HvJ EU, 28-07-2016, nr. C-379/15

HvJ EU, 28-07-2016, nr. C-379/15

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 28‑07‑2016

R. Silva de Lapuerta, A. Arabadjiev, J.-C. Bonichot, C. G. Fernlund, E. Regan

Partij(en)

In zaak C-379/15,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Conseil d'État (raad van state, Frankrijk) bij beslissing van 26 juni 2015, ingekomen bij het Hof op 16 juli 2015, in de procedure

Association France Nature Environnement

tegen

Premier Ministre

Ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: R. Silva de Lapuerta (rapporteur), kamerpresident, A. Arabadjiev, J.-C. Bonichot, C. G. Fernlund en E. Regan, rechters,

advocaat-generaal: J. Kokott,

griffier: V. Tourrès, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 24 februari 2016,

gelet op de opmerkingen van:

—

Association France Nature Environnement, vertegenwoordigd door E. Wormser als gemachtigde, bijgestaan door M. Le Berre, avocat,

—

de Franse regering, vertegenwoordigd door S. Ghiandoni, F.-X. Bréchot, D. Colas, en G. de Bergues als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door O. Beynet en C. Hermes als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 april 2016,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 267 VWEU.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de vereniging Association France Nature Environnement enerzijds, en de Premier ministre (Franse minister-president) en de ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie (Franse minister van Milieubescherming, Duurzame ontwikkeling en Energie) anderzijds, inzake een verzoek tot nietigverklaring, wegens bevoegdheidsoverschrijding, van décret no 2012-616 relatif à l'évaluation de certains plans et programmes ayant une incidence sur l'environnement, van 2 mei 2012 (besluit nr. 2012-616 betreffende de beoordeling van bepaalde plannen en programma's die gevolgen hebben voor het milieu; JORF van 4 mei 2012, blz. 7884).

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3

Artikel 1 van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PB L 197, blz. 30), luidt als volgt:

‘Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.’

4

Artikel 2 van deze richtlijn luidt als volgt:

‘In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a)

‘plannen en programma's’: plannen en programma's, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,

—

die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en

—

die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven;

b)

‘milieubeoordeling’: het opstellen van een milieurapport, het raadplegen, het rekening houden met het milieurapport en de resultaten van de raadpleging bij de besluitvorming, alsmede het verstrekken van informatie over het besluit […];

[…]’

5

Artikel 3 van de richtlijn bepaalt:

‘1.

Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd […] voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

2.

Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma's

[…]

3.

Voor in lid 2 bedoelde plannen en programma's die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van in lid 2 bedoelde plannen en programma's is een milieubeoordeling alleen dan verplicht wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

4.

Voor andere dan de in lid 2 bedoelde plannen en programma's, die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen de lidstaten of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.

5.

De lidstaten stellen vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma's, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma's aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Hierbij houden zij voor alle gevallen rekening met de relevante criteria van bijlage II, om ervoor te zorgen dat plannen en programma's met mogelijke aanzienlijke milieueffecten door deze richtlijn zijn gedekt.

6.

Bij het onderzoek per geval en bij de specificatie van soorten plannen en programma's, zoals bedoeld in lid 5, worden de in artikel 6, lid 3, bedoelde instanties geraadpleegd.

7.

De lidstaten zien erop toe dat de in lid 5 bedoelde vaststellingen, inbegrepen de redenen waarom geen milieubeoordeling overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9 wordt verlangd, voor het publiek beschikbaar worden gesteld.

[…]’

6

Artikel 4 van deze richtlijn bepaalt:

‘1.

De in artikel 3 bedoelde milieubeoordeling wordt uitgevoerd tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling of onderwerping aan de wetgevingsprocedure van een plan of programma.

2.

De voorschriften van deze richtlijn worden ofwel verwerkt in bestaande procedures van de lidstaten voor de vaststelling van plannen en programma's ofwel opgenomen in procedures die worden vastgesteld om aan deze richtlijn te voldoen.

3.

Voor plannen en programma's die deel uitmaken van een hiërarchie van plannen en programma's houden de lidstaten, om overlapping van beoordelingen te voorkomen, rekening met het feit dat de beoordeling, overeenkomstig deze richtlijn, op verschillende niveaus van de hiërarchie wordt uitgevoerd. […]’

7

Artikel 6 van richtlijn 2001/42 luidt als volgt:

‘1.

Het ontwerp-plan of ontwerp-programma en het overeenkomstig artikel 5 opgestelde milieurapport worden voor de in lid 3 bedoelde instanties en voor het publiek beschikbaar gesteld.

2.

De in lid 3 bedoelde instanties en het in lid 4 bedoelde publiek wordt tijdig, daadwerkelijk en binnen een passend tijdschema de gelegenheid geboden om vóór de vaststelling, of vóór de onderwerping aan de wetgevingsprocedure van het plan of programma, hun mening te geven over het ontwerp-plan of -programma en het bijbehorende milieurapport.

3.

De lidstaten wijzen de te raadplegen instanties aan, die wegens hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied met de milieueffecten van de uitvoering van plannen en programma's te maken kunnen krijgen.

4.

De lidstaten bepalen het publiek als bedoeld in lid 2, met inbegrip van het publiek dat door het besluitvormingsproces in het kader van deze richtlijn wordt of kan worden geraakt dan wel er belang bij heeft, met inbegrip van de relevante niet-gouvernementele organisaties, zoals organisaties die milieubescherming bevorderen en andere betrokken organisaties.

5.

De lidstaten stellen de nadere regels vast voor de informatie en de raadpleging van de instanties en het publiek.’

8

Artikel 13 van richtlijn 2001/42 luidt als volgt:

‘1.

De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking treden om vóór 21 juli 2004 aan deze richtlijn te voldoen. […]

[…]

3.

De in artikel 4, lid 1, bedoelde verplichting is van toepassing op plannen en programma's waarvoor de eerste formele voorbereidende handeling plaatsvindt na het in lid 1 vermelde tijdstip. Plannen en programma's waarvoor de eerste voorbereidende handeling vóór deze datum plaatsvindt en die later dan 24 maanden na dat tijdstip worden aangenomen of ingediend ten behoeve van wetgeving, vallen onder de verplichting van artikel 4, lid 1, tenzij de lidstaten per geval beslissen dat dit niet haalbaar is en het publiek van hun beslissing op de hoogte stellen.

[…]’

Frans recht

9

Richtlijn 2001/42 is in het Franse recht omgezet in meerdere rechtsinstrumenten, namelijk ordonnance n° 2004-489 portant transposition de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, van 3 juni 2004 (besluit nr. 2004-489 houdende omzetting van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's; JORF van 5 juni 2004, blz. 9979), twee besluiten van 27 mei 2005, het ene tot wijziging van de code de l'environnement (milieuwetboek; hierna: ‘milieuwetboek’) (besluit nr. 2005-613), het andere tot wijziging van code de l'urbanisme (wetboek van ruimtelijke ordening; hierna: ‘wetboek van ruimtelijke ordening’) (besluit nr. 2005-608), en wet nr. 2010-788 portant engagement national pour l'environnement, van 12 juli 2010 (wet houdende de nationale inzet voor het milieu; JORF van 13 juli 2010, blz. 12905). De artikelen L. 122-4 tot en met L. 122-11 van het milieuwetboek zijn gewijzigd bij de artikelen 232 en 233 van deze laatste wet.

10

Artikel L. 122-4 van het milieuwetboek, zoals gewijzigd bij wet nr. 2010-788, bepaalt:

‘I. —

Van de plannen, schema's, programma's en andere planningsdocumenten die gevolgen kunnen hebben voor het milieu en — zonder op zich de uitvoering van de werkzaamheden toe te staan of projecten voor de ruimtelijke ordening te eisen — van toepassing zijn op de uitvoering van dergelijke werkzaamheden of projecten, wordt aan de hand van de criteria in bijlage II bij richtlijn [2001/42] een milieueffectbeoordeling gemaakt:

1o.

De plannen, schema's, programma's en andere planningsdocumenten die zijn vastgesteld door de Staat, de decentrale overheden of hun samenwerkingsverbanden en de hiervan afhankelijke publieke instellingen, inzake de landbouw, bosbouw, visserij, energie of industrie, vervoer, afval- of waterbeheer, telecommunicatie, toerisme of ruimtelijke ordening, die tot doel hebben het kader te bepalen voor de uitvoering van de werkzaamheden en projecten van ruimtelijke ordening die ingevolge artikel L. 122-1 binnen de werkingssfeer van de effectbeoordeling vallen;

2o.

De plannen, schema's, programma's en andere planningsdocumenten die zijn vastgesteld door de Staat, de decentrale overheden of hun samenwerkingsverbanden en de hiervan afhankelijke publieke instellingen, anders dan die welke in 1o van dit artikel zijn vermeld, die tot doel hebben het kader te bepalen voor de uitvoering van de werkzaamheden en projecten van ruimtelijke ordening indien deze aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

3o.

De plannen, schema's, programma's en andere planningsdocumenten waarvoor, gelet op de effecten die zij voor gebieden kunnen hebben, een effectbeoordeling vereist is uit hoofde van artikel L. 414-4.

II. —

De milieubeoordeling van de plannen, schema's, programma's en andere planningsdocumenten vermeld in de artikelen L. 121-10 van het wetboek van ruimtelijke ordening en in de artikelen L. 4424-9 en L. 4433-7 van de code général des collectivités territoriales (algemeen wetboek van lagere overheden) wordt beheerst door het bepaalde in de artikelen L. 121-10 tot en met L. 121-15 van het wetboek van ruimtelijke ordening.

III. —

De plannen, schema's, programma's en andere planningsdocumenten die bepalen hoe gebieden met een geringe oppervlakte worden gebruikt, worden niet beoordeeld overeenkomstig deze afdeling indien hun toepassing geen aanzienlijk milieueffect kan hebben gelet op met name de gevoeligheid van de omgeving, het doel van het plan of de inhoud van het project.

IV. —

Bij besluit van de Conseil d'État wordt bepaald welke in I en III bedoelde plannen, schema's, programma's en documenten na een beoordeling per geval door de op het gebied van milieu bevoegde bestuursrechtelijke instantie van de Staat worden onderworpen aan een milieubeoordeling.

V. —

Van de plannen en documenten die uitsluitend ten behoeve van defensie of burgerbescherming zijn opgesteld wordt geen milieubeoordeling gemaakt.’

11

Artikel L. 122-5 van het milieuwetboek, zoals gewijzigd bij wet nr. 2010-788, luidt als volgt:

‘In het geval wijzigingen worden aangebracht aan de plannen en documenten waarop het bepaalde van punt I van artikel L. 122-4 van toepassing is, wordt hiervan een nieuwe milieubeoordeling gemaakt, dan wel de beoordeling die tijdens de opstelling ervan is gemaakt bijgewerkt, tenzij deze wijzigingen van geringe aard zijn.

Of wijzigingen van geringe aard zijn wordt beoordeeld aan de hand van de criteria in bijlage II bij richtlijn [2001/42]. Bij besluit van de Conseil d'État wordt bepaald in welke gevallen, na een beoordeling per geval door de op het gebied van milieu bevoegde administratieve instantie van de Staat, van wijzigingen een milieubeoordeling wordt gemaakt.’

12

Artikel L. 122-7 van het milieuwetboek, zoals gewijzigd bij wet nr. 2010-788, bepaalt:

‘De publiekrechtelijke persoon die verantwoordelijk is voor het opstellen van een plan of document legt het overeenkomstig artikel L. 122-4 opgestelde ontwerp van dit plan of document, vergezeld van het milieurapport, voor advies voor aan een op het gebied van milieu bevoegde administratieve instantie van de Staat. […]’

Indien het advies niet binnen drie maanden wordt uitgebracht, wordt het als een positief advies beschouwd.

De op het gebied van milieu bevoegde instantie van de Staat wordt voor zover noodzakelijk geraadpleegd over de mate van nauwkeurigheid van de informatie die in het milieurapport moet zijn opgenomen.’

13

Artikel L. 122-11 van het milieuwetboek bepaalt:

‘De voorwaarden voor toepassing van deze afdeling op iedere categorie plannen of documenten worden voor zover noodzakelijk nader bepaald bij besluit van de Conseil d’État.’

14

Voor de toepassing van de artikelen 232 en 233 van wet nr. 2010-788 en ter omzetting van richtlijn 2001/42, heeft de Premier ministre met name besluit nr. 2012-616 vastgesteld. Bij dit besluit is de lijst opgesteld van ontwerpplannen, schema's, programma's en planningsdocumenten waarvan een milieubeoordeling moet worden gemaakt, hetzij systematisch, hetzij na een beoordeling per geval door de hiertoe aangewezen administratieve instantie. Bij dit besluit is tevens bepaald welke op het gebied van milieu bevoegde instantie moet worden geraadpleegd in het kader van deze milieubeoordeling. Daarnaast bevat dit besluit een uitgewerkte tabel met daarin de plannen, schema's, programma's en planningsdocumenten waarvan een milieubeoordeling moet worden gemaakt.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

15

Op 13 juni 2012 heeft de vereniging Association France Nature Environnement bij de verwijzende rechter een beroep tot nietigverklaring van besluit nr. 2012-616 ingediend onder aanvoering van, meer bepaald, schending van richtlijn 2001/42, in het bijzonder door het feit dat meerdere milieu-instanties niet beschikken over de door deze richtlijn vereiste administratieve autonomie.

16

Bij uitspraak van 26 juni 2015 heeft de verwijzende rechter het verzoek tot nietigverklaring van besluit nr. 2012-616 toegewezen wat betreft de artikelen 1 en 7 ervan.

17

De verwijzende rechter heeft in de eerste plaats geoordeeld dat artikel 1 van dit besluit strijdig is met de vereisten van artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42. Krachtens deze nationaalrechtelijke bepaling is namelijk dezelfde autoriteit bevoegd voor enerzijds het opstellen en het goedkeuren van bepaalde plannen en programma's en anderzijds het verstrekken van milieuadvies over deze plannen en programma's, zonder dat wordt gewaarborgd dat de tweede bevoegdheid, binnen deze instantie, wordt uitgeoefend door een entiteit die beschikt over een daadwerkelijke autonomie.

18

In de tweede plaats was de verwijzende rechter van oordeel dat artikel 7 van het besluit de vereisten schendt om het nationale recht in overeenstemming te brengen met het Unierecht door, zonder rechtvaardiging wegens dwingende redenen van rechtszekerheid of openbare orde, de bestuursrechtelijke maatregelen ter omzetting van richtlijn 2001/42 met betrekking tot de handvesten van regionale natuurparken die vóór 1 januari 2013 moesten zijn opgesteld of herzien buiten toepassing te laten, ofschoon de omzettingstermijn voor deze richtlijn was verstreken.

19

Nadat de verwijzende rechter had vastgesteld dat de artikelen 1 en 7 van besluit nr. 2012-616 onrechtmatig waren, heeft hij zich afgevraagd wat de gevolgen zijn van een dergelijke constatering.

20

In dat verband heeft deze rechter overwogen dat de terugwerkende kracht van de gedeeltelijke nietigverklaring van dit besluit leidde tot het risico dat niet alleen de rechtmatigheid van de op basis daarvan vastgestelde plannen en programma's ter discussie werd gesteld, maar ook de rechtmatigheid van iedere handeling die op basis van deze laatste was vastgesteld, gezien de in het Franse bestuursrecht bestaande mogelijkheid om de onrechtmatigheid van dergelijke bestuurshandelingen in te roepen zonder dat een bepaalde termijn in acht hoeft te worden genomen. Een dergelijke situatie zou schadelijk zijn voor zowel de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel als voor het bereiken van de doelstellingen van de Unie op het gebied van bescherming van het milieu. Daarenboven zou een rechtsvacuüm in de weg lijken te staan aan de uitvoering van de nationale bepalingen ter omzetting van richtlijn 2001/42: de nationale rechter zou de gevolgen in de tijd van de nietigverklaring van dit besluit derhalve moeten kunnen aanpassen.

21

De verwijzende rechter heeft toen opgemerkt dat dergelijke overwegingen, wat betreft de voorwaarden waaronder de Franse bestuursrechter gebruik kan maken van zijn bevoegdheid om de gevolgen van een nietigverklaring aan te passen, ertoe zouden kunnen leiden dat de gevolgen van de artikelen 1 en 7 van besluit nr. 2016-616 in stand worden gehouden in de periode die strikt noodzakelijk is voor de aanpassing van de regels ter inrichting van een passend systeem voor administratieve instanties die belast zijn met de milieubeoordeling overeenkomstig richtlijn 2001/42. Deze rechter vraagt zich dientengevolge af of het mogelijk is te bepalen dat de gedeeltelijke nietigverklaring van dat besluit pas geldt vanaf 1 januari 2016 en, behoudens de geschilprocedures die vóór de datum van de verwijzingsbeslissing tegen op basis daarvan vastgestelde handelingen zijn ingesteld, de gevolgen die het bestreden besluit vóór de nietigverklaring ervan heeft gehad, als definitief kunnen worden beschouwd.

22

Daarop heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1)

Moet een nationale rechter, die de gewone rechter is inzake het recht van de Unie, in alle gevallen het Hof verzoeken om een prejudiciële beslissing opdat dit beoordeelt of de bepalingen die door de nationale rechter in strijd zijn geacht met het Unierecht, voorlopig in stand moeten worden gehouden?

2)

Indien deze eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wordt dan de eventueel door de Conseil d’État te nemen beslissing tot instandhouding, tot 1 januari 2016, van de gevolgen van de bepalingen van artikel 1 van besluit [nr. 2012-616], waarvan de Conseil d’État heeft geoordeeld dat ze onrechtmatig zijn, met name gerechtvaardigd door een dwingende overweging van bescherming van het milieu?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Tweede vraag

23

Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen onder welke voorwaarden een nationale rechter bij wie een geschil aanhangig is, bepaalde gevolgen in de tijd kan beperken van een verklaring dat een bepaling van nationaal recht, die is vastgesteld in strijd met de verplichtingen van richtlijn 2001/42, meer bepaald die welke voortvloeien uit artikel 6, lid 3, ervan, onrechtmatig is.

24

Er zij op gewezen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in de context van een rechtmatigheidstoetsing inzake de verenigbaarheid van een zeker aantal bepalingen van nationaal recht met richtlijn 2001/42. In het kader van deze procedure heeft de verwijzende rechter met name vastgesteld dat de bij artikel 6, lid 3, van deze richtlijn gestelde vereisten zijn geschonden door bepalingen van nationaal recht ter omzetting van dat artikel van de richtlijn.

25

Onder verwijzing naar het arrest van 20 oktober 2011, Seaport (NI) e.a. (C-474/10, EU:C:2011:681), merkt de verwijzende rechter meer bepaald op dat de bepalingen van besluit nr. 2012-616 onrechtmatig zijn, omdat zij niet kunnen zorgen voor de functionele onafhankelijkheid van de milieu-instantie, aangezien zij niet waarborgen dat de raadgevende bevoegdheid op milieugebied binnen deze instantie wordt uitgeoefend door een entiteit die beschikt over daadwerkelijke autonomie.

26

In punt 39 van dat arrest heeft het Hof namelijk benadrukt dat de bepalingen van richtlijn 2001/42 geen enkele nuttige werking meer zouden hebben wanneer, in het geval de ingevolge artikel 6, lid 3, van deze richtlijn aangewezen instantie tevens zelf een plan of programma moet opstellen of vaststellen, er in de bestuursstructuur van de betrokken lidstaat geen ander orgaan gemachtigd is die raadgevende taak te vervullen.

27

Naar oordeel van de verwijzende rechter voldoen de artikelen 1 en 7 van besluit nr. 2012-616 niet aan dit autonomievereiste, zodat deze bepalingen nietig moeten worden verklaard. Hij vraagt zich echter af wat de rechtsgevolgen van een dergelijke nietigverklaring zijn.

28

Meer bepaald vreest de verwijzende rechter dat deze nietigverklaring leidt tot het risico dat wordt geraakt aan de rechtmatigheid van een groot aantal plannen en programma's alsmede handelingen die op basis daarvan zijn vastgesteld, en een dergelijke situatie mogelijk een rechtsvacuüm in het leven roept dat ten koste gaat van de bescherming van het milieu. Daar de nietigverklaring van deze bepalingen van nationaal recht terugwerkende kracht heeft, worden de raadplegingen die op basis ervan zijn verricht, geacht onrechtmatig te zijn uitgevoerd.

29

Dit is de context waarin de verwijzende rechter melding maakt van het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103).

30

Het Hof heeft in punt 42 van dat arrest beslist dat, daar in richtlijn 2001/42 geen bepalingen te vinden zijn betreffende de gevolgen die moeten worden verbonden aan een schending van de daarin vastgestelde procedurele bepalingen, de lidstaten in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene en bijzondere maatregelen dienen te treffen om te verzekeren dat alle plannen of programma's die aanzienlijke milieueffecten in de zin van deze richtlijn kunnen hebben, vóór de vaststelling ervan, worden onderworpen aan een milieubeoordeling overeenkomstig de in die richtlijn vastgestelde procedurevoorschriften en criteria.

31

In punt 43 van dat arrest heeft het Hof aangegeven dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, de lidstaten verplicht zijn de onwettige gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken en een dergelijke verplichting, in het kader van hun bevoegdheden, rust op alle organen van de betrokken lidstaat.

32

Daarenboven vloeit uit de punten 44 tot en met 46 van dat arrest voort dat de verplichting tot herstel van het verzuim om een door richtlijn 2001/42 vereiste milieubeoordeling te verrichten, met inbegrip van de eventuele opschorting of de nietigverklaring van de door een dergelijk gebrek aangetaste handeling, ook geldt voor de nationale rechterlijke instanties waarbij beroep is ingesteld tegen een dergelijke nationale handeling die in schending met deze richtlijn is vastgesteld. Deze rechterlijke instanties moeten dus op basis van hun nationale recht maatregelen vaststellen strekkende tot opschorting of nietigverklaring van een plan of programma dat is vastgesteld zonder rekening te houden met de verplichting op voet van die richtlijn om een milieubeoordeling te verrichten.

33

Met betrekking tot de zorgen die door de verwijzende rechter zijn geuit inzake eventuele schadelijke gevolgen op het gebied van milieu van een nietigverklaring van bepalingen van nationaal recht die als onverenigbaar met het Unierecht worden beschouwd, komt uit de punten 66 en 67 van het arrest van 8 september 2010, Winner Wetten (C-409/06, EU:C:2010:503) naar voren dat enkel het Hof, bij wijze van uitzondering en om dwingende overwegingen van rechtszekerheid, een voorlopige opschorting kan toestaan van het effect dat een rechtstreeks toepasselijke regel van het recht van de Unie op het daarmee strijdige nationale recht heeft, namelijk de terzijdestelling daarvan. Indien de nationale rechterlijke instanties bevoegd zouden zijn voorrang te geven aan de nationale bepalingen boven het daarmee strijdige Unierecht, al ware het slechts tijdelijk, zou immers afbreuk worden gedaan aan de uniforme toepassing van het Unierecht.

34

Wat het betrokken gebied betreft, heeft het Hof in punt 58 van zijn arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103), echter geoordeeld dat het een nationale rechter, gelet op het bestaan van een dwingende overweging van bescherming van het milieu, bij uitzondering is toegestaan een nationaal voorschrift toe te passen op grond waarvan hij bepaalde gevolgen van een nietig verklaarde nationale handeling kan handhaven, mits is voldaan aan de in dat arrest gepreciseerde voorwaarden. Uit dat arrest komt zo naar voren dat het Hof, per geval en bij wijze van uitzondering, een nationale rechterlijke instantie de mogelijkheid heeft willen toekennen de gevolgen van een nietigverklaring van een nationale bepaling die onverenigbaar is geacht met het recht van de Unie, te regelen.

35

De Unie moet namelijk, zoals blijkt uit artikel 3, derde alinea, VEU en artikel 191, leden 1 en 2, VWEU, een hoog niveau van bescherming en een verbetering van de bescherming van het milieu garanderen.

36

Vanuit dit oogpunt heeft het Hof, in zijn arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103), de beginselen van legaliteit en van voorrang van het Unierecht enerzijds, en het uit deze bepalingen van primair Unierecht voortvloeiende dwingende vereiste van bescherming van het milieu anderzijds, in overeenstemming willen brengen.

37

Zoals uit punt 34 van het onderhavige arrest naar voren komt, heeft het Hof in punt 58 van dat arrest aan de mogelijkheid om bij uitzondering bepaalde gevolgen van een met het Unierecht onverenigbare nationale handeling te handhaven, derhalve een aantal voorwaarden gesteld.

38

Deze voorwaarden zijn vermeld in het dictum van het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103). In de eerste plaats moet met de bestreden nationale handeling naar behoren uitvoering worden geven aan richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB 1991, L 375, blz. 1). In de tweede plaats moeten de vaststelling en inwerkingtreding van een nieuwe nationale handeling de uit de nietigverklaring van de bestreden handeling voortvloeiende nadelige gevolgen voor het milieu niet kunnen voorkomen. In de derde plaats moet de nietigverklaring van deze handeling tot gevolg hebben dat er met betrekking tot de uitvoering van richtlijn 91/676 een voor het milieu nadelig rechtsvacuüm ontstaat. Tot slot, in de vierde plaats, mag de uitzonderlijke handhaving van de gevolgen van een dergelijke nationale handeling slechts duren zolang dit absoluut noodzakelijk is om de maatregelen vast te stellen waarmee de vastgestelde onregelmatigheid kan worden verholpen.

39

Ofschoon het Hof in punt 59 van het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103), ten aanzien van de eerste voorwaarde inderdaad heeft opgemerkt dat, gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak die tot dat arrest heeft geleid, met de handeling die daarin aan de orde was naar behoren uitvoering moest zijn gegeven aan richtlijn 91/767, dient te worden opgemerkt dat deze voorwaarde, in het licht van het bestaan van een dwingende overweging van bescherming van het milieu, die in punt 58 van dat arrest door het Hof is erkend, aldus moet worden opgevat dat zij geldt voor iedere maatregel waarmee, ofschoon hij is vastgesteld in schending van de voorwaarden van richtlijn 2001/42, naar behoren uitvoering wordt gegeven aan het Unierecht op het gebied van bescherming van het milieu.

40

In ieder geval kan de uitzonderlijke mogelijkheid die hiermee aan de nationale rechter wordt toegekend, enkel per geval worden uitgeoefend en niet op een abstracte of algemene wijze. Zoals het Hof al heeft geoordeeld, moet deze mogelijkheid namelijk worden uitgeoefend in het licht van de specifieke omstandigheden van de aanhangige zaak (zie in die zin arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, punt 63).

41

De nationale rechterlijke instantie moet derhalve aantonen dat aan alle voorwaarden zoals die welke naar voren komen uit het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103) is voldaan en vaststellen of de nietigverklaring van de handeling van nationaal recht die aan de orde is in de zaak die voor haar aanhangig is, negatieve gevolgen voor het milieu zou meebrengen waardoor de doelstellingen die op dat gebied door het Unierecht worden nagestreefd, in gevaar komen.

42

In deze context moet de nationale rechterlijke instantie bij haar beoordeling rekening houden met, hoofdzakelijk, de doelstelling en de inhoud van de handeling die in deze zaak aan de orde is en met de gevolgen ervan op andere bepalingen inzake de bescherming van het milieu.

43

Uit het voorgaande vloeit voor dat op de tweede vraag moet worden geantwoord dat een nationale rechterlijke instantie, wanneer het nationale recht dit toestaat, bij uitzondering en per geval, bepaalde gevolgen van een verklaring dat een bepaling van nationaal recht die is vastgesteld in strijd met de verplichtingen van richtlijn 2001/42, meer bepaald die van artikel 6, lid 3, ervan, onrechtmatig is, in de tijd mag beperken, mits een dergelijke beperking is vereist door een dwingende overweging in verband met de bescherming van het milieu en gelet op de specifieke omstandigheden van de bij haar aanhangige zaak. Deze bijzondere mogelijkheid kan echter slechts worden uitgeoefend wanneer alle voorwaarden die volgen uit het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103) zijn vervuld, namelijk:

—

dat met de bestreden nationale bepaling naar behoren uitvoering wordt gegeven aan het Unierecht op het gebied van bescherming van het milieu;

—

dat de vaststelling en de inwerkingtreding van een nieuwe bepaling van nationaal recht de uit de nietigverklaring van de bestreden bepaling van nationaal recht voortvloeiende nadelige gevolgen voor het milieu niet kunnen voorkomen;

—

dat de nietigverklaring van deze bestreden bepaling tot gevolg zou hebben dat er met betrekking tot de uitvoering van het Unierecht op het gebied van bescherming van het milieu een voor het milieu nadeliger rechtsvacuüm ontstaat, in die zin dat deze nietigverklaring zou resulteren in een lager niveau van bescherming en aldus zou indruisen tegen de wezenlijke doelstelling van het Unierecht, en

—

dat een uitzonderlijke handhaving van de gevolgen van de bestreden bepaling van nationaal recht slechts de periode betreft die absoluut noodzakelijk is om de maatregelen vast te stellen waarmee de vastgestelde onregelmatigheid kan worden verholpen.

Eerste vraag

44

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale rechterlijke instantie, alvorens gebruik te maken van de buitengewone mogelijkheid die zij heeft om, onder de voorwaarden die volgen uit het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103), bepaalde gevolgen te handhaven van een nationale handeling die onverenigbaar is met het Unierecht, in alle gevallen verplicht is het Hof om een prejudiciële beslissing verzoeken.

45

In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 267 VWEU de nationale rechterlijke instanties waarvan de beslissingen volgens het nationale recht vatbaar zijn voor beroep, de mogelijkheid biedt zich voor een prejudiciële beslissing tot het Hof te wenden.

46

Het is uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (arrest van 9 september 2015, X en van Dijk, C-72/14 en C-197/14, EU:C:2015:564, punt 57).

47

Indien daarentegen een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor beroep vaststelt dat de uitlegging van het Unierecht noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil dat bij haar aanhangig is, is zij krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU, gehouden een verzoek om een prejudiciële beslissing tot het Hof te richten.

48

In dat verband heeft het Hof, in punt 16 van het arrest van 6 oktober 1982, Cilfit e.a. (283/81, EU:C:1982:335), geoordeeld dat de juiste toepassing van het Unierecht zo evident kan zijn, dat redelijkerwijze geen twijfel kan bestaan omtrent de wijze waarop de gestelde vraag moet worden opgelost. Alvorens tot het besluit te komen dat dit het geval is, dient de nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, ervan overtuigd te zijn dat die oplossing even evident zou zijn voor de rechterlijke instanties van de andere lidstaten en voor het Hof. Enkel wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, kan deze nationale rechterlijke instantie ervan afzien de vraag aan het Hof voor te leggen, en haar op eigen verantwoordelijkheid oplossen.

49

Daarenboven dient deze nationale rechterlijke instantie aan de hand van de kenmerken van het Unierecht en de bijzondere moeilijkheden bij de uitlegging ervan, te onderzoeken in hoeverre zij niet gehouden is zich voor een prejudiciële beslissing tot het Hof te wenden. Zo moet iedere bepaling van het Unierecht, met inbegrip van de rechtspraak van het Hof op het betrokken het gebied, in haar context worden geplaatst en worden uitgelegd in het licht van dit recht in zijn geheel, zijn doelstellingen en zijn ontwikkelingsstand op het ogenblik waarop de betrokken bepaling moet worden toegepast (zie in die zin arrest van 6 oktober 1982, Cilfit e.a., 283/81, EU:C:1982:335, punten 17 en 20).

50

In dat verband heeft het Hof in punt 21 van het arrest van 6 oktober 1982, Cilfit e.a. (283/81, EU:C:1982:335), geoordeeld dat een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, gehouden is een vraag van Unierecht die voor haar rijst, te verwijzen, tenzij zij heeft vastgesteld dat de juiste toepassing van het Unierecht zo evident is, dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan en dat bij de vraag of een dergelijk geval zich voordoet, rekening moet worden gehouden met de eigen kenmerken van het Unierecht, de bijzondere moeilijkheden bij de uitlegging ervan en het gevaar van uiteenlopende rechtspraak binnen de Unie.

51

Aangezien, ten eerste, de mogelijkheid voor een nationale rechterlijke instantie tot beperking in de tijd van bepaalde gevolgen van een verklaring dat een bepaling van nationaal recht die is vastgesteld in strijd met de verplichtingen van richtlijn 2001/42, meer bepaald die van artikel 6, lid 3, ervan, onrechtmatig is, geen voorwerp is geweest van een andere beslissing van het Hof sinds het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103), en, ten tweede, een dergelijke mogelijkheid buitengewoon is, zoals blijkt uit het antwoord op de tweede vraag, moet de nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep zich, met betrekking tot een zaak als in het hoofdgeding, voor een prejudiciële beslissing tot het Hof wenden wanneer bij haar de minste twijfel rijst over de uitlegging of de juiste toepassing van het Unierecht.

52

Meer bepaald is deze nationale rechterlijke instantie, aangezien de uitoefening van deze buitengewone mogelijkheid afbreuk kan doen aan de eerbiediging van de voorrang van het Unierecht, alleen dan niet gehouden zich voor een prejudiciële beslissing tot het Hof te wenden wanneer zij ervan overtuigd is dat over de uitoefening van deze buitengewone mogelijkheid redelijkerwijs geen twijfel bestaat. Het ontbreken van dergelijke twijfel moet bovendien uitvoerig worden aangetoond.

53

Derhalve moet op de eerste vraag worden geantwoord dat, bij de huidige stand van het Unierecht, een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet meer vatbaar zijn voor hoger beroep, in beginsel gehouden is zich voor een prejudiciële beslissing tot het Hof te wenden, zodat dit kan beoordelen of, bij uitzondering, de bepalingen van nationaal recht die strijdig zijn geacht met het Unierecht voorlopig kunnen worden gehandhaafd in het licht van een dwingende overweging in verband met de bescherming van het milieu en gelet op de specifieke omstandigheden van de zaak die bij deze nationale rechterlijke instantie aanhangig is. Deze nationale rechterlijke instantie is slechts van deze plicht vrijgesteld indien zij ervan overtuigd is, hetgeen zij uitvoerig moeten aantonen, dat over de uitlegging en de toepassing van de voorwaarden die volgen uit het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103), redelijkerwijs geen enkele twijfel bestaat.

Kosten

54

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1)

Een nationale rechterlijke instantie mag, wanneer het nationale recht dit toestaat, bij uitzondering en per geval, bepaalde gevolgen van een verklaring dat een bepaling van nationaal recht die is vastgesteld in strijd met de verplichtingen van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, meer bepaald die van artikel 6, lid 3, ervan, onrechtmatig is, in de tijd beperken, mits een dergelijke beperking is vereist door een dwingende overweging in verband met de bescherming van het milieu en gelet op de specifieke omstandigheden van de bij haar aanhangige zaak. Deze bijzondere mogelijkheid kan echter slechts worden uitgeoefend wanneer alle voorwaarden die volgen uit het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103) zijn vervuld, namelijk:

—

dat met de bestreden nationale bepaling naar behoren uitvoering wordt gegeven aan het Unierecht op het gebied van bescherming van het milieu;

—

dat de vaststelling en de inwerkingtreding van een nieuwe bepaling van nationaal recht de uit de nietigverklaring van de bestreden bepaling van nationaal recht voortvloeiende nadelige gevolgen voor het milieu niet kunnen voorkomen;

—

dat de nietigverklaring van deze bestreden bepaling tot gevolg zou hebben dat er met betrekking tot de uitvoering van het Unierecht op het gebied van bescherming van het milieu een voor het milieu nadeliger rechtsvacuüm ontstaat, in die zin dat deze nietigverklaring zou resulteren in een lager niveau van bescherming en aldus zou indruisen tegen de wezenlijke doelstelling van het Unierecht, en

—

dat een uitzonderlijke handhaving van de gevolgen van de bestreden bepaling van nationaal recht slechts de periode betreft die absoluut noodzakelijk is om de maatregelen vast te stellen waarmee de vastgestelde onregelmatigheid kan worden verholpen.

2)

Bij de huidige stand van het Unierecht is een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet meer vatbaar zijn voor hoger beroep, in beginsel gehouden zich voor een prejudiciële beslissing tot het Hof te wenden, zodat dit kan beoordelen of, bij uitzondering, de bepalingen van nationaal recht die strijdig zijn geacht met het Unierecht voorlopig kunnen worden gehandhaafd in het licht van een dwingende overweging in verband met de bescherming van het milieu en gelet op de specifieke omstandigheden van de zaak die bij deze nationale rechterlijke instantie aanhangig is. Deze nationale rechterlijke instantie is slechts van deze plicht vrijgesteld indien zij ervan overtuigd is, hetgeen zij uitvoerig moeten aantonen, dat over de uitlegging en de toepassing van de voorwaarden die volgen uit het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103), redelijkerwijs geen enkele twijfel bestaat.

ondertekeningen

Conclusie 28‑04‑2016

J. Kokott

Partij(en)

Zaak C-379/151.

Association France Nature Environnement

tegen

Premier ministre

en

Ministre de l'Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie

[verzoek van de Conseil d'État (raad van state, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]

I — Inleiding

1.

Moet een nationale rechter de onjuiste omzetting van een richtlijn met terugwerkende kracht nietig verklaren of mag hij de handhaving van de onjuiste bepalingen gedurende een overgangsperiode gelasten, totdat de wetgever de onjuistheden (voor de toekomst) heeft hersteld? Deze vraag wordt thans voorgelegd aan het Hof.

2.

Het uitgangspunt van de verwijzingsbeslissing is een toetsingsprocedure bij de Franse Conseil d'État (raad van state) die betrekking heeft op de verenigbaarheid met de richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's2. (hierna: ‘SMB-richtlijn’; SMB staat voor strategische milieubeoordeling) van het Franse recht ter omzetting van deze richtlijn. In deze procedure heeft de Conseil d'État vastgesteld dat de vereisten die deze richtlijn stelt aan de autonomie van instanties die bij de milieubeoordeling dienen te worden geraadpleegd, niet naar behoren zijn omgezet. De Conseil d'État wenst thans te voorkomen dat de geldigheid van de plannen en programma's die zijn vastgesteld met toepassing van deze met de richtlijn strijdige nationale rechtssituatie in twijfel kan worden getrokken.

3.

De Conseil d'État refereert daarbij aan het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne3., dat — net als de verwijzingsbeslissing — betrekking had op de SMB-richtlijn en de handhaving van dergelijke plannen en programma's onder bepaalde voorwaarden toestaat. Bij nadere beschouwing zijn er evenwel aanzienlijke verschillen.

4.

In het genoemde arrest ging het namelijk om de geldigheid van maatregelen ter uitvoering van de nitraatrichtlijn4. die in strijd met de procedurele vereisten van de SMB-richtlijn waren vastgesteld. De onderhavige procedure heeft daarentegen betrekking op de omzetting van de SMB-richtlijn zelf. Een eenvoudige analoge toepassing van het eerdere arrest is derhalve uitgesloten. Veeleer rijzen in de onderhavige procedure meer algemene vragen over de werking van richtlijnen.

5.

Deze verwijzingsbeslissing is het uitgangspunt van een interessante vingeroefening op het toetsenbord van het meerlagige Unierecht, waarbij bekende vraagstukken zoals de voorrang, de verwijzingsbeslissing en de gevolgen van procedurefouten aan de orde komen. Het valt evenwel niet te verwachten dat de uiteindelijke uitkomst de Conseil d'État tot tevredenheid zal stemmen.

II — Rechtskader

A — Unierecht

6.

Zoals volgt uit artikel 1 van de SMB-richtlijn, is het wezenlijke doel ervan hierin gelegen dat (bepaalde) plannen en programma's die aanzienlijke effecten voor het milieu kunnen hebben, tijdens hun voorbereiding en vóór hun vaststelling aan een milieubeoordeling worden onderworpen. De richtlijn stelt minimumvereisten vast betreffende de opstelling van het milieurapport, de uitvoering van raadplegingen, de inachtneming van de resultaten van de milieubeoordeling alsmede de informatie over het na de beoordeling vastgestelde besluit.

7.

Artikel 6, lid 3, van de SMB-richtlijn betreft de raadpleging van betrokken instanties:

‘De lidstaten wijzen de te raadplegen instanties aan, die wegens hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied met de milieueffecten van de uitvoering van plannen en programma's te maken kunnen krijgen.’

B — Frans recht

8.

Artikel L. 122-7 van het Franse milieuwetboek in de redactie van besluit nr. 2012-616 van 2 mei 2012 betreffende de beoordeling van bepaalde plannen en documenten die gevolgen hebben voor het milieu, bepaalt:

‘De publiekrechtelijke persoon die verantwoordelijk is voor de opstelling van een plan of document legt het overeenkomstig artikel L. 122-4 opgestelde ontwerp van dit plan of document, vergezeld van het milieurapport, voor advies voor aan een voor het milieu bevoegde overheidsinstantie. […]’

III — Hoofdgeding en verzoek om een prejudiciële beslissing

9.

De Association France Nature Environnement heeft de Conseil d'État verzocht het besluit nr. 2012-616 nietig te verklaren.

10.

In deze toetsingsprocedure heeft de Conseil d'État reeds vastgesteld dat het bestreden besluit niet voldoet aan de vereisten van de SMB-richtlijn zoals deze is uitgelegd door het Hof. Bij bepaalde plannen en programma's is namelijk één en dezelfde instantie bevoegd voor zowel de opstelling en goedkeuring van de plannen en documenten als de advisering in milieuaangelegenheden. Er zijn evenwel geen bepalingen die waarborgen dat de raadgevende bevoegdheid op milieugebied binnen deze instantie wordt uitgeoefend door een eenheid die beschikt over daadwerkelijke autonomie.

11.

Deze rechtssituatie is naar de opvatting van de Conseil d'État niet verenigbaar met artikel 6, lid 3, van de SMB-richtlijn zoals uitgelegd door het Hof.

12.

De Conseil d'État gaat ervan uit dat door de terugwerkende kracht van de gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit de rechtmatigheid van tal van daarna uitgevoerde plannen en programma's alsmede van alle op grond van deze plannen en programma's getroffen maatregelen op losse schroeven komt te staan, gezien de volgens het Franse bestuursrecht bestaande mogelijkheid om zonder tijdsbeperking de onrechtmatigheid van bestuurshandelingen in te roepen.

13.

Dit wenst de Conseil d'État te voorkomen en stelt daarom de volgende vragen aan het Hof:

1)

Moet een nationale rechter, als de normaal bevoegde rechter in het recht van de Europese Unie, in alle gevallen het Hof van Justitie van de Europese Unie verzoeken om een prejudiciële beslissing opdat dit beoordeelt of bepalingen die door de nationale rechter in strijd worden geacht met het Unierecht, voorlopig in stand moeten worden gehouden?

2)

Indien deze eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wordt dan de eventueel door de Conseil d'État te nemen beslissing tot instandhouding, tot 1 januari 2016, van de gevolgen van de bepalingen van artikel 1 van het besluit van 2 mei 2012 betreffende de beoordeling van bepaalde plannen en documenten die gevolgen hebben voor het milieu, waarvan de Conseil d'État heeft geoordeeld dat ze onwettig zijn, met name gerechtvaardigd door een dwingende reden van milieubescherming?

14.

In de onderhavige procedure hebben de Association France Nature Environnement, de Franse Republiek en de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend en deelgenomen aan de mondelinge behandeling op 24 februari 2016.

IV — Beoordeling

15.

De Conseil d'État informeert weliswaar primair naar de mogelijkheid om in strijd met het Unierecht geachte bepalingen voorlopig nog niet nietig te verklaren, maar feitelijk gaat het hem niet om de bepalingen als zodanig, maar om de handhaving van hun gevolgen ten opzichte van het bij voorrang geldende Unierecht. Dit is het uitdrukkelijke doel van de tweede vraag.

16.

Om die reden zal ik allereerst onderzoeken om welke gevolgen het gaat (zie onder A), voordat ik uiteen zal zetten dat het onverenigbaar zou zijn met de vaste rechtspraak van het Hof als deze gevolgen werden gehandhaafd (zie onder B). Ter afsluiting zal ik bespreken hoe in de praktijk moet worden omgegaan met het probleem dat de aanleiding vormde voor de verwijzingsbeslissing van de Conseil d'État. Uitsluitend in dit verband rijst de door de Conseil d'État gestelde vraag of het Hof moet worden aangezocht (zie onder C).

A — Gevolgen van de omstreden bepaling

17.

De Conseil d'État wenst de gevolgen van artikel L. 122-7 van het Franse milieuwetboek voorlopig te handhaven, waarin is bepaald dat de voor de opstelling van een plan of een document verantwoordelijke instantie het overeenkomstig artikel L. 122-4 opgestelde ontwerp van het plan of document vergezeld van het milieurapport voor advies toezendt aan een op milieugebied bevoegde overheidsinstantie. Deze bepaling stemt in wezen overeen met de bewoordingen van artikel 6, lid 3, van de SMB-richtlijn.

18.

Het Hof heeft beslist dat het weliswaar is toegestaan dat de instantie die een plan of een programma opstelt of aanneemt, ook (zelf) overeenkomstig artikel 6, lid 3, hierover wordt geraadpleegd. Maar dan moet op zijn minst binnen de instantie die normaliter wordt geraadpleegd inzake milieuaangelegenheden, zijn voorzien in een zodanige functionele scheiding dat een (te raadplegen) administratieve eenheid binnen die instantie beschikt over werkelijke autonomie.5.

19.

De Conseil d'État is op grond daarvan tot de conclusie gekomen dat artikel L. 122-7 van het milieuwetboek onverenigbaar is met artikel 6, lid 3, van de SMB-richtlijn voor zover deze bepaling geen toereikende autonomie van de instanties waarborgt die intern in het kader van de beoordeling van de milieueffecten van plannen of programma's worden geraadpleegd. Desondanks wenst hij de gevolgen van deze bepaling in stand te houden totdat een vervangende regeling is vastgesteld die verenigbaar is met de SMB-richtlijn.

20.

De verdere toepassing van deze procedureregels gedurende een overgangsperiode bij de beoordeling van nieuwe plannen of programma's is weliswaar denkbaar, maar heeft slechts weinig praktisch belang. Vermoedelijk zou het zelfs geïndiceerd zijn deze beoordelingen pas uit te voeren nadat de autonomie van de betrokken instanties voldoende is gewaarborgd.

21.

Het gaat de Conseil d'État veeleer vooral om reeds vastgestelde plannen en programma's bij de milieubeoordeling waarvan niet voldoende autonome instanties zijn geraadpleegd. Hij vreest dat dergelijke plannen of programma's door de ontbrekende autonomie in hun voortbestaan worden bedreigd.

22.

Deze dreiging kan realiteit worden doordat ofwel rechtstreeks beroep wordt ingesteld tegen het betrokken plan of programma ofwel een exceptie van onwettigheid wordt opgeworpen. Deze laatste zou kunnen worden opgeworpen in een beroep tegen bestuursbesluiten die berusten op het betrokken plan of programma. Dergelijke excepties kunnen volgens de Conseil d'État in het Franse recht zonder enige tijdsbeperking worden opgeworpen; de onherroepelijkheid6. van plannen of programma's staat hieraan dus niet in de weg.

23.

Zo is het bijvoorbeeld denkbaar dat een plan in bepaalde gebieden bouwwerkzaamheden verbiedt om redenen van milieubescherming. Indien om die reden een bouwvergunning wordt geweigerd, zou de verzoeker in een vervolgens ingesteld beroep kunnen aanvoeren dat het plan een procedurefout bevat, aangezien de vóór de vaststelling ervan geraadpleegde interne eenheden binnen de overheidsinstantie niet voldoende autonoom waren. In het geval dat het plan het enige obstakel voor de bouwvergunning was, is het derhalve denkbaar dat het bouwproject dan zou moeten worden goedgekeurd.

24.

Ook is het bijvoorbeeld denkbaar dat milieuorganisaties zich tegen projecten keren die voldoen aan een dergelijk plan of programma, en daarbij aanvoeren dat bij voldoende autonomie van de geraadpleegde eenheden binnen de overheidsinstantie strengere beschermende bepalingen in het plan of programma zouden zijn opgenomen.

25.

Welk resultaat een dergelijk argument daadwerkelijk zou hebben, zou allereerst afhangen van het nationale recht, aangezien de SMB-richtlijn weliswaar de autonomie van de te raadplegen instanties verlangt7., maar de gevolgen van een ontoereikende autonomie niet uitdrukkelijk regelt.8.

26.

De modaliteiten van een beroep op de Unierechtelijk voorgeschreven autonomie van de geraadpleegde instantie mogen echter niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en mogen de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).9. De in dat verband aangezochte rechterlijke instanties moeten dus op basis van hun nationale recht maatregelen vaststellen strekkende tot opschorting of nietigverklaring van het ‘plan’ of ‘programma’ dat is vastgesteld zonder rekening te houden met de verplichting een milieubeoordeling te verrichten overeenkomstig de SMB-richtlijn.10.

27.

Men zou zich evenwel kunnen afvragen of misschien kan worden teruggegrepen op de rechtspraak inzake procedurefouten bij de toepassing van de MER-richtlijn11..

28.

Op grond daarvan vereist een procedurefout niet de nietigverklaring van het bestreden besluit wanneer de rechterlijke instantie — zonder de verzoeker op enigerlei wijze te belasten met het bewijs dienaangaande, maar in voorkomend geval op basis van het door de projectontwikkelaar of de bevoegde autoriteiten verstrekte bewijsmateriaal en meer algemeen op basis van alle stukken in het overgelegde dossier — tot de vaststelling kan komen dat het bestreden besluit zonder de procedurefout niet anders had geluid.12. Bovendien dient de betrokken rechterlijke instantie bij deze beoordeling onder meer rekening te houden met de ernst van de aangevoerde fout.13.

29.

Er zou dan echter nog moeten worden onderzocht of deze, op individuele vergunningen in de zin van de MER-richtlijn betrekking hebbende gedachtegang überhaupt toepasbaar is op plannen en programma's, die noodzakelijkerwijs algemener van opzet zijn en waarbij naar hun aard ruimere beoordelingsmarges gelden die door raadplegingen kunnen worden beïnvloed. Dit zou in de onderhavige procedure niet in abstracto moeten worden bezien, maar aan de hand van concrete procedures met betrekking tot individuele plannen of programma's die de feitelijk gerezen vragen illustreren.

30.

De Conseil d'État vreest bijgevolg terecht dat de ontoereikende autonomie van in het kader van de milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn geraadpleegde instanties het voortbestaan van de betrokken plannen en programma's kan bedreigen.

B — Handhaving van de gevolgen van met het Unierecht strijdige bepalingen

31.

Dit verklaart het doel van de verwijzingsbeslissing, of de Conseil d'État de gevolgen van de met artikel 6, lid 3, van de SMB-richtlijn onverenigbare Franse bepalingen ter omzetting van de richtlijn in stand mag houden. Dit moet verhinderen dat de met toepassing van de bepalingen ter omzetting van de richtlijn vastgestelde plannen en programma's aantastbaar zijn wegens onverenigbaarheid van die bepalingen met het Unierecht.

32.

De vraag welke gevolgen nationale bepalingen hebben die onverenigbaar zijn met het Unierecht, is reeds voor een groot deel beantwoord. Het staat immers aan de nationale rechter om in het kader van zijn bevoegdheid de bepalingen van het Unierecht toe te passen en daarbij zorg te dragen voor de volle werking ervan, waarbij hij elke strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing moet laten die deze rechter ertoe zou brengen een met het Unierecht strijdige beslissing te nemen.14. Hierin komt de voorrang van het recht van de Unie tot uitdrukking.15.

33.

Met zijn vraag wenst de Conseil d'État derhalve te vernemen of hij de werking van het bij voorrang toepasselijke gebod om een toereikende autonomie van de te raadplegen instantie te waarborgen, gedurende een overgangsperiode mag opschorten in het voordeel van de Franse regelingen die niet voorzien in deze autonomie.

34.

In zoverre geldt dat enkel16.het Hof bij uitzondering krachtens het aan de rechtsorde van de Unie inherente algemene beginsel van rechtszekerheid aanleiding kan vinden om beperkingen te stellen aan de mogelijkheid voor iedere belanghebbende, met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen opnieuw aan de orde te stellen.17. Als daarentegen nationale rechters bevoegd zouden zijn voorrang te geven aan nationale bepalingen boven andersluidende Unierechtelijke bepalingen, ook al is dit slechts tijdelijk, zou afbreuk worden gedaan aan de uniforme gelding van het recht van de Unie.

35.

Een dergelijke beperking kan zelfs door het Hof slechts worden aangebracht in het arrest waarin de gevraagde uitlegging wordt gegeven.18. Dit principe waarborgt de gelijke behandeling van de lidstaten en de andere justitiabelen ten aanzien van het Unierecht en voldoet daarmee aan de uit het rechtszekerheidsbeginsel voortvloeiende vereisten.19.

36.

Voor de verwijzing van de Conseil d'État is inhoudelijk de uitlegging van belang die het Hof in het arrest Seaport (NI) e.a. heeft gegeven. De werking van dit arrest is door het Hof evenwel niet beperkt. Dit kan echter nu niet meer worden ingehaald.

37.

Het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne bevat geen aanvullende uitzondering op de voorrang van het Unierecht. In die zaak konden weliswaar bepaalde gevolgen van een nietig verklaarde nationale handeling worden gehandhaafd20., maar dit had geen betrekking op een handeling die inhoudelijk in strijd was met het Unierecht, maar op een handeling die met schending van de procedurele voorschriften van het Unierecht was vastgesteld.21.

38.

Bijgevolg is het niet mogelijk de gevolgen van nationale omzettingsbepalingen zodanig te handhaven dat een beroep op artikel 6, lid 3, van de SMB-richtlijn zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Seaport (NI) e.a., zou zijn uitgesloten ten aanzien van plannen of programma's die in strijd met deze bepaling zijn vastgesteld.

C — Handhaving van de in strijd met Unierechtelijke bepalingen vastgestelde plannen en programma's

39.

De verwijzingsbeslissing kan evenwel ook aldus worden opgevat dat wordt gevraagd of de Conseil d'État reeds nu, in verband met de beslissing over de verenigbaarheid met het Unierecht van de Franse bepalingen ter omzetting van de SMB-richtlijn, kan beslissen over de handhaving van de betrokken plannen en programma's en of hij zich daarvoor moet wenden tot het Hof.

40.

De grondslag hiervoor zou kunnen worden gevonden in het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne. Volgens dit arrest kan een rechterlijke instantie bij uitzondering een nationaal voorschrift toepassen op grond waarvan zij bepaalde gevolgen van een nietig verklaard plan of programma kan handhaven wanneer

—

met deze nationale handeling naar behoren uitvoering wordt gegeven aan de nitraatrichtlijn;

—

de vaststelling en inwerkingtreding van de nieuwe nationale handeling die het actieprogramma in de zin van artikel 5 van de nitraatrichtlijn bevat, de uit de nietigverklaring van de bestreden handeling voortvloeiende nadelige gevolgen voor het milieu niet kunnen voorkomen;

—

de nietigverklaring van deze bestreden handeling tot gevolg zou hebben dat er met betrekking tot de uitvoering van de nitraatrichtlijn een voor het milieu nadeliger rechtsvacuüm ontstaat, in die zin dat deze nietigverklaring zou resulteren in een lager niveau van bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen en aldus zou indruisen tegen de wezenlijke doelstelling van deze richtlijn; en

—

een uitzonderlijke instandhouding van de gevolgen van een dergelijke handeling slechts de periode betreft die absoluut noodzakelijk is om de maatregelen vast te stellen waarmee de vastgestelde onregelmatigheid kan worden verholpen.22.

41.

Er rijzen in zoverre twee vragen. Enerzijds moet worden onderzocht of in abstracto voor alle betrokken plannen en programma's kan worden beslist over een dergelijke instandhouding of — zoals Frankrijk voorstelt — op zijn minst voor bepaalde categorieën van plannen of programma's (zie onder 2). Anderzijds moet worden bezien in hoeverre hiervoor het Hof om een prejudiciële beslissing moet worden gevraagd (zie onder 3). Allereerst moet evenwel worden ingegaan op de ontvankelijkheid van de aldus opgevatte verwijzing.

1. Ontvankelijkheid van de aldus opgevatte verwijzing
42.

Als de verwijzing aldus wordt opgevat, rijst allereerst de vraag of de beantwoording daarvan noodzakelijk is voor de beslissing van het hoofdgeding, met andere woorden of de verwijzing in deze uitlegging ontvankelijk zou zijn. De bij de Conseil d'État aanhangige zaak heeft namelijk niet rechtstreeks betrekking op de geldigheid van plannen of programma's die in strijd met artikel 6, lid 3, van de SMB-richtlijn zijn vastgesteld.

43.

De Conseil d'État heeft echter verklaard dat de door hem vastgestelde onverenigbaarheid van het Franse recht ter omzetting van de SMB-richtlijn met artikel 6, lid 3, van deze richtlijn de geldigheid van bepaalde plannen en programma's kan aantasten. Daarom is het niet op voorhand uitgesloten dat hij in zijn beslissing uitspraak kan doen over de gevolgen van die vaststelling voor de betrokken plannen en programma's.

44.

Bijgevolg geldt ook in dit geval het vermoeden van relevantie van de voorgelegde prejudiciële vragen23. en zijn de twee boven uiteengezette deelvragen ontvankelijk.

2. Handhaving van alle betrokken plannen en programma's of van bepaalde categorieën
45.

Zoals de Commissie terecht aanvoert, heeft het Hof reeds in verband met de MER-richtlijn geweigerd om vergunningen die in strijd met de procedurele vereisten van deze richtlijn zijn afgegeven, in hun algemeenheid te regulariseren.24. De in het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne voor plannen en programma's ontwikkelde criteria gaan in dezelfde richting. Op grond daarvan is het immers slechts bij uitzondering toegestaan om de gevolgen van individuele handelingen te handhaven.25. En ten minste drie van de daar genoemde vier voorwaarden impliceren dat elke individuele handeling en de gevolgen van de nietigverklaring ervan moeten worden getoetst.

46.

Zo moet volgens de tweede voorwaarde worden onderzocht of een handhaving door de rechter nodig is of dat een latere, volgens de juiste procedure vastgestelde handeling reeds in voldoende maatregelen voorziet.26. In dit verband moet worden opgemerkt dat een correctie achteraf van de fout in de wettelijke omzetting van de SMB-richtlijn niet geschikt zou zijn om de procedurefouten bij de vaststelling van plannen of programma's te herstellen. Dat de geraadpleegde instantie niet over voldoende autonomie beschikte, kan namelijk niet achteraf worden rechtgetrokken. Alleen later volgens de juiste procedure vastgestelde plannen of programma's die in de plaats komen van in strijd met de procedureregels vastgestelde maatregelen, zijn voor deze voorwaarde van belang.

47.

De derde voorwaarde betreft de specifieke nadelen voor het milieu die zouden voortvloeien uit nietigverklaring van de handeling.27. Voor de vervulling van de vierde voorwaarde moet worden ingeschat hoe lang het zou duren totdat een vervangende maatregel volgens de juiste procedure kan worden getroffen.28. Beide vragen kunnen uitsluitend met betrekking tot individuele plannen of programma's worden beoordeeld.

48.

Derhalve kan slechts in een concreet geval worden beslist of plannen of programma's die zijn vastgesteld in strijd met procedurele vereisten van de SMB-richtlijn, gedurende een overgangsperiode kunnen worden gehandhaafd.

3. Noodzaak van een verwijzing
49.

De drie tot dusver besproken voorwaarden van het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne hangen niet af van de uitlegging van het Unierecht, maar in wezen van de feitelijke omstandigheden en de inhoud van de betrokken maatregel. Daarom kunnen deze in de regel door de nationale rechterlijke instanties worden getoetst zonder dat een verwijzing noodzakelijk is.

50.

Op het eerste gezicht geldt dit vooral voor de eerste voorwaarde van het Hof, namelijk dat de betrokken handeling een maatregel moet zijn waarmee naar behoren uitvoering wordt gegeven aan de nitraatrichtlijn.29.

51.

Problemen ontstaan evenwel omdat de Conseil d'État ook het oog heeft op plannen en programma's die niet de omzetting van de nitraatrichtlijn dienen. Het is daarom de vraag of nationale rechterlijke instanties ook maatregelen kunnen handhaven die andere doelstellingen hebben.

52.

Zoals ik reeds in mijn conclusie in de zaak Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne heb uiteengezet, kunnen er los van de omzetting van de nitraatrichtlijn gegronde redenen zijn om een plan of programma te handhaven ondanks dat dit is vastgesteld in strijd met de SMB-richtlijn. Indien een dergelijke maatregel zou wegvallen, zou dit immers kunnen leiden tot een lacune in de bescherming van het milieu30.. Dit geldt zowel voor maatregelen ter omzetting van het milieurecht van de Unie als ook voor puur nationale maatregelen ter bescherming van het milieu.

53.

Een uitspraak van het Hof in die zin acht ik in de onderhavige procedure echter niet passend.

54.

Ten eerste blijkt niet dat de Conseil d'État in het hoofdgeding überhaupt met de handhaving van afzonderlijke plannen of programma's geconfronteerd is. Een desbetreffende uitspraak van het Hof zou dan ook niet noodzakelijk zijn voor zijn beslissing.

55.

Ten tweede werd het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne gewezen door de Grote kamer van het Hof. Deze achtte het zinvol om de mogelijkheid van een handhaving van plannen of programma's uitdrukkelijk te beperken tot het concrete geval, namelijk de handhaving van een niet op regelmatige wijze vastgestelde maatregel ter omzetting van de nitraatrichtlijn. Daarom zou de Eerste kamer van het Hof in haar uitspraak niet veel verder mogen gaan, tenzij dit nodig is.

56.

Ten derde acht ik de voorzichtigheid van de Grote kamer gerechtvaardigd. In het onderhavige geval zouden verdergaande vaststellingen met betrekking tot de handhaving van plannen en programma's moeten worden gedaan zonder enige kennis van de in het individuele geval tegengestelde belangen. Tegelijk zouden deze het nuttig effect van de SMB-richtlijn en wellicht ook van andere procedurele voorschriften van het Unierecht kunnen aantasten.

57.

Bijgevolg is het bij de huidige stand van het Unierecht nog onduidelijk of ook niet op regelmatige wijze vastgestelde maatregelen mogen worden gehandhaafd die niet dienen ter omzetting van de nitraatrichtlijn. Een rechterlijke instantie waarvan de uitspraken volgens nationaal recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, is volgens artikel 267, derde alinea, VWEU verplicht het Hof een prejudiciële vraag te stellen indien zij handhaving van dergelijke maatregelen overweegt.

V — Conclusie

58.

Ik geef het Hof in overweging om het verzoek om een prejudiciële beslissing als volgt te beantwoorden:

1)

Het is niet mogelijk de gevolgen van nationale bepalingen ter omzetting van een richtlijn in die zin te handhaven dat een beroep op artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Seaport (NI) e.a. (C-474/10, EU:C:2011:681), ten aanzien van plannen of programma's die in strijd met deze bepaling zijn vastgesteld, zou zijn uitgesloten.

2)

Op grond van het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103) kunnen nationale rechterlijke instanties slechts in individuele gevallen de gevolgen van een in strijd met richtlijn 2001/42 vastgesteld plan of programma gedurende een overgangsperiode handhaven.

3)

Bij de huidige stand van het Unierecht is een rechterlijke instantie waarvan de uitspraken volgens nationaal recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, volgens artikel 267, derde alinea, VWEU verplicht het Hof een prejudiciële vraag te stellen voordat zij de gevolgen van een in strijd met richtlijn 2001/42 vastgesteld plan of programma handhaaft, indien deze maatregel niet dient ter omzetting van richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.