HvJ EU, 20-04-2010, nr. C-265/08

Kort vóór 1 juli 2007, uiterste datum voor de volledige liberalisering van de markt voor de verkoop van aardgas aan eindafnemers, hebben de Italiaanse autoriteiten wetsbesluit nr. 73 van 18 juni 2007 (Guri nr. 139 van 18 juni 2007, blz. 4) vastgesteld, waarbij aan de AEEG de bevoegdheid is toegekend om referentieprijzen voor de verkoop van gas aan bepaalde afnemers vast te stellen. Dit wetsbesluit, dat na wijzigingen bij wet nr. 125 van 3 augustus 2007 (Guri nr. 188 van 14 augustus 2007, blz. 6) is omgezet in wet, bepaalt in artikel 1, lid 3:

Op 29 maart 2007 heeft de [AEEG] besluit nr. 79/07 vastgesteld, houdende herwaardering van de economische voorwaarden voor de levering van gas voor de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 maart 2007 en tot vaststelling van de criteria voor de actualisering van bepaalde economische voorwaarden. Volgens punt 1.3.1 van dit besluit worden de berekeningsformules die zijn vastgesteld met het oog op de variabele vergoeding voor de verkoop op groothandelsniveau, toegepast tot en met 30 juni 2008. Volgens punt 1.3.2 van dit besluit kan de AEEG verifiëren of de voorwaarden zijn vervuld om deze bevoegdheid te blijven oefenen tot en met 30 juni 2009.

Richtlijn 2003/55 bevat geen definitie betreffende de voorwaarde inzake het bestaan van een algemeen economisch belang, maar het feit dat in artikel 3, lid 2, van deze richtlijn zowel naar deze voorwaarde als naar artikel 106 VWEU wordt verwezen, impliceert dat deze bepaling tegen de achtergrond van laatstgenoemde bepaling van het Verdrag moet worden uitgelegd.

In dit verband zij eraan herinnerd dat op grond van artikel 106, lid 2, VWEU ondernemingen die met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belast zijn onder de mededingingsregels vallen, voor zover de toepassing van die regels de vervulling, feitelijk of rechtens, van de hun opgedragen bijzondere taak niet verhindert, en de ontwikkeling van het handelsverkeer niet mag worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.

Zoals het Hof heeft gepreciseerd, beoogt deze bepaling het belang van de lidstaten om bepaalde ondernemingen als instrument van economisch of sociaal beleid te benutten, te verzoenen met het belang van de Unie bij de naleving van de mededingingsregels en het behoud van de eenheid van de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arrest van 21 september 1999, Albany, C-67/96, Jurispr. blz. I-5751, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In die context hebben de lidstaten het recht om, met inachtneming van het recht van de Unie, de omvang en de organisatie van hun diensten van algemeen economisch belang te definiëren. Inzonderheid kunnen zij met doelstellingen van hun nationale beleid rekening houden (zie in die zin arrest Albany, reeds aangehaald, punt 104).

Wat in casu de organisatie van de interne markt voor aardgas betreft, blijkt uit punt 27 van de considerans van richtlijn 2003/55 uitdrukkelijk dat deze richtlijn met betrekking tot de eisen inzake openbare dienstverlening enkel in minimumnormen voorziet en dat de voorschriften inzake openbare dienstverlening — met inachtneming van het recht van de Unie — ‘op nationale basis’ moeten kunnen worden geïnterpreteerd, rekening houdend met ‘de nationale omstandigheden’.

Van belang is eveneens dat punt 26 van de considerans van richtlijn 2003/55 preciseert dat de lidstaten garanderen dat alle verbruikers die op het gasnet zijn aangesloten, op de hoogte worden gebracht van hun rechten om tegen ‘redelijke prijzen’ van aardgas van een specifieke kwaliteit te worden voorzien.

Uit een en ander volgt dat richtlijn 2003/55 de lidstaten het recht verleent om na te gaan of aan ondernemingen die in de gassector actief zijn, na 1 juli 2007 in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen moeten worden opgelegd, teneinde met name te verzekeren dat de prijs voor de levering van aardgas aan de eindafnemer op een redelijk niveau wordt gehandhaafd, gelet op het feit dat de lidstaten, rekening houdend met de situatie van de aardgassector, de doelstellingen van liberalisering en die van de noodzakelijke bescherming van de eindafnemer die, zoals uiteengezet in de punten 18 en 20 van dit arrest, door de wetgever van de Unie worden nagestreefd, met elkaar dienen te verzoenen.

Uit de bewoordingen van artikel 106 VWEU volgt dat de openbaredienstverplichtingen die krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/55 aan de ondernemingen kunnen worden opgelegd, het evenredigheidsbeginsel moeten eerbiedigen en dat deze verplichtingen na 1 juli 2007 dan ook enkel aan de vrije totstandkoming van de prijs voor de levering van aardgas mogen afdoen, voor zover dit noodzakelijk is ter verwezenlijking van de door deze verplichtingen beoogde doelstellingen van algemeen economisch belang, en dus slechts gedurende een noodzakelijkerwijs beperkte periode mogen gelden.

Het staat aan de verwijzende rechtelijke instantie om in het kader van de hoofdgedingen te beoordelen of deze evenredigheidseis vervuld is. Het Hof dient haar daartoe evenwel op basis van het recht van de Unie alle noodzakelijke aanwijzingen te verstrekken.

In eerste plaats dient een dergelijke interventie te worden beperkt, wat de duur ervan betreft, tot hetgeen strikt noodzakelijk is ter verwezenlijking van het erdoor nagestreefde doel, teneinde met name te voorkomen dat een maatregel die naar zijn aard een belemmering voor de totstandkoming van een operationele interne gasmarkt vormt, onbeperkt zou blijven gelden. In dit verband volstaat het feit dat het betrokken nationale recht vermeldt dat de interventie tijdelijk is, op zich niet om te concluderen dat deze maatregel vanuit het oogpunt van de duur ervan evenredig zou zijn. De nationale rechter dient te beoordelen of een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, op grond waarvan het prijsniveau voor de levering van aardgas kan worden bepaald door referentieprijzen zoals die in het hoofdgeding vast te stellen, los van de vrije marktwerking, aan dit vereiste voldoet. De verwijzende rechterlijke instantie zal dienaangaande moeten onderzoeken of — en in welke mate — het bestuur ingevolge het toepasselijke nationale recht op gezette tijden met korte tussenpozen de noodzaak en de modaliteiten van zijn interventie opnieuw dient te beoordelen, rekening houdend met de ontwikkeling van de gassector.

In de tweede plaats mag de toegepaste interventiemethode niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling van algemeen economisch belang.

Op dit punt blijkt uit de bij het Hof in het kader van de onderhavige procedure ingediende opmerkingen dat de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas, zoals die aan de orde in het hoofdgeding, strekt tot beperking van de gevolgen van de prijsstijging van petroleumproducten op de internationale markten, daar deze, in een situatie waarin van daadwerkelijke mededinging op de aardgasmarkt, inzonderheid op de groothandelsmarkt, nog geen sprake is, zonder overheidsingrijpen een sterke weerslag op de verkoopprijs aan de eindafnemer zouden hebben. Het staat aan de verwijzende rechterlijke instantie om te verifiëren of dit het geval is, onder meer rekening houdend met de doelstelling, een volledig operationele interne gasmarkt tot stand te brengen, en met de investeringen die noodzakelijk zijn om in de aardgassector daadwerkelijk concurrerend te zijn.

Zo uit die verificaties mocht blijken dat een dergelijke interventie daardoor te rechtvaardigen zou zijn, impliceert het vereiste van evenredigheid met name dat deze interventie in beginsel enkel betrekking heeft op het prijsbestanddeel dat een rechtstreekse opwaartse invloed ondergaat als gevolg van deze specifieke omstandigheden.

In de derde plaats dient de evenredigheid ook te worden getoetst aan de persoonlijke werkingssfeer van de maatregel, meer bepaald de begunstigden ervan.

In dit verband moet worden onderstreept dat het evenredigheidsvereiste er niet aan in de weg staat dat de toepassing van referentieprijzen voor de levering van aardgas zoals die in het hoofdgeding zich uitstrekt tot alle particuliere afnemers van wie het verbruik van aardgas een bepaalde drempel niet overschrijdt en niet beperkt is tot de uitdrukkelijk in artikel 3, lid 3, van richtlijn 2003/55 genoemde afnemers die noodzakelijkerwijs moeten worden beschermd wegens hun kwetsbaarheid.

Ingeval, zoals sommige van de verzoeksters in de hoofdgedingen voor het Hof betogen, de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas zoals die in het hoofdgeding, ook ten goede mocht komen aan ondernemingen, ongeacht hun omvang, hetgeen de verwijzende rechterlijke instantie dient te verifiëren, moet erop worden gewezen dat richtlijn 2003/55 in beginsel niet uitsluit dat door de lidstaten in het kader van artikel 3, lid 3, van deze richtlijn vastgestelde openbaredienstverplichtingen mede ten goede komen aan die ondernemingen, als eindafnemers van gas. Punt 26 van de considerans van deze richtlijn preciseert inzonderheid dat de maatregelen die de lidstaten nemen om de eindafnemer te beschermen, mogen verschillen naargelang het huishoudelijke afnemers dan wel kleine en middelgrote bedrijven betreft.

In dat geval moet bij de beoordeling van de evenredigheid van de betrokken nationale maatregel evenwel rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de situatie van ondernemingen van die van de huishoudelijke verbruiker verschilt en de beoogde doelstellingen en de af te wegen belangen niet noodzakelijkerwijs dezelfde zijn, en met de objectieve verschillen tussen de ondernemingen zelf, naargelang hun omvang.

In die omstandigheden wordt bovenbedoeld evenredigheidsvereiste — afgezien van het, overigens ter terechtzitting ingeroepen, bijzondere geval van het beheer van gebouwen van particulieren in mede-eigendom — in beginsel niet geëerbiedigd indien de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas, zoals die aan de orde in het hoofdgeding, gelijkelijk ten goede komt aan particulieren en aan ondernemingen, als eindafnemers van gas.

Ten slotte moet ook zijn voldaan aan de overige in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/55 gestelde voorwaarden, betreffende het vereiste dat de openbaredienstverplichtingen duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de noodzaak van gelijke toegang van de aardgasbedrijven van de Unie tot de consument.

Aangaande de voorwaarde dat deze verplichtingen niet-discriminerend moeten zijn, dient de verwijzende rechterlijke instantie te onderzoeken of, gelet op alle maatregelen die de betrokken lidstaat op dit gebied heeft genomen, de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas zoals die in het hoofdgeding, die voor alle aardgasbedrijven gelijkelijk geldt, niettemin als discriminerend moet worden aangemerkt.

Dat zou het geval zijn indien een dergelijke interventie er in werkelijkheid toe zou leiden dat de financiële last van dit ingrijpen voornamelijk sommige van deze ondernemingen treft, in casu de ondernemingen die niet tevens de activiteit van productie/invoer van aardgas uitoefenen.

Derhalve moeten de gestelde vragen aldus worden beantwoord dat de artikelen 3, lid 2, en 23, lid 1, van richtlijn 2003/55 zich niet verzetten tegen een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, op grond waarvan na 1 juli 2007 het prijsniveau voor de levering van aardgas kan worden bepaald door de vaststelling van referentieprijzen zoals die in het hoofdgeding, op voorwaarde dat deze interventie: