HR, 26-04-2013, nr. 12/03499

Op 27 februari 2012 heeft de gemeente Weert de vennootschap [genaamd eiseres] (in de gedingstukken aangeduid als: [eiseres]) doen dagvaarden voor de rechtbank te Roermond. Zij heeft gevorderd dat de rechtbank in het belang van de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting vervroegd de onteigening ten name van de gemeente zal uitspreken van het perceel, kadastraal bekend gemeente Weert, sectie [A] nummer [001], groot 00.04.60 ha. De gemeente heeft [eiseres] een schadeloosstelling aangeboden van € 250.000,-.

[Eiseres] heeft tot verweer aangevoerd dat de gemeente in haar vordering niet kan worden ontvangen, omdat de termijn van zes maanden voor de bekendmaking van het koninklijk besluit tot onteigening (art. 78 lid 6 Ow) niet in acht is genomen.

Bij vonnis van 27 juni 2012 heeft de rechtbank de vervroegde onteigening van het desbetreffende perceel grond uitgesproken en het door de gemeente verschuldigde voorschot op de schadeloosstelling bepaald op € 250.000,-. De rechtbank heeft aan deskundigen opgedragen rapport uit te brengen ter begroting van de schade. Zij overwoog ten aanzien van het ontvankelijkheidsverweer:

[Eiseres] heeft tegen dit vonnis - tijdig1. - beroep in cassatie ingesteld. De gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk laten toelichten, waarna [eiseres] heeft gerepliceerd.

Het middel richt een rechtsklacht tegen het geciteerde gedeelte van het bestreden vonnis. De klacht bestrijdt de juistheid van het rechtsoordeel dat voor de toepassing van art. 78 lid 6 Ow voldoende is dat het besluit tot onteigening binnen zes maanden na afloop van de termijn van terinzagelegging van het ontwerpbesluit genomen is en dat dit artikellid niet voorschrijft dat het besluit tot onteigening binnen zes maanden bekend is gemaakt.

Het is wellicht nuttig, de elkaar opvolgende wettelijke bepalingen op een rij te zetten. In titel IV2. van de Onteigeningswet bepaalde art. 79 (oud) in 1997 dat onteigening ten name van de gemeente plaats heeft uit kracht van een besluit van de gemeenteraad, dat goedkeuring bij koninklijk besluit behoeft. De artikelen 84 en 85 (oud) Ow regelden de terinzagelegging van het raadsbesluit. Art. 86 (oud) Ow schreef omtrent het goedkeuringsbesluit voor:

In de daaraan voorafgaande versie van art. 86 was ook een termijn van zes maanden opgenomen voor het nemen van het koninklijk besluit tot goedkeuring van het raadsbesluit. Een aantal jaren heeft voor de Kroon de mogelijkheid bestaan om de beslissing éénmaal te verdagen, zodat toen in totaal negen (zes plus drie) maanden beschikbaar waren voor het nemen van het goedkeuringsbesluit4..

Per 1 januari 1998 is de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht in werking getreden5.. Art. 3:40 Awb bepaalde en bepaalt nu nog dat een besluit niet in werking treedt voordat het is bekendgemaakt. De artikelen 3:41 - 3:44 Awb gaven voorschriften voor de bekendmaking van besluiten. In titel 10.2 ("Toezicht op bestuursorganen"), afdeling 10.2.1 ("goedkeuring"), bepaalde art. 10:31 Awb dat, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, het besluit omtrent goedkeuring binnen dertien weken na de verzending ter goedkeuring bekend wordt gemaakt aan het bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen. Deze termijn kan éénmaal worden verdaagd voor ten hoogste de in dat artikel genoemde termijn.

Door de Aanpassingswet derde tranche Awb I (aanpassing bijzondere wetten)6. is ook de tekst van de Onteigeningswet gewijzigd. Met inachtneming van de systematiek van art. 10:31 Awb kwam de eerste volzin van art. 86 lid 1 Ow te luiden:

Deze wetswijziging had tot gevolg dat de voorbereidingstijd van een goedkeuringsbesluit in feite werd verkort. Bepalend voor de beslistermijn was immers het tijdstip van bekendmaking van het goedkeuringsbesluit en niet, zoals voorheen, het tijdstip van het nemen van het goedkeuringsbesluit. De termijn van zes maanden leidde in de uitvoeringspraktijk tot problemen: niet alleen is tijd nodig voor de bekendmaking en de publicatie in de Staatscourant op zich, maar bovendien moet binnen de termijn van zes maanden het advies van de Raad van State worden ingewonnen. In een reparatiewet is de termijn van zes maanden in het eerste lid van art. 86 Ow opgetrokken naar negen maanden7.. Vanaf 17 februari 1999 luidde het eerste lid van art. 86 Ow:

De toelichting op de voorgestelde wijziging vermeldt hierover het volgende:

Ook artikel 87 Ow, dat betrekking heeft op onteigening ten name van een ander publiekrechtelijk lichaam uit kracht van een koninklijk besluit, werd dienovereenkomstig gewijzigd:

De Crisis- en herstelwet10. strekt ertoe een bijdrage te leveren aan het beperken van de gevolgen van de economische crisis. Blijkens de toelichting op het wetsvoorstel is in het bijzonder beoogd bestuurlijke besluitvormingsprocedures te versnellen en zoveel mogelijk belemmeringen in wet- en regelgeving weg te nemen ten behoeve van een versnelde aanvang en uitvoering van projecten. Uniformering en stroomlijning van de procedures voor onteigening maken daarvan deel uit. Onder meer werd voorgesteld de (dubbele en dus tijdrovende) procedure van een gemeenteraadsbesluit dat gevolgd wordt door een goedkeuringsbesluit, te vervangen door één bestuurlijke procedure: hierin neemt de Kroon zelf het besluit tot onteigening op verzoek van de gemeente. Op deze wijze zou de systematiek van titel IV Onteigeningswet gelijk worden geschakeld met die van de titels II - IIc van die wet. De tijdwinst zou met name worden bereikt door de toegestane termijn voor het nemen van het koninklijk besluit terug te brengen van negen naar zes maanden11..

De met de Crisis- en herstelwet beoogde stelselwijziging heeft geleid tot een algehele herziening van titel IV Ow12.. Art. 77 Ow omschrijft de gevallen waarin onteigening kan plaatsvinden. Art. 78 lid 1 Ow bepaalt, voor zover in cassatie van belang, dat onteigening ten name van een publiekrechtelijk lichaam plaats heeft uit kracht van een koninklijk besluit op verzoek van het algemeen bestuur van dat lichaam. Op de voorbereiding van het koninklijk besluit is afdeling 3.4 Awb ("Uniforme openbare voorbereidingsprocedure") van toepassing. Bij het koninklijk besluit worden de te onteigenen onroerende zaken en rechten aangewezen. Omtrent de bekendmaking van het besluit tot onteigening bepaalt art. 78, zesde en zevende lid, Ow, voor zover hier van belang:

De rechtbank heeft ook het achtste lid van art. 78 Ow van belang geacht. Dit luidt:

De artikelsgewijze toelichting op het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet vermeldt met betrekking tot het zesde lid van art. 78 Ow dat daar de nieuwe, kortere beslistermijn is vastgelegd. Voor de formulering daarvan is zoveel mogelijk aangesloten bij art. 64a, eerste en tweede lid, Ow13.. In de verdere parlementaire behandeling van het wetsvoorstel is nog de vraag gesteld of het niet voldoende zou zijn, in het bestaande artikel 86, eerste lid, Ow de beslistermijn terug te brengen van negen maanden naar zes maanden. Die suggestie werd door de regering verworpen als onvoldoende voortvarend:

De rechtbank heeft, in cassatie onbestreden, vastgesteld dat de stukken ter inzage hebben gelegen van 7 april tot en met 18 mei 2011. De termijn van art. 78 lid 6 Ow verstreek op vrijdag 18 november 2011. Het koninklijk besluit tot onteigening is genomen (gedagtekend) op 15 november 2011, dus binnen de termijn. Het koninklijk besluit is eerst in december 2011 in de Staatscourant gepubliceerd en in afschrift aan [eiseres] toegezonden (zie rov. 2.5).

Partijen zijn verdeeld over de uitleg van art. 78 lid 6 Ow. Een taalkundige benadering van het bepaalde in art. 78 lid 6 Ow (wanneer is een koninklijk besluit 'genomen'?) duidt erop dat het tijdstip van totstandkoming van het besluit bepalend is. Een besluit komt tot stand zodra het is verwoord in een ondertekend en gedagtekend geschrift15.. Deze omschrijving sluit aan bij de omschrijving van een 'besluit' in art. 1:3 lid 1 Awb: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ook in ander verband, te weten in het kader van het vaststellen van de bezwaar- of beroepstermijn, maakt de Awb uitdrukkelijk onderscheid tussen de totstandkoming van een besluit en de bekendmaking van een besluit (art. 6:8 en 6:10 Awb).

Een wetshistorische benadering, die in de toelichting op het cassatiemiddel veel aandacht heeft gekregen, voert [eiseres] tot de gevolgtrekking dat in art. 78 lid 6 Ow moet zijn bedoeld dat het koninklijk besluit tot onteigening binnen de termijn van zes maanden (niet slechts moet zijn genomen, maar ook) bekend moet zijn gemaakt. In de parlementaire geschiedenis van de Crisis- en herstelwet is geen aanwijzing gevonden dat de regering of de Staten-Generaal uitdrukkelijk heeft willen terugkomen van de in 1999 gemaakte, in de alinea's 2.4 - 2.6 hiervoor beschreven, keuze om als het voor toepassing van de termijn relevante rechtsfeit te zien: de bekendmaking van het koninklijk besluit. Ook de herhaalde mededeling tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet, dat met de voorgestelde wetswijziging de termijn met drie maanden werd teruggebracht (van negen tot zes maanden), wijst in de richting dat slechts de in maanden uitgedrukte termijn werd gewijzigd, doch niet het begin- of het eindtijdstip. Dit alles ondersteunt het standpunt van [eiseres]. Hiertegenover merk ik op dat het wetshistorische argument niet volkomen sluitend is: in art. 86 (oud) Ow ging het om een goedkeuringsbesluit. In art. 78 lid 6 Ow, zoals dit sinds de Crisis- en herstelwet is komen te luiden, gaat het om het besluit tot onteigening zelf. Voorstelbaar is dat een besluit tot onteigening van de wetgever meer voorbereidingstijd krijgt toegemeten dan een goedkeuringsbesluit, al verdient aantekening dat in feite de meeste voorbereidingshandelingen zullen zijn verricht wanneer het ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd.

Voor een vergelijking met andere bepalingen in de Onteigeningswet komt art. 64a Ow als eerste in aanmerking, omdat de memorie van toelichting verwijst naar de formulering van art. 64a, eerste en tweede lid (zie alinea 2.9 hiervoor). Artikel 64a maakt deel uit van titel II Ow ("Over de onteigening voor aanleg, herstel, versterking of onderhoud van waterkeringen en bouw van militaire verdedigingswerken"). De genoemde artikelleden bepalen:

Titel II is opnieuw geredigeerd bij wet van 15 september 1998, Stb. 440, in werking getreden op 1 november 1998, tot wijziging van de Onteigeningswet (herziening administratieve onteigeningsprocedure voor uitvoering van werken en enige andere doeleinden). De toelichting op het desbetreffende wetsvoorstel stelt het nemen van het koninklijk besluit voor als het bepalende tijdstip. De artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde art. 64a verwijst naar art. 87 Ow (in titel IV)17.. Op vragen vanuit de Tweede Kamer is in de Nota n.a.v. het verslag verduidelijkt hoe de termijn tot stand is gekomen. Daarbij heeft de minister blijkbaar als eindpunt van de administratieve procedure gezien: het tijdstip waarop het koninklijk besluit tot stand is gekomen. In de bijlage bij de nota n.a.v. het verslag is dit tijdstip gepreciseerd als: de ondertekening van het koninklijk besluit18..

Gezien het voorgaande, is de bedoeling van de wetgever met de nieuwe formulering sedert de Crisis- en herstelwet niet eenduidig te noemen. In een dergelijke situatie prevaleert m.i. de tekst van de wet en is dus bepalend op welke datum het koninklijk besluit is genomen; in dit geval 15 november 201119..

In het kader van een interne rechtsvergelijking kan nog nader worden gekeken naar de Algemene wet bestuursrecht. De Awb maakt, als gezegd, onderscheid tussen het nemen van een besluit en de bekendmaking daarvan20.. Bekendmaking is: het naar buiten brengen van een besluit. De Awb kent uiteenlopende wijzen van bekendmaking: zie art. 3:41 - 3:44 Awb. Een besluit treedt niet in werking voordat het bekend is gemaakt (art. 3:40 Awb). Met andere woorden: zolang het besluit nog niet bekend is gemaakt, heeft het nog niet de gevolgen van een rechtshandeling21.. Een eventueel gebrek in de wijze van bekendmaking neemt niet weg dat het genomen besluit bestaat. In het debat in eerste aanleg heeft de regel van art. 3:40 Awb de vraag opgeroepen of bekendmaking van het koninklijk besluit nodig is om te kunnen spreken van een 'genomen' besluit in de zin van art. 78 lid 6 Ow. Het komt mij voor, dat het in art. 3:40 Awb om iets anders gaat. Aan het besluit tot onteigening kan geen gevolg worden gegeven - kortom, de administratieve onteigeningsprocedure kan niet worden vervolgd met de justitiële onteigeningsprocedure - zolang het koninklijk besluit tot onteigening niet op de bij de wet voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Art. 3:40 Awb zegt niets over het tijdstip tot wanneer het besluit van een bestuursorgaan, eenmaal behoorlijk bekendgemaakt en in werking getreden, in de tijd terugwerkt: het antwoord op die vraag zal men in het besluit zelf moeten zoeken. Zo ook, geeft art. 3:40 Awb geen antwoord op de vraag of het koninklijk besluit tot onteigening, eenmaal bekend gemaakt en in werking getreden, tijdig is 'genomen' in de zin van art. 78 lid 6 Ow.

De artikelen 4:13 e.v. Awb regelen de beslistermijn met betrekking tot beschikkingen en het gevolg van een overschrijding van die termijn. Een beschikking dient te worden 'gegeven' binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke tijd na ontvangst van de aanvraag. Uit deze artikelen volgt dat, indien het bestuursorgaan acht weken na de ontvangst van het verzoek geen definitief besluit heeft genomen en evenmin een kennisgeving van een voornemen of mededeling van een ontwerp van een besluit heeft gedaan, sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit, tenzij binnen deze termijn de besluitvorming op grond van artikel 4:14 van de Algemene wet bestuursrecht met een redelijke termijn is verdaagd22.. Deze regels zien op de communicatie tussen de aanvrager van een beschikking en het betrokken bestuursorgaan. Het koninklijk besluit tot onteigening als bedoeld in art. 78 Ow wordt genomen op verzoek van de gemeente. Het 'geven' van een beschikking op aanvraag lijkt daarom verder gaande eisen te stellen dan het vereiste van het 'nemen' van een besluit als bedoeld in art. 78 lid 6 Ow.

Als verweer in cassatie heeft de gemeente naar voren gebracht dat [eiseres] geen in rechte te respecteren belang heeft bij haar cassatiemiddel: ook bij aanvaarding van de door [eiseres] verdedigde uitleg van art. 78 lid 6 Ow zou deze uitleg niet afdoen aan het bestaan van het (inmiddels bekendgemaakte) koninklijk besluit tot onteigening en daarom niet in de weg staan aan de in dit geding gevorderde onteigening.

Voor het geval dat de Hoge Raad aan deze vraag toekomt, merk ik het volgende op. In de toelichting op een eerder wetsvoorstel is opgemerkt dat de beslistermijn voor de Kroon "vanouds" als fataal wordt aangemerkt23.. In HR 11 november 1955, NJ 1956/256, is ten aanzien van een onteigening als bedoeld in art. 72a (oud) Ow geoordeeld dat "indien het de aanwijzing der te onteigenen zaken bevattende Koninklijk Besluit eerst na het einde van den in het eerste lid [van art. 14 (oud) Ow, noot A-G] bepaalden termijn is uitgevaardigd, dit besluit niet rechtsgeldig is"24..

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

a. - g.