Aanhef

Sinds 2011 schorsen de lidstaten de overdracht van verzoekers om internationale bescherming aan Griekenland uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad (1) (hierna ‘de Dublinverordening’ genoemd) naar aanleiding van twee uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) (2), waarin wordt gewezen op fundamentele tekortkomingen in het Griekse asielstelsel die een inbreuk vormen op de grondrechten van personen die om internationale bescherming verzoeken en die door andere lidstaten aan Griekenland worden overgedragen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 343/2003(3).

Sinds de uitspraak in de zaak M.S.S./België en Griekenland door het EHRM in 2011 heeft het Comité van ministers van de Raad van Europa de situatie in Griekenland gevolgd aan de hand van de voortgangsverslagen waarmee Griekenland moet aantonen dat het arrest wordt uitgevoerd, en aan de hand van bewijsmateriaal dat afkomstig is van in Griekenland actieve ngo's en internationale organisaties, zoals de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen (UNHCR). Naar aanleiding van een in juni 2016 door Griekenland ingediend verzoek heeft het Comité van ministers aanvaard de evaluatieprocedure uit te stellen op basis van het argument dat Griekenland momenteel kampt met een bovenmatige migratiedruk en dat het gaat om een uitzonderlijke, instabiele situatie die niet vergelijkbaar is met de situatie ten tijde van het M.S.S.-arrest vijf jaar geleden.

Naar aanleiding van het M.S.S.-arrest heeft Griekenland zich ertoe verbonden zijn asielstelsel te hervormen op basis van een nationaal actieplan inzake hervorming van het asielstelsel en migratiebeheer, dat in augustus 2010 is gepresenteerd en in januari 2013 is herzien. Griekenland heeft op 1 oktober 2015 aan de Raad een stappenplan voor de uitvoering van de herplaatsingsregeling en de hotspot-aanpak voorgesteld, waarin ook een aantal prioritaire acties is opgenomen die de uitvoering van de overeengekomen lopende acties op het gebied van asiel en opvang moeten garanderen.

Tegelijk leidt de huidige vluchtelingen- en migratiecrisis nog steeds tot druk op de asiel- en migratiestelsels van Griekenland, dat het voornaamste land van eerste binnenkomst op de oostelijke Middellandse Zeeroute is. Van januari tot 4 december 2016 kwamen 171 909 migranten irregulier in Griekenland aan (4). Hoewel de verklaring EU-Turkije (5) heeft geleid tot een aanzienlijke afname van het aantal migranten dat dagelijks vanuit Turkije in Griekenland aankomt (6), heeft zij voor de Griekse autoriteiten ook nieuwe verantwoordelijkheden meegebracht. Bovendien ligt het gemiddelde aantal personen dat dagelijks in Griekenland aankomt, sinds begin augustus hoger dan in de periode van 1 mei tot en met 31 juli 2016 (7). Voorts is de situatie in Griekenland sterk veranderd sinds de Westelijke Balkanroute de facto is gesloten en onderdanen van derde landen niet meer kunnen doorreizen. Daardoor bevinden zich momenteel meer dan 62 000 irregulier aangekomen onderdanen van derde landen in Griekenland (8). Tegelijkertijd ontwikkelt de noodherplaatsingsregeling, die is gebaseerd op twee besluiten van de Raad (9) (hierna ‘de herplaatsingsbesluiten’ genoemd), zich op positieve wijze, vooral in Griekenland, waar het aantal herplaatsingsoverdrachten is toegenomen en momenteel rond 1 000 per maand ligt. Om de druk op Griekenland te verlichten zijn echter meer inspanningen van alle lidstaten nodig. De Commissie doet dan ook een oproep aan alle lidstaten om op maandelijkse basis toezeggingen te doen en herplaatsingen te verrichten, zodat vanaf december 2016 elke maand minstens 2 000 herplaatsingsoverdrachten worden uitgevoerd, en om het maandelijkse aantal herplaatsingen geleidelijk op te voeren (10).

Op 10 februari respectievelijk 15 juni 2016 heeft de Commissie een eerste en een tweede aanbeveling tot de Helleense Republiek gericht over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen met het oog op de hervatting van overdrachten uit hoofde van de Dublin-verordening(11). In die aanbevelingen werd geconcludeerd dat de situatie in Griekenland nog steeds aanzienlijk dient te verbeteren, wil de Commissie nader kunnen beoordelen of de overdrachten uit hoofde van de Dublinverordening aan Griekenland kunnen worden hervat. Op 28 september 2016 heeft de Commissie een derde aanbeveling tot de Helleense Republiek gericht over de door Griekenland te nemen dringende maatregelen met het oog op de hervatting van overdrachten uit hoofde van de Dublin-verordening (12) (hierna ‘de derde aanbeveling’ genoemd). In de derde aanbeveling werd geconcludeerd dat Griekenland nog steeds wordt geconfronteerd met problemen bij het verwerken van een groot aantal nieuwe asielzoekers, met name als gevolg van de uitvoering van de zogenoemde ‘preregistratieoperatie’ en de voortdurende aankomst van irreguliere migranten. Er dienden bovendien andere belangrijke stappen te worden genomen om de resterende fundamentele tekortkomingen in het Griekse asielstelsel aan te pakken, met name gezien het gebrek aan capaciteit. Ervan uitgaande dat er verdere vooruitgang zou worden geboekt, diende overeenkomstig de derde aanbeveling bij een toekomstige hervatting van overdrachten aan Griekenland uit hoofde van de Dublinverordening rekening te worden gehouden met de gevolgen van deze problemen voor de algehele werking van het asielstelsel en diende met deze hervatting geleidelijk en op ad-hocbasis te worden begonnen.

Bij brief van 22 november 2016 heeft Griekenland de Commissie aanvullende informatie verstrekt over de actuele situatie van asielzoekers in Griekenland en over de vorderingen die het land heeft geboekt met de hervorming van zijn asielstelsel. Griekenland heeft zich ook bezorgd getoond over het vooruitzicht van een eventuele hervatting van Dublinoverdrachten, gezien het aantal migranten dat in Griekenland aanwezig is en een bovenmatige druk veroorzaakt die niet evenredig is met de omvang van het land, met als gevolg dat de grenzen van de asiel- en opvangcapaciteit zijn bereikt. Griekenland merkte voorts op dat het aantal herplaatsingen vanuit Griekenland naar andere lidstaten nog altijd ver onder het in de herplaatsingsbesluiten beoogde niveau ligt. Het land benadrukte echter dat het geen permanente uitzondering op de Dublinprocedure nastreeft en verzocht om oprechte solidariteit en steun tot de situatie in Griekenland volledig onder controle is.

Volgens Griekse gegevens van 22 november 2016 zijn sinds 1 januari 2016 bij de Griekse asieldienst ongeveer 39 000 asielaanvragen ingediend. Op 30 september waren meer dan 17 000 zaken nog niet in eerste aanleg behandeld. Volgens ramingen van de Griekse autoriteiten zullen tegen het einde van 2016 in totaal tot 50 000 asielaanvragen zijn ingediend (13). Als gevolg van onder meer de regularisering van de situatie in Griekenland en een betere toegang tot de asielprocedure moet de Griekse asieldienst veel meer asieldossiers behandelen dan in de voorgaande jaren.

De Commissie heeft in haar vorige aanbevelingen nota genomen van de verbeteringen van het Griekse wetgevingskader die ervoor hebben gezorgd dat de nieuwe wettelijke bepalingen van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad (14) (richtlijn asielprocedures) en een aantal bepalingen van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad (15) (richtlijn opvangvoorzieningen) in nationale wetgeving zijn omgezet. Op 3 april 2016 heeft het Griekse parlement een nieuwe wet (wet 4375/2016) goedgekeurd (16). Op 22 juni 2016 heeft het parlement een amendement op wet 4375/2016 goedgekeurd, waarbij onder meer de samenstelling van de commissies voor beroepszaken en het recht van asielzoekers om mondeling door deze commissies te worden gehoord, werden gewijzigd (17). Op 31 augustus 2016 heeft het Griekse parlement ook een wet aangenomen over kindvluchtelingen in de schoolgaande leeftijd die in Griekenland verblijven (18).

In het afgelopen jaar heeft Griekenland zijn totale opvangcapaciteit voor zowel irreguliere migranten als verzoekers om internationale bescherming aanzienlijk vergroot. Volgens de dagelijkse informatie die de Griekse autoriteiten op 6 december 2016 hebben gepubliceerd, zijn er 71 539 plaatsen beschikbaar, voornamelijk in tijdelijke opvangfaciliteiten, waaronder door de UNHCR geboden huisvesting (zie overweging 11) voor zowel irreguliere migranten als verzoekers om internationale bescherming in Griekenland (19). Er zijn echter ernstige capaciteitsproblemen op de eilanden in de Egeïsche Zee, waar de opvang overbezet is: de maximumopvangcapaciteit blijft steken op ongeveer 8 200 plaatsen, terwijl op 5 december 2016 het totale aantal geregistreerde migranten op de eilanden 16 295 bedroeg (20).

Griekenland heeft ook gezorgd voor extra opvangmogelijkheden voor kwetsbare verzoekers, met name voor niet-begeleide minderjarigen. Op 17 november 2016 waren er 1 191 plaatsen beschikbaar voor niet-begeleide minderjarigen, ongeacht of zij asiel hadden aangevraagd. Tegen eind 2016 moeten er nog eens 130 plaatsen voor niet-begeleide minderjarigen zijn bijgekomen. Er is echter nog lang niet voldoende capaciteit voor kwetsbare verzoekers, aangezien de capaciteit momenteel volledig wordt benut en er een wachtlijst is van 1 199 niet-begeleide minderjarigen die passende opvang nodig hebben (21). Er wordt op dit gebied dus te langzaam vooruitgang geboekt en het is duidelijk dat Griekenland zich meer dient in te spannen om ervoor te zorgen dat er een passend aantal opvangfaciliteiten voor niet-begeleide minderjarigen beschikbaar is om in de behoefte aan dergelijke accommodatie te voorzien.

In januari 2016 hebben de Commissie en de UNHCR een delegatieovereenkomst voor een totaalbedrag van 80 miljoen EUR ondertekend voor 20 000 extra plaatsen in open opvangcentra (via regelingen inzake huur van appartementen, hotelvouchers en programma's inzake gastgezinnen), voornamelijk ten behoeve van verzoekers om internationale bescherming die in aanmerking komen voor herplaatsing. De delegatieovereenkomst werd in juli 2016 herzien zodat het in het kader van de opvangregeling ook mogelijk werd om voor plaatsen te zorgen op de door de UNHCR beheerde locaties voor herplaatsing en in de tekst duidelijker werd aangegeven dat de doelgroep van de opvangregeling niet alleen kandidaten voor herplaatsing omvat, maar ook andere asielzoekers, met name kandidaten voor gezinshereniging onder de Dublin-verordening en personen die behoren tot kwetsbare categorieën zoals niet-begeleide en van hun familie gescheiden kinderen, personen met een beperking, ouderen, eenoudergezinnen, chronisch zieken, zwangere vrouwen, enz. Sinds september is het aantal beschikbare opvangplaatsen aanzienlijk toegenomen (met ongeveer 8 100). De UNHCR had in december 2015 toegezegd in het kader van de huurregeling 20 000 plaatsen te creëren voor verzoekers die in aanmerking komen voor herplaatsing; op 6 december waren 20 145 plaatsen beschikbaar, waaronder 6 344 in hotels/volledige gebouwen, 11 711 in appartementen, 484 bij gastgezinnen, 960 op locaties voor herplaatsing en 646 in speciale voorzieningen voor niet-begeleide minderjarigen (22). Aangezien de huidige delegatieovereenkomst op 31 december 2016 afloopt, overlegt de Commissie met de UNHCR over een verlenging van de regeling in 2017, op basis van een bijgewerkte beoordeling van de opvangbehoeften van Griekenland.

Wat de kwaliteit van de opvang betreft, voldoen nog steeds veel van de Griekse opvangfaciliteiten niet aan de voorschriften van Richtlijn 2013/33/EU (richtlijn opvangvoorzieningen) voor verzoekers om internationale bescherming, met name op de eilanden en in sommige tijdelijke faciliteiten op het vasteland. De hotspots op de eilanden zijn niet alleen overbevolkt, er is ook sprake van ondermaatse materiële omstandigheden op het vlak van sanitaire en hygiënische voorzieningen en de toegang tot essentiële diensten zoals gezondheidszorg, met name voor kwetsbare groepen. De veiligheidsomstandigheden zijn ontoereikend en er blijven spanningen bestaan tussen verschillende nationaliteiten. Op het vasteland voorziet de opvangregeling van de UNHCR in adequate opvang, maar bestaat veel van de overige opvangcapaciteit uit kampen (momenteel op 53 locaties) en noodvoorzieningen met een zeer uiteenlopend en vaak ontoereikend niveau van materiële omstandigheden en van veiligheid. Sommige van die voorzieningen worden winterklaar gemaakt, maar dat verloopt traag. Een aantal kampen zal zelfs met aanpassingen moeilijk tot een geschikte, permanente opvangfaciliteit kunnen worden omgevormd en zal mogelijk moeten worden gesloten, terwijl andere kampen zullen moeten worden bestendigd.

Voorts lijkt de algehele coördinatie van de opvang in Griekenland ontoereikend door het ontbreken van een duidelijk wettelijk kader en een duidelijk monitoringsysteem en door het ad hoc-beheer van sommige kampen, die nu eens door het ministerie van Migratie en dan weer door de dienst voor opvang en identificatie worden beheerd. Er is nog niet beslist welke faciliteiten een permanent karakter moeten krijgen. De opvangdienst is nog bezig met het opbouwen van capaciteit.

Uit het bovenstaande volgt dat Griekenland nog de nodige vooruitgang moet boeken, wil er voor asielzoekers sprake zijn van voldoende, adequate, specifieke en permanente open opvangfaciliteiten die alle van voldoende kwaliteit zijn, in overeenstemming met het EU-acquis. Daartoe zouden alle opvangfaciliteiten centraal moeten worden beheerd en zou er een systeem moeten zijn voor permanente monitoring van de materiële omstandigheden in die faciliteiten en van de diensten die er worden geboden. Bepaalde tijdelijke voorzieningen zouden permanent moeten worden gemaakt, maar er zouden ook voldoende tijdelijke voorzieningen moeten worden gehandhaafd voor het geval de capaciteit tekortschiet als gevolg van een onverwachte instroom. Zoals reeds verzocht in de derde aanbeveling, is het van het grootste belang dat de Griekse autoriteiten nauwkeuriger gegevens verschaffen over de opvangcapaciteit en dat zij een uitgebreide en permanent geactualiseerde behoefteanalyse overleggen met betrekking tot de totale opvangcapaciteit en de aard daarvan.

In de vorige aanbevelingen is gewezen op aanzienlijke verbeteringen met betrekking tot de oprichting van de regionale asielkantoren. De Griekse wet voorziet in de oprichting van regionale asielkantoren in de regio's Attica, Thessaloniki, Thracië, Epirus, Thessalië, West-Griekenland, Kreta, Lesbos, Chios, Samos, Leros en Rhodos (23). Bij besluit van de directeur van de asieldienst is het ook mogelijk om autonome asieleenheden in het leven te roepen, teneinde aan de toegenomen behoeften van de asieldienst te voldoen. Volgens de informatie van Griekenland in de brief van 22 november 2016 zijn tot dusver zeven regionale kantoren operationeel geworden, in de regio's Attica, Thracië, Thessaloniki, Lesbos, Samos, Rhodos en Patras. Daarnaast zijn negen autonome asieleenheden operationeel in Piraeus, Evros, Xanthi en Korinthe en op Leros en Kos, alsook een herplaatsingseenheid op Alimos. Zoals de wet voorschrijft, zullen er nog eens drie regionale asielkantoren operationeel worden in de regio's Kos, Epirus (Ioannina), Kreta (Heraklion) en Thessalië (Volos).

De Griekse asieldienst is bezig haar capaciteit te vergroten. Momenteel telt de asieldienst 478 personeelsleden (24). Dat cijfer omvat zowel de personeelsleden van de centrale dienst als die van de opgerichte regionale kantoren en asieleenheden. 250 posten worden gefinancierd uit de nationale begroting en de rest uit verschillende financieringsbronnen van de EU en de EER. Het is de bedoeling dat het personeelsbestand tegen eind dit jaar tot 659 medewerkers is gegroeid. Dit komt bovenop het tijdelijke personeel dat door de UNHCR is ingehuurd, de medewerkers van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) en de deskundigen die door de lidstaten, via het EASO, voor een bepaalde duur bij de Griekse asieldienst worden gedetacheerd. De Griekse autoriteiten zijn van plan om vóór eind 2017 alle contractuele personeelsleden te vervangen door permanent personeel, en om de capaciteit niet verder uit te breiden; de Griekse asieldienst heeft aan de diensten van de Commissie meegedeeld dat een snellere uitbreiding van het personeelsbestand niet mogelijk is omdat er een tekort is aan leidinggevend personeel dat nieuw aangeworven personeelsleden kan opleiden, begeleiden en superviseren. De asieldienst, die in de loop van 2016 drie keer zo groot zal zijn geworden, heeft te kennen gegeven dat zij dringend moet consolideren, vooral om het middenkader uit te bouwen en de expertise van het personeel te versterken.

Gezien de mate waarin het aantal asielaanvragen in Griekenland is toegenomen, is het nog niet duidelijk of het huidige en het geplande aantal personeelsleden van de asieldienst voldoende is om de huidige en de verwachte aantallen dossiers tijdig en adequaat te verwerken. De asieldienst zou als een van haar belangrijkste prioriteiten moeten zorgen dat minder tijd verloopt tussen het doen en het indienen van een aanvraag. Momenteel zit daar vaak te veel tijd tussen, wat gevolgen heeft voor de rechten van de betrokken personen en frustratie teweegbrengt. Die tijdsduur zou moeten worden ingekort overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de richtlijn asielprocedures, op grond waarvan een asielaanvrager de mogelijkheid moet hebben om zijn aanvraag ‘zo snel mogelijk’ in te dienen. Het is eveneens van essentieel belang dat een ingediende aanvraag wordt behandeld binnen de in de richtlijn vastgestelde termijn, dus normaliter binnen zes maanden. De behandeling van een ingediende asielaanvraag neemt momenteel in het beste geval verscheidene maanden in beslag, met uitzondering van herplaatsingsdossiers, die sneller worden behandeld. Bovendien is er grote onzekerheid over de snelheid waarmee de huidige achterstand bij de behandeling van verzoeken zal worden weggewerkt. De Commissie neemt echter terdege nota van de bezorgdheid die Griekenland in zijn brief van 22 november 2016 heeft geuit dat een nog snellere toename van het personeel van de asieldienst de coherentie en kwaliteit van de beslissingen in gevaar zou kunnen brengen.

Er moet dringend worden beoordeeld of de toename van de personele middelen van de asieldienst tot dusver volstaat, alsmede hoe de Commissie, de betrokken EU-agentschappen en ook de lidstaten Griekenland het best kunnen helpen om de verzoeken sneller af te handelen. Er zou een uitgebreide en permanent geactualiseerde behoefteanalyse moeten worden uitgevoerd, waarin rekening wordt gehouden met het aantal asielaanvragen dat aanhangig is en dat de Griekse asieldienst naar verwachting op enig moment zal behandelen, alsook met het aantal beschikbare personeelsleden dat nodig is, of naar verwachting nodig zal zijn, om die aanvragen te verwerken. Het personeelsbestand kan worden versterkt met extra personele middelen die door Griekenland zelf worden ingezet en via de detachering van deskundigen uit de lidstaten in de vorm van een EASO-ondersteuningsteam. Er moet worden onderzocht hoe de werkmethoden kunnen worden gerationaliseerd en hoe zij doeltreffender kunnen worden ingezet om de interviews en procedures sneller te laten verlopen, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit ervan en met ondersteuning van het EASO waar dat nodig is.

Asielzoekers moeten kunnen beschikken over doeltreffende rechtsmiddelen tegen een negatieve beslissing over hun verzoek. In dit opzicht is belangrijke vooruitgang geboekt. Bij de in april 2016 goedgekeurde wet 4375/2016 werden de beroepsinstantie en de commissies voor beroepszaken ingesteld. Bij de in juni 2016 goedgekeurde wet 4399/2016 zijn nieuwe commissies voor beroepszaken ingesteld. Zij moeten alle beroepen onderzoeken die sinds 20 juli 2016 zijn ingesteld tegen beslissingen van de Griekse asieldienst. De commissies voor beroepszaken richten zich prioritair en hoofdzakelijk op zaken die op de Griekse eilanden aanhangig zijn gemaakt, om zo bij te dragen aan de uitvoering van de verklaring EU-Turkije. Er zijn momenteel zes van deze commissies. Op 21 juli is ook een commissie voor beroepszaken ingesteld als plaatsvervanger voor de permanente commissies (25). Om het hoofd te bieden aan het stijgende aantal zaken en om de achterstand te beheren is Griekenland van plan zeven aanvullende commissies in te stellen, die naar verwachting uiterlijk eind december 2016 operationeel zullen zijn, alsmede het aantal commissies uiterlijk eind februari 2017 op twintig te brengen.

Bij wet 4399/2016 is ook de structuur van deze commissies gewijzigd; zij bestaan voortaan uit drie leden: twee rechters van de administratieve rechtbank en één Griekse burger met de relevante achtergrond en ervaring, die door de UNHCR of de nationale commissie voor de rechten van de mens naar voren kan worden geschoven.

Volgens de informatie van de Griekse autoriteiten in hun brief van 22 november 2016 zijn sinds 21 juli 2016 bij de commissies voor beroepszaken 2 347 beroepen ingesteld, maar zijn er slechts 573 beslissingen genomen.

De oude commissies voor ‘achterstallige’ beroepszaken, die werden ingesteld om de achterstand in asielberoepszaken in Griekenland weg te werken, werd aanvankelijk een aanvullend mandaat gegeven om naast inhoudelijke beroepszaken tegen beslissingen in eerste aanleg, ook beroepszaken tegen beslissingen over de ontvankelijkheid in het kader van de verklaring EU-Turkije te behandelen. Volgens de op 22 november door de Griekse autoriteiten verstrekte informatie zijn meer dan 2 000 tussen april en 20 juli 2016 ingestelde beroepen aan de commissies voor achterstallige beroepszaken voorgelegd. De instelling van de nieuwe commissies voor beroepszaken op 24 juni 2016 (26) heeft de lasten verlicht van de twintig commissies voor ‘achterstallige’ beroepszaken, zodat die beroepszaken sneller kunnen worden afgehandeld.

Er is verdere vooruitgang geboekt met het wegwerken van de langdurige achterstand in beroepszaken volgens de ‘oude procedure’, vastgesteld bij Presidentieel Decreet 114/2010. De achterstand betrof op 22 november 2016 ongeveer 6 589 zaken (tegenover een totaal van ongeveer 51 000 zaken die begin 2013 als achterstallig werden beschouwd en ongeveer 8 075 zaken in september 2016). De Griekse autoriteiten hebben vergunningen op humanitaire gronden verleend aan personen wier asielaanvraag reeds een aanzienlijke tijd in behandeling is en die volgens de Griekse wet 4375/2016 in aanmerking komen voor toekenning van een verblijfsvergunning op humanitaire of andere uitzonderlijke gronden. De verblijfsvergunningen hebben een geldigheidsduur van twee jaar en kunnen worden verlengd (27). Aan begunstigden worden dezelfde rechten en voordelen geboden als aan personen die in Griekenland subsidiaire bescherming genieten (28), en zij worden vervolgens niet langer als asielzoekers beschouwd. Een aantal achterstallige beroepszaken wordt echter ten gronde behandeld. Ondanks de aanzienlijke vooruitgang die er sinds de vorige aanbevelingen is geboekt, moet Griekenland zich in dit verband onverminderd inspannen om de achterstand bij de afhandeling van achterstallige beroepszaken weg te werken en ervoor zorgen dat de verzoekers wier beroep nog steeds aanhangig is, hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte kunnen uitoefenen.

Gezien de stijging van het aantal verzoeken dat in Griekenland sinds de uitvoering van de verklaring EU-Turkije is ingediend, is een volledig bemande beroepsinstantie die berekend is op de verwachte sterke stijging van het aantal beroepszaken, des te meer van essentieel belang. Zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de werkzaamheden en aan de onafhankelijkheid van de leden van de commissies, zou de doeltreffendheid van de commissies moeten toenemen. Dat kan met name worden bereikt middels frequentere zittingen van de commissies voor beroepszaken, het gebruik van juridische bijstand bij het opstellen van beslissingen, specialisatie van de commissies en een voltijdse aanstelling van de commissieleden. Er zou ook meer ondersteunend personeel moeten worden aangeworven (29). Daarnaast zou een permanente behoefteanalyse moeten worden uitgevoerd op basis van het aantal beroepsprocedures dat momenteel bij de verschillende beroepsinstanties aanhangig is en dat door die instanties waarschijnlijk zal worden afgehandeld, teneinde te oordelen of het aantal commissies volstaat en of geschikte werkmethoden worden toegepast.

De nieuwe wet (wet 4375/2016) voorziet voor verzoekers in kosteloze rechtsbijstand in de beroepsfase. Nog niet alle maatregelen ter uitvoering van deze wet zijn echter ook daadwerkelijk genomen. Op 9 september 2016 werd een ministerieel besluit inzake de verlening van rechtsbijstand uit hoofde van wet 4375/2016 genomen. Voor financiering voor de uitvoering van kosteloze rechtsbijstand is gezorgd via het Griekse nationale programma in het kader van het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF). Bovendien is aan de UNHCR in het kader van noodhulp uit het AMIF een subsidie toegekend voor een totaalbedrag van 30 miljoen EUR (30). De UNHCR gebruikt deze middelen onder meer om verzoekers om internationale bescherming tot begin 2017 kosteloze rechtsbijstand te verlenen in beroepsprocedures. De Griekse autoriteiten worden geacht tegen dan hun eigen regeling voor kosteloze rechtsbijstand te hebben ingevoerd. Er worden twee projecten geïmplementeerd in samenwerking met niet-gouvernementele organisaties (METaction en de Griekse Raad voor Vluchtelingen): één op de eilanden, dat betrekking heeft op alle beroepen, en één op het vasteland, dat slechts betrekking heeft op de beroepen die worden ingesteld in Athene en Thessaloniki, met uitzondering van asielzoekers in detentiecentra. Op 19 september heeft Griekenland de Commissie ervan in kennis gesteld dat het dienstrooster van advocaten, dat de asieldienst moet bijhouden, uiterlijk begin 2017 zal worden vastgesteld. Griekenland zou de nodige maatregelen moeten treffen om onverwijld het recht op kosteloze rechtsbijstand te garanderen voor alle asielzoekers die beroep indienen.

Er bestaat nog steeds ernstige bezorgdheid over de bescherming van kwetsbare verzoekers, zoals niet-begeleide minderjarigen, vooral gelet op het ontbreken van een naar behoren functionerend voogdijstelsel, de problemen op het vlak van geschikte huisvesting en de algemene bezorgdheid over de veiligheid van de verzoekers. De nieuwe wet 4375/2016 voorziet in een nieuwe directie Opvang en een directie Sociale Integratie binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken en Bestuurlijke Reorganisatie, die beide beschikken over gespecialiseerde departementen voor de opvang en de integratie van niet-begeleide minderjarigen, onder meer door de toewijzing van een wettelijke vertegenwoordiger. Desondanks moeten de Griekse autoriteiten nog uitvoeringsmaatregelen goedkeuren om ervoor te zorgen dat niet-begeleide minderjarigen in de praktijk passende procedurele waarborgen en opvangvoorzieningen worden aangeboden. Een aanvullend wetgevingskader met bepalingen voor een doeltreffend voogdijstelsel dient nog te worden goedgekeurd. De Griekse autoriteiten hebben bevestigd dat het ministerie van Werkgelegenheid en Sociale Solidariteit, dat bevoegd is voor niet-begeleide minderjarigen, een nieuwe wet op het voogdijschap aan het opstellen is, die vóór eind 2016 klaar moet zijn. In het kader van die wet zou een speciale dienst — of eventueel een departement — voor het voogdijstelsel worden opgericht. Hoewel de Griekse regering reeds een ministerieel besluit over het leeftijdsonderzoek van niet-begeleide minderjarige asielzoekers heeft goedgekeurd (31), wordt nog steeds bezorgdheid geuit over de uitvoering van de beoordeling in de praktijk, door het ontbreken van identificaties en van een voorziening in rechte tegen de leeftijdsbeoordeling door de politie.

Op het vlak van toegang tot onderwijs is aanzienlijke vooruitgang geboekt. Wet 4415/2016 van augustus 2016 heeft onder meer tot doel ervoor te zorgen dat kinderen van asielzoekers psychosociale hulp en onderwijs krijgen en dat degenen die in Griekenland zullen blijven, na een voorbereidende overgangsperiode, soepel in het Griekse onderwijsstelsel integreren. Ondanks lokale weerstand nemen de Griekse autoriteiten belangrijke maatregelen om dit wettelijk kader ten volle en doeltreffend te implementeren.

Volgens verschillende belanghebbenden is de situatie van niet-begeleide minderjarigen in het algemeen nog steeds precair. Er is grote bezorgdheid over hun veiligheid in de opvangfaciliteiten op het vasteland en de eilanden, en sommige belanghebbenden stellen dat kinderen in afwachting van passende huisvesting nog steeds gedurende langere perioden in bewaring of in beschermde zones binnen open opvangfaciliteiten worden gehouden in onhygiënische omstandigheden en samen met te veel anderen, zonder dat zij een wettelijke vertegenwoordiger of toegang tot rechtsbijstand hebben (32). Zoals vermeld in overweging 10 is het ontbreken van geschikte accommodatie voor minderjarigen een belangrijk probleem, dat nog steeds dringend moet worden verholpen.

De Europese Commissie heeft Griekenland aanzienlijke financiële bijstand verleend om het asielstelsel aan te passen aan de EU-normen. Sinds begin 2015 is via de fondsen voor binnenlandse zaken (AMIF en het Fonds voor interne veiligheid (ISF)) meer dan 352 miljoen EUR aan noodhulp toegekend aan Griekenland, hetzij rechtstreeks aan de Griekse autoriteiten, hetzij via agentschappen van de Unie en internationale organisaties die in Griekenland actief zijn. Van dat bedrag werd ongeveer 90 miljoen EUR in juli 2016 rechtstreeks aan de Griekse autoriteiten toegekend om de levensomstandigheden in de opvangcentra voor vluchtelingen te verbeteren en elementaire gezondheidszorg te verstrekken en migranten diensten te bieden op het gebied van opvang en gezondheidszorg. Ook krijgen humanitaire partnerorganisaties aanzienlijke financiële middelen (circa 198 miljoen EUR) via het onlangs ingestelde instrument voor noodhulp, voor de elementaire humanitaire behoeften van migranten en vluchtelingen. Deze middelen dragen bij tot de uitvoering van het noodplan dat de Commissie, de Griekse overheid en/of belanghebbende partijen samen hebben ontwikkeld om de huidige humanitaire situatie ter plaatse aan te pakken en/of om de uitvoering van de verklaring EU-Turkije te ondersteunen.

Deze noodhulp komt bovenop de 509 miljoen EUR die voor de periode 2014–2020 aan Griekenland is toegewezen via zijn nationale programma's in het kader van het AMIF en het ISF, waardoor Griekenland van alle EU-lidstaten de belangrijkste begunstigde van de EU-fondsen voor binnenlandse zaken is.

Griekenland zou ervoor moeten zorgen dat deze middelen ten volle worden benut, op de meest doelmatige en doeltreffende manier en zonder verder uitstel. Daartoe worden de Griekse nationale programma's in het kader van de fondsen voor binnenlandse zaken (AMIF, ISF) momenteel herzien om ze aan te passen aan de nieuwe prioriteiten. De herziening van het nationale AMIF-programma is voltooid en de herziening van het nationale ISF-programma bevindt zich in de eindfase en zal weldra voltooid zijn. Hoewel de nieuwe verantwoordelijke autoriteit formeel is aangewezen in overeenstemming met de vereisten in de rechtsgrondslag, moeten de procedures en operationele maatregelen nog worden gestroomlijnd om ervoor te zorgen dat de Griekse autoriteiten ten volle gebruik beginnen te maken van de beschikbare financiering in het kader van de nationale programma's, zodat wordt tegemoetgekomen aan dringende behoeften, vooral op het vlak van opvang en andere diensten voor de in het land aanwezige migranten.

Zoals erkend in de mededeling van de Commissie van 4 maart 2016 ‘Terug naar Schengen’ (33), is het waarborgen van een volledig functionerend Dublinsysteem een essentieel onderdeel van de ruimere inspanningen die nodig zijn om het asiel-, migratie- en grenzenbeleid te stabiliseren. Die inspanningen voor een normaal functioneren van het Dublinsysteem moeten op hun beurt leiden tot een weer normaal functionerend Schengengebied. De prikkel voor irregulier in Griekenland aangekomen asielzoekers om naar andere lidstaten te reizen, die is teweeggebracht door de opschorting van de Dublinoverdrachten aan Griekenland sinds 2011, is een van de factoren die hebben geleid tot de secundaire bewegingen waardoor de goede werking van de Schengenregeling wordt ondermijnd. Het is daarom belangrijk dat Griekenland met spoed de in deze aanbeveling genoemde maatregelen neemt die nog niet genomen zijn. Tegelijkertijd zou de door de Commissie voorgestelde hervorming van de Dublinregels (34), op basis van het streven naar solidariteit en een eerlijke verdeling van de lasten over de lidstaten, een prioriteit moeten zijn. De onderhandelingen over dit voorstel lopen nog.

De Commissie erkent dat Griekenland, bijgestaan door de Commissie, het EASO, de lidstaten en internationale en niet-gouvernementele organisaties, sinds het M.S.S.-arrest in 2011 aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt met het verbeteren van het functioneren van het Griekse asielstelsel. Griekenland wordt echter nog steeds geconfronteerd met problemen bij het verwerken van een groot aantal nieuwe asielzoekers, met name als gevolg van de uitvoering van de preregistratieoperatie, de voortdurende aankomst van irreguliere migranten — al zijn dat er minder dan in maart 2016 — en 's lands verplichtingen in het kader van de uitvoering van de verklaring EU-Turkije. Er dienen bovendien verdere belangrijke stappen te worden genomen om de resterende tekortkomingen in het Griekse asielstelsel aan te pakken, met name wat betreft de kwaliteit van de opvang, de behandeling van kwetsbare verzoekers en de snelheid waarmee asielverzoeken worden geregistreerd, ingediend en onderzocht in eerste en tweede aanleg. Om rekening te houden met de gevolgen van die problemen voor de algehele werking van het asielstelsel en om te voorkomen dat op Griekenland een te grote last wordt gelegd, is het nog niet mogelijk een volledige hervatting van de Dublinoverdrachten aan te bevelen, hoewel dat het uiteindelijke doel blijft.

Griekenland heeft evenwel aanzienlijke vooruitgang geboekt met het invoeren van essentiële institutionele en wettelijke structuren voor een goed functionerend asielstelsel en er is goede hoop dat het in de nabije toekomst zal beschikken over een volledig functionerend asielstelsel, zodra alle resterende tekortkomingen zijn verholpen, met name wat betreft de opvangvoorzieningen en de behandeling van kwetsbare personen, met inbegrip van niet-begeleide minderjarigen. Daarom moet worden aanbevolen dat de overdrachten geleidelijk worden hervat op basis van individuele garanties, waarbij rekening wordt gehouden met de capaciteit voor opvang en voor de behandeling van verzoeken conform de relevante EU-wetgeving en met de huidige ontoereikende behandeling van bepaalde categorieën van personen, met name kwetsbare verzoekers, met inbegrip van niet-begeleide minderjarigen. Om te voorkomen dat op Griekenland een te grote last wordt gelegd, zouden de overdrachten bovendien niet met terugwerkende kracht mogen worden uitgevoerd, maar betrekking moeten hebben op de asielzoekers waarvoor Griekenland verantwoordelijk is vanaf een specifieke datum. Aanbevolen wordt dat die datum 15 maart 2017 zou zijn.

Op basis van bovenstaande overwegingen bevat deze aanbeveling de maatregelen die de Griekse autoriteiten moeten nemen of voortzetten met het oog op een hervatting van de Dublinoverdrachten van asielzoekers die vanaf 15 maart 2017 Griekenland irregulier via de buitengrenzen binnenkomen, of waarvoor Griekenland vanaf die datum verantwoordelijk is volgens andere criteria dan die welke zijn vastgelegd in hoofdstuk III, artikel 13, van Verordening (EU) nr. 604/2013. Met dit doel voor ogen zou Griekenland dringend alle in deze aanbeveling beschreven stappen moeten nemen. Met inachtneming van het beginsel van solidariteit en een billijke verdeling van de verantwoordelijkheid zouden de andere lidstaten eveneens moeten bijdragen tot de verwezenlijking van dit doel, met name door deskundigen te detacheren bij de Griekse autoriteiten als respons op de verschillende oproepen van het EASO, alsmede door volledig te voldoen aan hun verplichtingen inzake herplaatsing die voortvloeien uit de herplaatsingsbesluiten.

Deze aanbeveling bevat ook nadere bepalingen over de hervatting van de overdrachten, waarbij onder meer moet worden gezorgd voor nauwe samenwerking tussen de Griekse autoriteiten en de autoriteiten van de overbrengende lidstaten bij individuele overdrachten, op basis van de verplichting tot loyale samenwerking tussen lidstaten, onder meer om ervoor te zorgen dat de betrokken personen naar behoren worden opgevangen in overeenstemming met de normen van Richtlijn 2013/33/EU en dat hun verzoek wordt behandeld in overeenstemming met Richtlijn 2013/32/EU. Daartoe zal Griekenland voor elke over te brengen persoon specifieke garanties moeten geven over de manier waarop hij of zij zal worden behandeld. Voor de ondersteuning en verslaglegging zou een EASO-team met deskundigen van de lidstaten moeten worden ingesteld om de toepassing van die normen in de praktijk te ondersteunen.

Om ervoor te zorgen dat deze aanbeveling ten volle wordt geïmplementeerd is het van essentieel belang dat Griekenland regelmatig verslag uitbrengt over de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van deze maatregelen. Griekenland zou dienovereenkomstig op 15 februari 2017 conform deze aanbeveling een eerste verslag moeten uitbrengen, met daarin met name een beschrijving van de manier waarop de Griekse autoriteiten een procedure invoeren om bij individuele overdrachten garanties met betrekking tot de relevante EU-wetgeving te bieden. Daarna zou Griekenland om de twee maanden verslag moeten uitbrengen over de implementatie van deze aanbeveling.

De Commissie zal op basis van die verslagen en alle andere relevante informatie waarover zij beschikt, alsmede eventuele andere ontwikkelingen, verslag uitbrengen over de vorderingen die zijn gemaakt bij de implementatie van deze aanbeveling, en zij zal waar nodig de daarin vastgestelde aanbevelingen bijwerken.

De bevoegdheid om in individuele gevallen te beslissen over een hervatting van overdrachten berust uitsluitend bij de autoriteiten van de lidstaten onder toezicht van de rechter, die kan verzoeken om een prejudiciële beslissing van het Europees Hof van Justitie over de interpretatie van de Dublinverordening,