waarop deze richtlijn uiterlijk in nationaal recht moest zijn omgezet, te weten tot en met 31 december 1998, betaling verlangt van een financiële last als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde heffing, die overeenkomt met het tevoren als tegenprestatie voor de verlening van dat exclusieve recht gevorderde bedrag.

Na dit antwoord heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio bij arrest nr. 11386 van 15 december 2008 niettemin geoordeeld dat de betaling van de heffing voor het jaar 1998 verenigbaar was met richtlijn 97/13, hetgeen door de Consiglio di Stato in arrest nr. 7506 van 1 december 2009 is bevestigd.

In dat verband heeft de verwijzende rechter twijfels over de reikwijdte van richtlijn 97/13, met name over artikel 22, en vraagt hij zich af of de nationale regeling zoals zij door de Consiglio di Stato in arrest nr. 7506 van 1 december 2009 is uitgelegd, verenigbaar is met het Unierecht.

Ten eerste zij eraan herinnerd dat richtlijn 97/13 volgens artikel 26 ervan in werking is getreden op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, dat wil zeggen op 27 mei 1997. Artikel 25 van deze richtlijn verplichtte de lidstaten om de nodige bepalingen ten uitvoer te leggen teneinde uiterlijk op 31 december 1997 aan deze richtlijn te voldoen.

Ten tweede dragen de lidstaten er volgens artikel 3, lid 3, van richtlijn 97/13 zorg voor dat telecommunicatiediensten en/of telecommunicatienetwerken ofwel zonder machtiging, ofwel op basis van algemene machtigingen of individuele vergunningen kunnen worden verstrekt. Artikel 6 van deze richtlijn bepaalt met betrekking tot algemene machtigingen dat, ongeacht de financiële bijdragen aan de verstrekking van universele diensten overeenkomstig de bijlage bij deze richtlijn, de lidstaten er zorg voor dragen dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend bedoeld is om de administratiekosten te dekken die voortvloeien uit de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van die machtigingen. Hetzelfde geldt voor de financiële lasten waarin artikel 11 van deze richtlijn voor individuele vergunningen voorziet, met als enige uitzondering de in lid 2 van dat artikel neergelegde mogelijkheid om heffingen te innen indien gebruik moet worden gemaakt van schaarse hulpbronnen.

Voorts is, aangezien richtlijn 97/13 zowel van toepassing is op bestaande als op toekomstige machtigingen, zoals blijkt uit overweging 26, in artikel 22 van de richtlijn een overgangsregeling vastgesteld voor op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn bestaande machtigingen. Zo wordt in de eerste plaats volgens lid 1 van dit artikel een extra termijn van één jaar toegekend om bestaande machtigingen vóór 1 januari 1999 in overeenstemming te brengen met de richtlijn. In de tweede plaats voorziet lid 2 van artikel 22 in de mogelijkheid om de geldigheidsduur van de aan bestaande machtigingen verbonden voorwaarden te verlengen, echter op voorwaarde dat met deze voorwaarden geen bijzondere of exclusieve rechten worden toegekend waaraan op grond van het Unierecht een eind is gemaakt of zal worden gemaakt, en dat deze verlenging van de geldigheidsduur de rechten die andere ondernemingen aan het Unierecht ontlenen niet schaadt. Ten slotte bepaalt lid 3 van dit artikel dat de bedoelde verplichtingen vóór 1 januari 1999 in overeenstemming moeten worden gebracht met de richtlijn en dat zij anders komen te vervallen, tenzij de Commissie op verzoek van de betrokken lidstaat een langere termijn toestaat.

Bijgevolg konden de lidstaten, overeenkomstig de overgangsregeling van artikel 22 van richtlijn 97/13, in 1998 hetzij de geldigheidsduur van de voorwaarden voor verleende machtigingen verlengen, behalve voor voorwaarden waarbij bijzondere of exclusieve rechten werden toegekend, hetzij van de Commissie een langere termijn krijgen om die machtigingen in overeenstemming te brengen met richtlijn 97/13.

In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat bij besluit van het ministerie van Communicatie van 9 juli 2003 Telecom Italia werd verplicht een bedrag van 41 025 043,06 EUR te betalen als saldo van de concessieheffing voor het belastingjaar 1998. Dit besluit is bevestigd door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio bij arrest nr. 11386 van 15 december 2008 en vervolgens door de Consiglio di Stato in arrest nr. 7506 van 1 december 2009, aangezien deze rechterlijke instanties van oordeel waren dat de betaling van de heffing voor het jaar 1998 verenigbaar was met richtlijn 97/13.

De door die rechterlijke instanties gegeven uitlegging vindt echter geen grondslag in de bepalingen van richtlijn 97/13 en kan niet worden aanvaard.

In de eerste plaats heeft het Hof in punt 28 van het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C-296/06, EU:C:2008:106), immers geoordeeld dat artikel 22 van richtlijn 97/13 niet uitdrukkelijk handelt over de financiële lasten voor telecommunicatieondernemingen die houder zijn van machtigingen, of het nu gaat om algemene machtigingen dan wel om individuele vergunningen. Alleen de artikelen 6 en 11 van deze richtlijn zijn uitdrukkelijk aan deze kwestie gewijd.

In de tweede plaats heeft het Hof in de punten 32 en 34 van dat arrest aangegeven dat artikel 22 van richtlijn 97/13 niets van doen lijkt te hebben met de handhaving van een aan een vroeger exclusief recht verbonden financiële last, en voorts dat indien een lidstaat van de Commissie geen machtiging heeft gekregen om bijzondere of exclusieve rechten op het gebied van telecommunicatie te handhaven, artikel 22, lid 2, van die richtlijn uitsluit dat voorwaarden waarbij dergelijke rechten zijn toegekend, na 31 december 1997 worden gehandhaafd. Wanneer een exclusief recht wordt afgeschaft, moet dit normaal gesproken gevolgen hebben voor de toepassing van de financiële last die de tegenprestatie is voor het exclusieve recht.

In de derde plaats heeft het Hof in punt 36 van dat arrest geoordeeld dat een verplichting in de vorm van een aan een vroeger exclusief recht verbonden heffing niet onder de in artikel 22, lid 3, van richtlijn 97/13 bedoelde verplichtingen valt en dat een dergelijke heffing ingevolge artikel 25 van deze richtlijn niet kan worden gehandhaafd tot na 31 december 1997.

Het is juist dat het Hof in punt 38 van het arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C-296/06, EU:C:2008:106), heeft geoordeeld dat het aan de nationale rechter stond om te bepalen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde heffing verband hield met het exclusieve recht inzake openbare telecommunicatiediensten dat Telecom Italia vóór de inwerkingtreding van richtlijn 97/13 was verleend.

Niettemin moet bij deze verwijzing naar de nationale rechter rekening worden gehouden met het feit dat, zoals het Hof in punt 39 van dat arrest heeft geoordeeld, indien een dergelijke heffing geen verband houdt met een dergelijk vóór de inwerkingtreding van richtlijn 97/13 toegekend exclusief recht, moet worden onderzocht of een dergelijke last een ‘verplichting’ vormt in de zin van artikel 22, lid 3, van deze richtlijn, waarvoor de in deze bepaling voorziene uitzondering kan gelden.

Zoals echter in punt 43 van het onderhavige arrest is opgemerkt, handelen alleen de artikelen 6 en 11 van richtlijn 97/13 over de financiële lasten voor ondernemingen die houder zijn van machtigingen op het gebied van telecommunicatiediensten. Met betrekking tot individuele vergunningen bepaalt artikel 11, lid 1, van deze richtlijn dat de vergoedingen die de lidstaten van houders van die vergunningen verlangen, uitsluitend mogen strekken tot dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit het werk in verband met de uitvoering van genoemde vergunningen. Hetzelfde geldt voor de door de lidstaten uit hoofde van algemene machtigingen verlangde vergoedingen krachtens artikel 6 van richtlijn 97/13, dat bovendien voorziet in één andere vorm van financiële bijdrage, te weten de bijdragen in verband met de verstrekking van universele diensten (arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia, C-296/06, EU:C:2008:106, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat richtlijn 97/13 niet enkel voorschriften met betrekking tot inzonderheid de procedures voor de toekenning van vergunningen en de inhoud daarvan bevat, maar ook met betrekking tot de aard en zelfs de omvang van de financiële lasten die de lidstaten in verband met die procedures kunnen verlangen van ondernemingen in de sector van de telecommunicatiediensten. Deze richtlijn zou geen nuttig effect hebben indien de lidstaten de fiscale lasten die de ondernemingen in de sector moeten dragen, vrij mochten bepalen (zie in die zin arrest van 18 september 2003, Albacom en Infostrada, C-292/01 en C-293/01, EU:C:2003:480, punten 36 en 38).

Dergelijke lasten — andere dan die waarin de artikelen 6 en 11 van richtlijn 97/13 voorzien — zouden tot gevolg hebben dat de vergoedingen en heffingen waartoe deze richtlijn de lidstaten uitdrukkelijk machtigt, sterk worden verzwaard en zouden een aanzienlijke belemmering voor het vrije verkeer van telecommunicatiediensten doen ontstaan, hetgeen in strijd is met de door de Uniewetgever nagestreefde doelstelling en het door deze richtlijn vastgestelde gemeenschappelijke kader te buiten gaat (zie in die zin arrest van 18 september 2003, Albacom en Infostrada, C-292/01 en C-293/01, EU:C:2003:480, punten 40 en 41).

Bijgevolg ziet het begrip ‘voorwaarden van reeds verleende machtigingen’ in de zin van artikel 22, lid 2, van richtlijn 97/13, waarvoor een verlenging van de geldigheidsduur in 1998 kan gelden, op verschillende rechten en verplichtingen, maar omvat het niet de financiële lasten die zijn opgelegd aan telecommunicatieondernemingen die houder van machtigingen zijn. Dit begrip omvat de term ‘verplichtingen’ als bedoeld in artikel 22, lid 3, van deze richtlijn, die dus niet kan zien op een financiële last die een telecommunicatieonderneming wordt opgelegd zonder dat er een verband is met de voorwaarden voor uitoefening van de aan deze onderneming verleende machtiging (zie in die zin arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia, C-296/06, EU:C:2008:106, punten 41, 43 en 44).

Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 22, lid 3, van richtlijn 97/13 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die een verlenging voor het jaar 1998 behelst van de verplichting voor een telecommunicatieonderneming die houder is van een op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn bestaande machtiging, om een heffing te betalen die wordt berekend op basis van de omzet en niet uitsluitend op basis van de administratiekosten voor de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van het stelsel voor algemene machtigingen en individuele vergunningen.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het een nationale rechter verplicht om nationale procedureregels die een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde verlenen buiten toepassing te laten, wanneer daardoor een schending van een bepaling van Unierecht kan worden opgeheven.

Vooraf zij opgemerkt dat uit het dossier waarover het Hof beschikt niet duidelijk blijkt dat het gezag van gewijsde van arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009, wat het hoofdgeding betreft, de verwijzende rechter bindt.

In dit verband zijn Telecom Italia en de Commissie van mening dat het voorwerp van de zaak die heeft geleid tot arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009 verschilt van het voorwerp van het hoofdgeding, aangezien de eerste zaak betrekking had op het bestaan van een schuld terwijl het hoofdgeding betrekking heeft op het saldo van deze schuld. Derhalve is het gezag van gewijsde niet aan de orde. De Italiaanse regering betoogt daarentegen dat de omstandigheid dat het gaat om dezelfde partijen en dat de in het hoofdgeding gestelde vragen dezelfde zijn als die waarover de Consiglio di Stato in voornoemd arrest uitspraak heeft gedaan, tot gevolg heeft dat de verwijzende rechter op grond van het gezag van gewijsde aan dat arrest uitvoering dient te geven.

Er zij aan herinnerd dat het Hof zich bij de uitlegging van bepalingen van de nationale rechtsorde in beginsel moet baseren op de kwalificaties in de verwijzingsbeslissing. Volgens vaste rechtspraak is het Hof immers niet bevoegd om het nationale recht van een lidstaat uit te leggen (arrest van 10 januari 2019, ET, C-97/18, EU:C:2019:7, punt 24).

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het geschil in het hoofdgeding ziet op dezelfde inhoudelijke rechtsbetrekking als die welke aanleiding heeft gegeven tot arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009, maar verschilt van de zaak die heeft geleid tot dat arrest doordat de gevorderde betaling accessoir is ten opzichte van de betaling waarover het in die zaak ging. Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of het gezag van gewijsde van dat arrest volgens het nationale recht ook betrekking heeft op de onderhavige zaak of onderdelen ervan, en om in voorkomend geval de in dat recht voorgeschreven gevolgen te onderzoeken.

Bij gebreke van een Unieregeling ter zake is de wijze waarop het beginsel van het gezag van gewijsde ten uitvoer wordt gelegd immers krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een zaak van de interne rechtsorde van die staten. Deze nadere regels mogen evenwel niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens intern recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en zij mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub, C-2/08, EU:C:2009:506, punt 24).

Indien de verwijzende rechter oordeelt dat het gezag van gewijsde van arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009 niet bepalend is voor de beslechting van het hoofdgeding, moet hij het toepasselijke nationale recht zo veel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van richtlijn 97/13 uitleggen, teneinde de daaruit voortvloeiende verplichtingen na te komen. Zoals blijkt uit de vaste rechtspraak van het Hof, is deze verplichting tot conforme uitlegging van het nationale recht inherent aan het systeem van het VWEU, aangezien het de nationale rechter in staat stelt binnen het kader van zijn bevoegdheden de volle werking van het Unierecht te verzekeren bij de beslechting van de bij hem aanhangige geschillen. Daartoe is vereist dat de nationale rechter in voorkomend geval het nationale recht in zijn geheel beziet om te beoordelen of het zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een met Unierecht — in het bijzonder met richtlijn 97/13 — strijdig resultaat leidt (zie in die zin arrest van 8 november 2016, Ognyanov, C-554/14, EU:C:2016:835, punten 59 en 66).

Gepreciseerd moet worden dat het vereiste van Unierechtconforme uitlegging voor de nationale rechterlijke instanties, daaronder begrepen die welke in laatste aanleg uitspraak doen, de verplichting inhoudt om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met het Unierecht onverenigbare uitlegging van het nationale recht (zie in die zin arrest van 11 september 2018, IR, C-68/17, EU:C:2018:696, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg kan een nationale rechter niet op goede gronden oordelen dat hij een nationale bepaling niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen enkel en alleen omdat deze bepaling is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met dit recht of op zodanige wijze door de bevoegde nationale autoriteiten wordt toegepast (arrest van 24 juni 2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, punt 79).

Zoals blijkt uit het antwoord op de eerste vraag, heeft de Consiglio di Stato, door in arrest nr. 7506 van 1 december 2009 te oordelen dat moest worden overgegaan tot betaling van de heffing die voor 1998 werd verlangd van Telecom Italia, die houder was van een op de datum van inwerkingtreding van richtlijn 97/13 bestaande machtiging, het nationale recht in casu uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met het Unierecht zoals het Hof dat heeft uitgelegd in zijn arrest van 21 februari 2008, Telecom Italia (C-296/06, EU:C:2008:106).

Bijgevolg is het — waar het gaat om het in punt 59 van het onderhavige arrest bedoelde geval — aan de verwijzende rechter om te zorgen voor de volle werking van het Unierecht door zo nodig, op eigen gezag, de uitlegging van de Consiglio di Stato in arrest nr. 7506 van 1 december 2009 buiten toepassing te laten wanneer deze uitlegging niet verenigbaar is met het Unierecht (arrest van 8 november 2016, Ognyanov, C-554/14, EU:C:2016:835, punt 70).

Indien de verwijzende rechter daarentegen van oordeel is dat volgens het nationale recht het gezag van gewijsde van arrest nr. 7506 van de Consiglio di Stato van 1 december 2009 ook geldt voor het hoofdgeding en dus bepaalt welke oplossing daaraan moet worden gegeven, moet worden herinnerd aan het belang dat het beginsel van het gezag van gewijsde zowel in de rechtsorde van de Unie als in de nationale rechtsorden heeft. Ter verzekering zowel van de stabiliteit van het recht en de rechtsbetrekkingen als van een goede rechtsbedeling is het immers van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of na afloop van de voor deze beroepsmogelijkheden gestelde termijnen, niet meer in geding kunnen worden gebracht (arresten van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub, C-2/08, EU:C:2009:506, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 september 2019, Călin, C-676/17, EU:C:2019:700, punt 26).

In dit verband is het vaste rechtspraak dat het Unierecht een nationale rechter niet gebiedt, nationale procedureregels buiten toepassing te laten die een beslissing gezag van gewijsde verlenen, ook al zou daardoor een schending van een bepaling van Unierecht, van welke aard dan ook, kunnen worden opgeheven (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Gutiérrez Naranjo e.a., C-154/15, C-307/15 en C-308/15, EU:C:2016:980, punt 68).

Bijgevolg vereist het Unierecht niet dat een rechterlijke instantie uit principe terugkomt op een beslissing met gezag van gewijsde om rekening te houden met de uitlegging die het Hof aan een relevante bepaling van dat recht heeft gegeven (arrest van 11 september 2019, Călin, C-676/17, EU:C:2019:700, punt 28).

In elk geval moet erop worden gewezen dat het beginsel dat een lidstaat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht die hem kunnen worden toegerekend, inherent is aan het systeem van het Verdrag, ongeacht of de geleden schade aan de wetgevende, de rechterlijke of de uitvoerende macht is toe te rekenen (arrest van 30 september 2003, Köbler, C-224/01, EU:C:2003:513, punten 30 en 32).

Gezien de essentiële rol van de rechterlijke macht bij de bescherming van de rechten die particulieren aan voorschriften van de Unie ontlenen, zou de volle werking van die voorschriften in het gedrang komen en zou de bescherming van de daarin toegekende rechten worden verzwakt, indien het uitgesloten zou zijn dat particulieren onder bepaalde voorwaarden schadevergoeding kunnen krijgen wanneer zij in hun rechten zijn geschaad door een schending van het Unierecht die is terug te voeren op een beslissing van een rechterlijke instantie van een lidstaat die in laatste aanleg uitspraak doet (arrest van 30 september 2003, Köbler, C-224/01, EU:C:2003:513, punt 33).

Voorts mag particulieren, met name vanwege het feit dat een schending van de aan het Unierecht ontleende rechten door een definitief geworden — en daarmee gezag van gewijsde hebbende — beslissing gewoonlijk niet meer kan worden hersteld, niet de mogelijkheid worden ontzegd om de staat aansprakelijk te stellen en zo rechtsbescherming van de hun door het Unierecht toegekende rechten te krijgen (arrest van 24 oktober 2018, XC e.a., C-234/17, EU:C:2018:853, punt 58).

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat Telecom Italia in het hoofdgeding de Italiaanse Staat op grond van zijn civielrechtelijke aansprakelijkheid wegens de onjuiste uitoefening van de rechtsprekende taak heeft gedagvaard en dat de Corte d'appello di Roma de ingediende grief gegrond heeft bevonden en heeft vastgesteld dat de Consiglio di Stato het Unierecht kennelijk heeft geschonden.

In het licht van al deze overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het een nationale rechter niet verplicht om nationale procedureregels die een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde verlenen buiten toepassing te laten, ook al kan daardoor een schending van een bepaling van Unierecht worden opgeheven, hetgeen voor de belanghebbenden de mogelijkheid niet uitsluit om de staat aansprakelijk te stellen en zo rechtsbescherming van de hun door het Unierecht toegekende rechten te krijgen.