HvJ EU, 02-12-2010, nr. C-225/09

Artikel 3, tweede alinea, van koninklijk wetsdecreet nr. 1578 van 27 november 1933 tot regeling van de beroepen van ‘avvocato’ en ‘procuratore legale’ [Regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, sull'ordinamento delle professioni di avvocato e di procuratore legale, Gazzetta ufficiale del Regno d'Italia (staatsblad van het Koninkrijk Italië) nr. 281 van 5 december 1933], na wijziging in wet omgezet bij wet nr. 36 van 22 januari 1934 (Gazzetta ufficiale del Regno d'Italia nr. 24 van 30 januari 1934), bepaalt:

Artikel 1, leden 56 en 56 bis, van wet nr. 662 van 23 december 1996 houdende maatregelen tot rationalisering van de overheidsfinanciën (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, misure di razionalizzazione della finanza pubblica, gewoon supplement bij GURI nr. 303 van 28 december 1996), zoals gewijzigd bij koninklijk wetsdecreet nr. 79 van 28 maart 1997 houdende dringende maatregelen tot sanering van de overheidsfinanciën (Decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79, misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), na wijzigingen in wet omgezet bij wet nr. 140 van 28 mei 1997 (GURI nr. 123 van 29 mei 1997, blz. 5; hierna: ‘Legge nr. 662/96’), luidt als volgt:

Artikel 1 van wet nr. 339 van 25 november 2003 houdende regels inzake de onverenigbaarheid van de uitoefening van het beroep van advocaat (Legge 25 novembre 2003, n. 339, recante norme in materia di incompatibilità dell'esercizio della professione di avvocato, GURI nr. 279 van 1 december 2003, blz. 6; hierna: ‘Legge nr. 339/2003’), die in werking is getreden op 2 december 2003, bepaalt:

Artikel 2 van dezelfde wet luidt:

Vooraf moet worden opgemerkt dat aan de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen niet wordt afgedaan door het feit dat deze vragen geen enkele band vertonen met het voorwerp van de door Jakubowska tegen Maneggia ingestelde vordering. Deze vragen helpen de verwijzende rechter immers bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een nationale regeling waarvan de toepassing in het hoofdgeding een procesincident heeft veroorzaakt. Aangezien dit incident deel uitmaakt van de onderhavige zaak, mag de verwijzende rechter het Hof vragen stellen over de uitlegging van de regels van het recht van de Unie die volgens hem relevant zijn in dat verband.

Zonder de mogelijkheid tot het indienen van een dergelijk verzoek om een prejudiciële beslissing ter discussie te stellen, hebben bepaalde regeringen die hun opmerkingen hebben ingediend bij het Hof, alsook de Europese Commissie, nochtans excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen ten aanzien van de door de Giudice di pace di Cortona gestelde vragen.

De Ierse en de Oostenrijkse regering benadrukken dat alle elementen van het hoofdgeding die betrekking hebben op de bevoegdheid van de gemachtigden van Jakubowska om het beroep van advocaat uit te oefenen, binnen één enkele lidstaat zijn gesitueerd. De door de verwijzende rechter aan de orde gestelde problemen van Unierecht zijn dus louter hypothetisch, zodat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

Volgens de Hongaarse regering valt de door de verwijzende rechter vermelde Italiaanse wettelijke regeling in ieder geval buiten het toepassingsgebied van de bepalingen van het recht van de Unie betreffende de uitoefening van het beroep van advocaat, aangezien deze nationale regeling ambtenaren betreft, terwijl richtlijnen 77/249 en 98/5 betrekking hebben op de uitoefening van dit beroep door advocaten die ofwel als zelfstandige werken ofwel in loondienst zijn bij een andere advocaat, een samenwerkingsverband van advocaten of een onderneming.

De Commissie is de mening toegedaan dat de derde vraag hypothetisch is en dus niet-ontvankelijk, aangezien deze vraag betrekking heeft op de uitoefening van het beroep van advocaat onder het stelsel van vrije dienstverrichting, terwijl de wettelijke regeling van het hoofdgeding betrekking heeft op de vestiging als advocaat.

De Commissie koestert ook twijfels omtrent de ontvankelijkheid van de vijfde vraag, aangezien de Italiaanse wetgeving in verband waarmee om uitlegging van de algemene beginselen van recht van de Unie wordt verzocht, niet is vastgesteld ter uitvoering van verplichtingen die het Unierecht aan de Republiek Italië heeft opgelegd.

In het licht van die excepties van niet-ontvankelijkheid, zij eraan herinnerd dat op prejudiciële vragen betreffende het Unierecht een vermoeden van relevantie rust. Het Hof kan een verzoek van een nationale rechter slechts afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het recht van de Unie geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie in die zin met name arresten van 5 december 2006, Cipolla e.a., C-94/04 en C-202/04, Jurispr. blz. I-11421, punt 25, en 1 juni 2010, Blanco Pérez en Chao Gómez, C-570/07 en C-571/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 36).

Wat de eerste, de tweede en de vierde vraag betreft, blijkt echter niet kennelijk dat de gevraagde uitlegging geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het in het kader van het hoofdgeding gerezen procesincident, noch dat het vraagstuk van hypothetische aard is.

Enerzijds zij eraan herinnerd dat een wet die voor het gehele grondgebied van een lidstaat geldt in voorkomend geval de handel tussen de lidstaten nadelig kan beïnvloeden in de zin van artikel 81 EG (zie in die zin arrest van 19 februari 2002, Arduino, C-35/99, Jurispr. blz. I-1529, punt 33, en arrest Cippola e.a., reeds aangehaald, punt 45). Bijgevolg zijn de eerste en de tweede vraag, die ertoe strekken te vernemen of de regels van het recht van de Unie inzake mededinging zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling zoals Legge nr. 339/2003, niet kennelijk irrelevant.

Wat de vierde vraag betreft zij er anderzijds op gewezen dat, zoals de Italiaanse regering en de Commissie ter terechtzitting hebben opgemerkt, de in artikel 8 van richtlijn 98/5 neergelegde regel niet enkel tot doel heeft om aan advocaten die zich in de lidstaat van ontvangst hebben ingeschreven onder een in een andere lidstaat verworven beroepstitel, dezelfde rechten toe te kennen als de advocaten die in de lidstaat van ontvangst zijn ingeschreven onder een in diezelfde lidstaat verworven beroepstitel. Deze regel voorkomt immers eveneens dat deze laatsten het slachtoffer worden van omgekeerde discriminatie, waarbij hun regels zouden worden opgelegd die niet gelden voor advocaten die in de lidstaat van ontvangst zijn ingeschreven onder een in een andere lidstaat verworven beroepstitel.

Dat de procedure tot schrapping van het tableau van de orde van advocaten van Perugia, die aanleiding heeft gegeven tot de prejudiciële vragen, advocaten betreft die hun beroep uitoefenen in Italië onder de aldaar verworven beroepstitel, leidt er geenszins toe dat de vierde prejudiciële vraag hypothetisch is. De gevraagde uitlegging van artikel 8 van richtlijn 98/5 zal de verwijzende rechter integendeel helpen bij de beoordeling of Legge nr. 339/2003 een omgekeerde discriminatie in het leven roept die in strijd is met het recht van de Unie.

Aan de ontvankelijkheid van de vierde vraag wordt overigens niet afgedaan door de argumentatie van de Hongaarse regering volgens welke Legge nr. 339/2003, voor zover zij betrekking heeft op ambtenaren, geen enkele van de in artikel 8 van richtlijn 98/5 bedoelde situaties regelt, aangezien dit artikel enkel advocaten betreft die ‘in loondienst bij een andere advocaat, bij een samenwerkingsverband van advocaten of een advocatenkantoor of bij een publiek- of privaatrechtelijke onderneming’ werken.

In dat verband zij eraan herinnerd dat de afwijking waarnaar de Hongaarse regering verwijst, namelijk de niet-toepasselijkheid van het Unierecht op ambtenaren, enkel geldt voor betrekkingen die een deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag inhouden en dus een bijzondere band met de staat veronderstellen. De regels van het Unierecht inzake vrij verkeer blijven daarentegen wel van toepassing op betrekkingen die weliswaar onder de staat of onder andere publiekrechtelijke instanties ressorteren, maar die geen enkele medewerking aan taken van de overheid in eigenlijke zin inhouden (zie in die zin met name arresten van 30 september 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C-405/01, Jurispr. blz. I-10391, punten 39 en 40, en 10 december 2009, Peśla, C-345/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 31).

Volgens vaste rechtspraak moet een in het openbaar bestuur geïntegreerde eenheid die werkzaamheden uitoefent met een economisch karakter die niet vallen onder de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag, worden beschouwd als een ‘publiekrechtelijke onderneming’ in de zin van artikel 8 van richtlijn 98/5 (zie in die zin arresten van 27 oktober 1993, Decoster, C-69/91, Jurispr. blz. I-5335, punt 15; 14 september 2000, Collino en Chiappero, C-343/98, Jurispr. blz. I-6659, punt 33, en 26 maart 2009, SELEX Sistemi Integrati/Commissie, C-113/07 P, Jurispr. blz. I-2207, punt 82).

Hieruit volgt dat het toepassingsgebied van Legge nr. 339/2003 — die, gelezen in samenhang met koninklijk wetsdecreet nr. 1578 van 27 november 1933 waarnaar zij verwijst, de advocaten betreft die zijn ingeschreven op het tableau van één van de Orden van advocaten van de Republiek Italië en die eveneens zijn tewerkgesteld bij een administratie of een openbare instelling die is onderworpen aan toezicht of controle van de Republiek Italië of één van haar lokale autoriteiten — samenvalt met het toepassingsgebied van artikel 8 van richtlijn 98/5 wat de advocaten betreft die zijn tewerkgesteld bij een entiteit die, hoewel onderworpen aan de controle van de Italiaanse overheid of één van haar lokale autoriteiten, een ‘publiekrechtelijke onderneming’ vormt.

Gelet op een en ander moet het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk worden geacht wat de eerste, de tweede en de vierde prejudiciële vraag betreft.

Wat daarentegen de derde vraag betreft, die betrekking heeft op richtlijn 77/249 en dus op de uitoefening van het beroep van advocaat onder het stelsel van vrije dienstverrichting, moet worden vastgesteld dat een antwoord van het Hof op deze vraag niet nuttig kan zijn voor de verwijzende rechter. Het voor deze rechter gerezen incident betreft immers de vraag of de schrapping van advocaten op grond van Legge nr. 339/2003 verenigbaar is met het recht van de Unie. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, gaat het in dat verband om de vestiging als advocaat, een door richtlijn 98/5 geregelde materie, en niet om de uitoefening van het beroep van advocaat onder het stelsel van vrije dienstverrichting.

Bijgevolg moet het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk worden verklaard wat de derde prejudiciële vraag betreft.

Wat ten slotte de vijfde vraag betreft, volgt uit de verwijzingsbeslissing dat de Giudice di pace di Cortona het Hof er met deze vraag om verzoekt, met verwijzing naar zijn rechtspraak inzake de bescherming van het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid, de ongunstige wijziging te onderzoeken die Legge nr. 339/2003 heeft veroorzaakt voor diegenen die tegelijkertijd het beroep van advocaat en een deeltijdbetrekking bij een openbare instelling willen uitoefenen. Legge nr. 339/2003 heeft immers het voor deze belanghebbenden gunstigere regime van Legge nr. 662/96 afgeschaft.

Niettemin kan worden volstaan met op te merken dat het Hof, zonder te moeten oordelen over het door de Commissie opgeworpen middel van niet-ontvankelijkheid, geen nuttig antwoord op deze vraag kan geven, aangezien hem de daartoe noodzakelijk elementen ontbreken.

Wat het rechtszekerheidsbeginsel betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat een wettelijke regeling die nadelige gevolgen voor particulieren heeft, duidelijk en nauwkeurig moet zijn en dat de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar moet zijn (arrest van 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie, C-550/07 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Hof kan echter noch uit de verwijzingsbeslissing, noch uit de bij hem ingediende opmerkingen opmaken in welk opzicht of om welke reden de duidelijkheid of de voorzienbaarheid van Legge nr. 339/2003 ter discussie staat.

Hoogstens heeft de verwijzende rechter de vraag inzake dit beginsel toegelicht door aan te geven dat Legge nr. 339/2003 terugwerkende kracht heeft, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze gestelde terugwerkende kracht van Legge nr. 339/2003 is daarentegen duidelijk in strijd met de eveneens in de verwijzingsbeslissing vermelde vaststelling dat de inwerkingtreding van deze wet het, tot op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, door Legge nr. 662/96 toegekende recht tot gelijktijdige uitoefening onverlet laat. Legge nr. 339/2003 stelt bovendien een overgangsperiode van drie jaar vast om te vermijden dat de door haar ingevoerde wijziging onmiddellijk zou moeten worden toegepast.

Wat het vertrouwensbeginsel betreft, staat vast dat de justitiabelen niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de nationale autoriteiten in het kader van hun beoordelingsvrijheid kunnen wijzigen (arrest van 10 september 2009, Plantanol, C-201/08, Jurispr. blz. I-8343, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Gelet op deze vaste rechtspraak, heeft het geen zin dat het Hof een prejudiciële vraag onderzoekt zoals de vijfde vraag die de rechter in het kader van de onderhavige procedure heeft gesteld, zonder dat het Hof beschikt over een minimale beschrijving van de elementen die in het hoofdgeding zijn aangevoerd om aan te tonen dat de wetgever, bij het vaststellen van de aan de orde zijnde regeling, niet gewoon de bestaande wettelijke regeling heeft gewijzigd voor de toekomst.

In casu heeft de verwijzende rechter in wezen enkel uiteengezet dat Legge nr. 339/2003 op ingrijpende en volgens sommigen verrassende wijze het voorheen op grond van Legge nr. 662/96 van kracht zijnde stelsel heeft gewijzigd. Dat de wetgever een nieuwe wet heeft vastgesteld en dat deze wet aanzienlijk verschilt van de voorheen geldende wet, biedt het Hof echter geen voldoende basis om tot een weloverwogen oordeel te komen over de vijfde vraag.

Uit een en ander volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing eveneens niet-ontvankelijk is wat de vijfde prejudiciële vraag betreft.