ABRvS, 21-03-2012, nr. 201100548/1/R2, nr. 201100550/1/R2.

[appellante sub 1] en [appellante sub 2] voeren aan dat de bestreden besluiten onzorgvuldig tot stand zijn gekomen, omdat het vereiste overleg van de staatssecretaris met het college als bedoeld in artikel 45, tweede lid, van de Nbw 1998 volgens hen niet heeft plaatsgevonden.

Blijkens de stukken heeft sinds 4 november 2009 meer dan eens overleg plaatsgevonden tussen de staatssecretaris en het college. Ter zitting is door het college ook bevestigd dat het overleg als bedoeld in artikel 45, tweede lid, van de Nbw 1998 heeft plaatsgevonden, zodat dit betoog faalt.

[appellante sub 1], [appellante sub 2] en het college betogen dat de staatssecretaris ten onrechte de bestreden besluiten heeft gebaseerd op de PKB Waddenzee. Hiertoe voeren zij aan dat de PKB Waddenzee met betrekking tot het uitsterfbeleid inzake de mechanische pierenvisserij geen ‘concrete beleidsbeslissing’ bevat en evenmin een zogenoemde ‘beslissing van wezenlijk belang’. De door de staatssecretaris aangehaalde passage uit de PKB Waddenzee is volgens [appellante sub 1], [appellante sub 2] en het college derhalve niet bindend voor het college bij het verlenen van Nbw-vergunningen en kan volgens hen niet ten grondslag worden gelegd aan de bestreden besluiten. Daarbij voeren [appellante sub 1] en [appellante sub 2] aan dat van een ‘algemeen belang’ in de zin van artikel 45, eerste lid, van de Nbw 1998 pas sprake kan zijn indien de instandhoudingsdoelstellingen in geding zijn. Aan de bestreden besluiten zijn de instandhoudingsdoelstellingen van de Waddenzee echter niet ten grondslag gelegd, aldus [appellante sub 1] en [appellante sub 2].

Ongeacht de status die aan de passage in de PKB Waddenzee over het uitsterfbeleid voor de mechanische pierenwinning is toegekend, dient het college bij de afweging van alle betrokken belangen die gemoeid zijn bij het verlenen van Nbw-vergunningen dit rijksbeleid in die afweging te betrekken. De Afdeling vindt voor dit standpunt steun in de geschiedenis van de totstandkoming van het huidige artikel 45 van de Nbw 1998, waarbij erop wordt gewezen dat ervan wordt uitgegaan dat gedeputeerde staten bij vergunningverlening in het kader van de Nbw 1998 mede acht slaan op rijksbeleid (Kamerstukken II, 1993/94, 23 580, nr. 3, blz. 33). Ter zitting is namens het college ook bevestigd dat de PKB Waddenzee in ogenschouw is genomen bij het verlenen van de Nbw-vergunningen aan [appellante sub 1] en [appellante sub 2], maar dat van dit rijksbeleid bewust is afgeweken.

Nu het college is gehouden om bij de vergunningverlening acht te slaan op het beleid van de PKB Waddenzee, hiervan is afgeweken en geen gevolg heeft gegeven aan de aanwijzing, dient de vraag zich aan of de staatssecretaris in redelijkheid uit hoofde van het algemeen belang van de bevoegdheid krachtens artikel 45, vierde lid, van de Nbw 1998 gebruik heeft kunnen maken en de bestreden besluiten heeft kunnen nemen.

Op de hiervoor onder 2.5.1 aangehaalde bladzijde uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel voor de Nbw 1998 is vermeld dat als een algemeen belang als bedoeld in artikel 45, eerste lid, van de Nbw 1998 onder andere het natuurbelang dient te worden begrepen. Uit de bewoordingen van de bestreden besluiten, hetgeen ter zitting namens de staatssecretaris ook nog is bevestigd, volgt dat in dit geval het natuurbelang aan de bestreden besluiten ten grondslag is gelegd en dat het natuurbelang de reden is geweest om het uitsterfbeleid voor de mechanische pierenwinning in de PKB Waddenzee op te nemen.

Anders dan [appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen, behoeft een besluit krachtens artikel 45, vierde lid, van de Nbw 1998 niet per definitie te worden gerelateerd aan de mogelijke significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied, in dit geval de Waddenzee. Hoewel zij terecht stellen dat — gezien de uitspraak van heden in zaak nr. 201007825/1/R2 en 201007828/1/R2 — uit de passende beoordelingen die zijn verricht ten behoeve van hun Nbw-vergunningen blijkt dat er geen significante gevolgen zullen zijn en dat de staatssecretaris deze bevindingen in de passende beoordelingen niet heeft weersproken, betekent dit niet dat daarom geen ruimte bestaat voor de staatssecretaris om vanwege het algemeen belang, in dit geval het natuurbelang, toepassing te geven aan artikel 45 van de Nbw 1998. De staatssecretaris stelt zich terecht op het standpunt dat het algemeen belang, daaronder begrepen het natuurbelang, meer omvat dan uitsluitend de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden.

Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat bij vergunningverlening in het kader van de Nbw 1998 het college, ook in het geval dat significante gevolgen ontbreken, ingevolge artikel 19e van de Nbw 1998 nog steeds dient te beoordelen of de aangevraagde vergunning bij afweging van de betrokken belangen kan worden verleend. Het college kan op grond van deze belangenafweging derhalve besluiten om van vergunningverlening af te zien of de vergunning onder het daaraan verbinden van voorschriften te verlenen. Evenzeer kan de staatssecretaris een besluit nemen krachtens artikel 45, vierde lid, van de Nbw 1998, indien dat uit natuurbelang of een ander algemeen belang geboden is en zonder dat daarbij sprake hoeft te zijn van significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 20 maart 2002 in zaak nr. 200102874/1; JM 2002/77 en 2 maart 2005 in zaak nr. 200403342/1) is het uitsterfbeleid zoals dat is verwoord in de PKB Waddenzee niet onredelijk, mede gelet op de hoofddoelstelling hiervan. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.5.3 en 2.6.3 in de uitspraak van heden in zaak nr. 201007825/1/R2 en 201007828/1/R2, heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid nog steeds op het standpunt kunnen stellen dat de effecten van mechanische pierenwinning nog niet volledig duidelijk zijn en dat daarom gezien het grote natuurbelang van de Waddenzee, vooralsnog aan het uitsterfbeleid van de PKB Waddenzee dient te worden vastgehouden. Daarbij is mede van belang dat dit uitsterfbeleid volgens de staatssecretaris heroverwogen kan worden indien is gebleken dat de schade aan de natuur aantoonbaar is verminderd en de mechanische pierenwinning aldus duurzamer is geworden.

De conclusie is dat de staatssecretaris in redelijkheid het uitsterfbeleid zoals dat is geformuleerd in de PKB Waddenzee aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft kunnen leggen.

[appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat de Nbw 1998 niet voorziet in vergunningen die niet overdraagbaar zijn en dat vergunningen derhalve naar hun aard overdraagbaar zijn. Voorts is in de Nbw 1998 evenmin een bepaling opgenomen dat het bevoegd gezag de overdraagbaarheid van vergunningen mag inperken, aldus [appellante sub 1] en [appellante sub 2].

Ingevolge artikel 3:80, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) verkrijgt men goederen onder bijzondere titel door overdracht, door verjaring en door onteigening, en voorts op de overige in de wet voor iedere soort aangegeven wijzen van rechtsverkrijging.

Ingevolge artikel 3:83, eerste lid, van het BW zijn eigendom, beperkte rechten en vorderingsrechten overdraagbaar, tenzij de wet of de aard van het recht zich tegen een overdracht verzet.

Ingevolge het derde artikellid zijn alle andere rechten zijn slechts overdraagbaar, wanneer de wet dit bepaalt.

Wat betreft het betoog dat de Nbw 1998 niet voorziet in het verlenen van vergunningen die niet overdraagbaar zijn, overweegt de Afdeling dat uit artikel 3:83, eerste en derde lid, van het BW volgt dat vergunningen als de onderhavige slechts overdraagbaar zijn wanneer de wet dit bepaalt.

In de Nbw 1998 is niet voorzien in een regeling omtrent de overdracht van een vergunning in de zin van artikel 3:80, derde lid, en artikel 3:83, eerste en derde lid, van het BW. Hieruit volgt dat Nbw-vergunningen niet overdraagbaar zijn volgens de regels van burgerlijk recht.

Het betoog van [appellante sub 1] en [appellante sub 2] dat hun vergunningen overdraagbaar zijn bij gebrek aan een bepaling in de Nbw 1998 die de overdraagbaarheid uitsluit kan derhalve niet worden aanvaard. Hetzelfde geldt voor het betoog dat de overdraagbaarheid van de vergunningen niet kan worden beperkt door het bevoegd gezag.

Het voorgaande heeft tevens tot gevolg dat aan de eerste volzin van het voorschrift dat door de staatssecretaris bij de bestreden besluiten aan de vergunningen van [appellante sub 1] en [appellante sub 2] heeft verbonden geen betekenis toekomt aangezien de niet-overdraagbaarheid bij het ontbreken van een bepaling dienaangaande in de Nbw 1998 uit de wet voortvloeit.

De tweede volzin van het door de staatssecretaris toegevoegde voorschrift strekt ertoe te bepalen dat gedurende de looptijd van de vergunning niet zal worden meegewerkt aan verzoeken tot wijziging van de tenaamstelling van de vergunning. Gelet op hetgeen onder 2.5.2 is overwogen omtrent het uitsterfbeleid voor de mechanische pierenwinning, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot de toevoeging van dit onderdeel van het voorschrift aan de vergunningvoorschriften. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het uitsterfbeleid al sinds 1988 bestaat en de staatssecretaris ook voor wat betreft de voorheen door hem verleende vergunningen voor het mechanisch winnen van wadpieren het beleid voerde dat niet aan de overgang van vergunningen door wijziging van de tenaamstelling werd meegewerkt.

[appellante sub 1] betoogt dat met het door haar bestreden besluit de staatssecretaris niet bereikt dat de Nbw-vergunning niet overdraagbaar is, althans het toegevoegde voorschrift niet leidt tot persoonsgebondenheid. Volgens [appellante sub 1] miskent de staatssecretaris dat de aan haar verleende Nbw-vergunning op naam van een besloten vennootschap is gesteld en dat door middel van een overdracht van de aandelen in de besloten vennootschap de Nbw-vergunning feitelijk op een ander kan overgaan.

Hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.6.2 betekent niet dat een verleende Nbw-vergunning niet kan overgaan op een ander natuurlijk persoon of een rechtspersoon. Gelet op de aard van vergunningen die worden verleend in het kader van de Nbw 1998 is het in beginsel niet uitgesloten dat de vergunninghouder bij het bevoegde bestuursorgaan kan verzoeken om een besluit tot wijziging van de tenaamstelling van de verleende vergunning en dat het bevoegde bestuursorgaan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, hieraan medewerking verleent en langs deze weg een overgang van de Nbw-vergunning wordt bewerkstelligd. Deze mogelijkheid laat overigens de bevoegdheid van het college onverlet om in plaats daarvan krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 een nieuwe Nbw-vergunning te verlenen.

Voor zover [appellante sub 1] betoogt dat door het bestreden besluit een feitelijke overgang van haar Nbw-vergunning niet is uitgesloten omdat de aandelen in de besloten vennootschap kunnen worden overgedragen, overweegt de Afdeling als volgt.

Naar het oordeel van de Afdeling betoogt [appellante sub 1] terecht dat aandelenoverdracht nog steeds mogelijk is, omdat de tenaamstelling van haar Nbw-vergunning daardoor niet wijzigt. Het bestreden besluit vormt daarvoor geen belemmering. Dit geeft echter geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen, omdat na het verstrijken van de looptijd van de verleende Nbw-vergunning het college ingevolge artikel 19d van de Nbw 1998 niet verplicht is om een nieuwe vergunning te verlenen aan [appellante sub 1] B.V. noch aan een natuurlijk persoon of rechtspersoon die door een aandelenoverdracht in de besloten vennootschap feitelijk gebruiker van die Nbw-vergunning is geworden.

Ter zitting is namens de staatssecretaris bevestigd dat met het toegevoegde voorschrift niet alleen is beoogd de overgang van de Nbw-vergunning van [appellante sub 1] uit te sluiten, maar tevens beoogd is de tenaamstelling van haar vergunning te wijzigen in de zin dat de vergunning op naam van [belanghebbende] wordt gesteld. Volgens [appellante sub 1] is de staatssecretaris echter niet bevoegd om de tenaamstelling te wijzigen en de verleende vergunning op naam van [belanghebbende] te stellen.

De Afdeling kan [appellante sub 1] niet volgen in haar betoog dat de staatssecretaris in dit geval niet bevoegd zou zijn om de tenaamstelling van vergunning van [appellante sub 1] te wijzigen door middel van een besluit krachtens artikel 45, vierde lid, van de Nbw 1998 in het licht van hetgeen hiervoor onder 2.5.2 is overwogen over het uitsterfbeleid dat is neergelegd in de PKB Waddenzee. Hierbij is van belang dat niet in geschil is dat de vorige Nbw-vergunning — geldig van 1 maart 2007 tot 1 januari 2010 — uitsluitend op naam van [belanghebbende] was gesteld. Blijkens de gegevens in het Handelsregister was [appellante sub 1] B.V. ten tijde van de verlening van deze vorige vergunning nog niet opgericht. Tevens is van belang dat, gelet op de eerdere uitspraken van de Afdeling van 20 maart 2002 in zaak nr. 200102874/1 (JM 2002/77) en 2 maart 2005 in zaak nr. 200403342/1, in rechte vaststaat dat ook het tweetal daarvoor geldende Nbw-vergunningen terecht uitsluitend op naam van [belanghebbende] waren gesteld. Hieruit volgt dat de thans verleende Nbw-vergunning aan [appellante sub 1] in afwijking van het uitsterfbeleid in de PKB Waddenzee niet verleend is aan de oorspronkelijke vergunninghouder.

Hoewel de staatssecretaris in dit geval wel bevoegd is om de tenaamstelling van de aan [appellante sub 1] verleende Nbw-vergunning te wijzigen, vloeit naar het oordeel van de Afdeling dit door de staatssecretaris gewenste rechtsgevolg niet voort uit het toegevoegde voorschrift zoals dat is geformuleerd. Derhalve is als gevolg van dit voorschrift de wijziging van de tenaamstelling van de vergunning van [belanghebbende] naar [appellante sub 1] B.V. niet ongedaan gemaakt. Het feit dat met het toegevoegde voorschrift in zoverre niet is bereikt wat de staatssecretaris daarmee heeft beoogd, geeft echter geen aanleiding om het bestreden besluit op dit punt te vernietigen.

Hierbij is van belang dat het college de Nbw-vergunning die voorheen aan [belanghebbende] was verleend, niet ten onrechte op naam van [appellante sub 1] heeft gesteld, nu de vergunningaanvraag door [appellante sub 1] B.V. is ingediend. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college acht heeft geslagen op het beleid van de PKB Waddenzee, hiervan gemotiveerd mag afwijken en dat aan die afwijking een deugdelijke motivering ten grondslag is gelegd. Het college heeft in dit kader belang mogen hechten aan de omstandigheid dat de vergunning niet voor onbepaalde tijd is verleend en dat in de voorschriften van de vergunning strengere eisen omtrent monitoring en beroering van de wadbodem zijn opgenomen dan in de voorgaande vergunningen.

Ten slotte voeren [appellante sub 1] en [appellante sub 2] aan dat in de bestreden besluiten ten onrechte niet is voorzien in een schadevergoedingsregeling. Met het oog op de uitkoop van het laatste andere overgebleven pierenwinbedrijf in de Waddenzee door [appellante sub 1] en [appellante sub 2] is door hen een aanzienlijk bedrag geïnvesteerd en daarnaast hebben zij ook geïnvesteerd in technische verbeteringen van hun schepen. Als gevolg van de bestreden besluiten kunnen deze bedragen niet worden terugverdiend, omdat een Nbw-vergunning die niet kan overgaan volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 2] geen economische waarde vertegenwoordigt. Door de bestreden besluiten stellen zij derhalve schade te lijden en doordat geen rekening is gehouden met de financiële gevolgen zijn de bestreden besluiten onzorgvuldig genomen, aldus [appellante sub 1] en [appellante sub 2].

Ten aanzien van het betoog dat de staatssecretaris de bestreden besluiten niet had mogen nemen zonder schadevergoeding toe te kennen, overweegt de Afdeling als volgt.

In dit verband is van belang dat in de voorschriften van de voorgaande Nbw-vergunningen overgang reeds was uitgesloten en het uitsterfbeleid voor de mechanische pierenwinning sinds het ‘Beheersplan Natuur Waddenzee’ uit 1988 geldt. De bestreden besluiten van de staatssecretaris, die inhouden dat het mechanisch winnen van wadpieren in de Waddenzee nog steeds is vergund, hebben aan de bestaande situatie waarin weinig tot geen toekomstperspectief bestaat voor [appellante sub 1] en [appellante sub 2] niets veranderd en in zoverre hebben de bestreden besluiten dan ook geen schade veroorzaakt. Het uitsterfbeleid van de PKB Waddenzee heeft immers altijd ten doel gehad dat het aantal pierenwinbedrijven in de Waddenzee op natuurlijke wijze zou verminderen en dat deze bedrijfstak uiteindelijk zou verdwijnen. Dat het college van dit uitsterfbeleid wenst af te wijken, maakt dat niet anders.

Reeds hierom bestaat geen grond voor het oordeel dat de bestreden besluiten niet zonder te voorzien in een schadevergoedingsregeling hadden mogen worden genomen door de staatssecretaris.

In hetgeen [appellante sub 1], [appellante sub 2] en het college hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de besluiten van de staatssecretaris van 28 oktober 2010, met kenmerk DRZN/2010-3504 onderscheidenlijk kenmerk DRZN/2010-3503, zijn genomen in strijd met artikel 45 van de Nbw 1998 of anderszins in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.