Tekst

De verkoop van een noodlijdende bank aan een andere financiële instelling kan bijdragen tot het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn, indien de overnemer levensvatbaar is en de overdracht van de noodlijdende bank kan verwerken en kan helpen om het vertrouwen van de markt te herstellen. Voorts kan de verkoop bijdragen tot de consolidatie van de financiële sector. Met het oog daarop dient de overnemer aan te tonen dat de nieuw ontstane entiteit levensvatbaar zal zijn. Bij een verkoop dienen ook de voorwaarden inzake levensvatbaarheid, de te leveren eigen bijdrage en het beperken van de mededingingsvervalsing in acht te worden genomen.

Doorgaans zal voor een transparante, objectieve, onvoorwaardelijke en niet-discriminerende aan concurrentie onderworpen verkoopprocedure moeten worden gezorgd om alle kandidaat-bieders gelijke kansen te bieden (17).

Voorts is het zo dat, onverminderd het eventueel toepasselijke systeem voor fusiecontrole en hoewel de verkoop van een gesteunde, noodlijdende bank aan een concurrent zowel tot het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn kan bijdragen, als tot een verdere consolidatie van de financiële sector kan leiden, de verkoop, wanneer deze op het eerste gezicht in een aanzienlijke belemmering van een daadwerkelijke mededinging kan resulteren, niet mag worden toegestaan, tenzij de mededingingsvervalsing wordt bestreden met passende corrigerende maatregelen die de steun flankeren.

Bij de verkoop van een bank kan ook steun worden verleend aan de overnemer en/of de verkochte activiteiten (18). Wanneer de verkoop plaatsvindt in de vorm van een open en onvoorwaardelijke tenderprocedure en de activa naar de meest biedende gegadigde gaan, wordt de verkoopprijs geacht de marktprijs te zijn en mag worden uitgesloten dat er sprake is van steun aan de overnemer (19). Een negatieve verkoopprijs (of financiële steun ter compensatie van een dergelijke negatieve prijs) kan in uitzonderlijke omstandigheden worden aanvaard als een maatregel die geen staatssteun omvat, indien de verkoper bij een liquidatie hogere kosten had moeten dragen (20). Om de kosten van een liquidatie onder dergelijke omstandigheden te berekenen, zal de Commissie alleen de verplichtingen in aanmerking nemen die een particuliere investeerder handelend in een markteconomie had aangegaan (21). Daarmee worden uit staatssteun resulterende verplichtingen uitgesloten (22).

Een gecontroleerde liquidatie of een veiling van een bank in staat van faillissement dient steeds te worden overwogen wanneer de bank haar levensvatbaarheid niet geloofwaardig kan herstellen. Overheden moeten aanmoedigen dat niet levensvatbare marktdeelnemers van de markt verdwijnen, maar zij moeten dit proces wel binnen een passend tijdsschema laten verlopen, in het belang van de financiële stabiliteit. De bankenmededeling voorziet in een procedure in het kader waarvan een dergelijke gecontroleerde liquidatie dient plaats te vinden (23). De overname van de ‘goede’ activa en passiva van een bank in moeilijkheden zijn een andere mogelijke optie voor een gezonde bank, omdat dit een kosteneffectieve methode is om haar deposito's te verruimen en relaties op te bouwen met betrouwbare kredietnemers. Bovendien kan de oprichting van een autonome good bank waarin de ‘goede’ activa en passiva van een bestaande bank worden ondergebracht, een acceptabele route naar de levensvatbaarheid zijn, mits de nieuwe entiteit de mededinging niet onbehoorlijk dreigt te vervalsen.

Herstructureringssteun dient beperkt te blijven tot het dekken van de kosten die nodig zijn om de levensvatbaarheid te herstellen. Dit betekent dat een onderneming geen overheidsmiddelen verschaft mogen worden welke kunnen worden gebruikt voor het financieren van marktverstorende activiteiten die geen verband houden met het herstructureringsproces. Zo kunnen bijvoorbeeld de verwerving van aandelen in andere ondernemingen of nieuwe ondernemingen niet met staatssteun worden gefinancierd, tenzij dat van essentieel belang is om de levensvatbaarheid van de onderneming te herstellen (24).

Om het steunbedrag tot het noodzakelijke minimum te beperken, dienen de banken in de eerste plaats hun eigen vermogen te gebruiken voor de financiering van de her structurering. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om de verkoop van activa. Steun van de overheid dient te worden verleend op voorwaarden waarmee de lasten van de kosten op passende wijze worden verdeeld (25). Dit betekent dat de aan de herstructurering verbonden kosten niet alleen voor rekening van de Staat komen, maar ook van de investeerders in de bank, doordat de verliezen door het beschikbare kapitaal worden geabsorbeerd en doordat voor de overheidsmaatregelen een afdoende vergoeding wordt betaald (26). Toch vindt de Commissie het niet passend om in de huidige systeemcrisis vooraf drempels voor lastenverdeling vast te stellen, gelet op de doelstelling om de toegang tot particulier kapitaal en de terugkeer naar normale marktomstandigheden te bevorderen.

Iedere afwijking van een passende lastendeling vooraf die met het oog op financiële stabiliteit bij wijze van uitzondering vóór een herstructureringsplan wordt verleend, moet worden gecompenseerd door een verdere bijdrage in een latere fase van de herstructurering, bijvoorbeeld in de vorm van terugvorderingsclausules en/of door een ingrijpendere herstructurering, met verdere maatregelen om de concurrentievervalsing te beperken.(27).

De banken moeten voor het kapitaal een vergoeding — ook in de vorm van dividenden en coupons op uitstaande, achtergestelde schulden — kunnen betalen uit de door hun activiteiten gegenereerde winst. Toch zouden banken staatssteun niet mogen gebruiken om een vergoeding te betalen over hun eigen middelen (eigen vermogen en achtergestelde schulden) wanneer die activiteiten onvoldoende winst genereren. Daarom is in het kader van een herstructurering de discretionaire verliescompensatie (door bijvoorbeeld reserves aan te spreken of het eigen vermogen te verlagen) door de begunstigde banken om de betaling van dividenden en coupons op uitstaande, achtergestelde schulden te verzekeren, in beginsel niet verenigbaar met de doelstelling van lastenverdeling (28). Hierbij moet wellicht rekening worden gehouden met de noodzaak de herfinancieringscapaciteit van de bank te waarborgen en de prikkels voor een uitstap (29). Om de herfinanciering van de begunstigde bank te bevorderen, kan de Commissie een positief standpunt innemen ten aanzien van couponbetalingen over nieuw uitgegeven hybride kapitaalinstrumenten met een hogere rangorde (seniority) dan bestaande achtergestelde schulden. Hoe dan ook dienen de banken in de regel niet de mogelijkheid te krijgen tijdens de herstructurering hun eigen aandelen in te kopen.

Het verschaffen van aanvullende steun tijdens de herstructureringsperiode dient mogelijk te blijven indien dat om redenen van financiële stabiliteit is gerechtvaardigd. Alle verdere steun dient beperkt te blijven tot het minimum dat noodzakelijk is om de levensvatbaarheid te garanderen.

Hoewel staatssteun de financiële stabiliteit tijdens een systeemcrisis kan ondersteunen en verdergaande positieve overloopeffecten kan hebben, kan staatssteun niettemin op verschillende wijzen de mededinging vervalsen. Wanneer banken op hun producten en diensten concurreren, zullen de banken die buitensporige risico's cumuleren en/of van onhoudbare bedrijfsmodellen uitgaan, uiteindelijk marktaandeel verliezen en eventueel de markt moeten verlaten, terwijl doelmatigere concurrenten op de betrokken markten kunnen groeien of die markten kunnen betreden. Staatssteun laat mededingingsvervalsing uit het verleden die is veroorzaakt door het nemen van buitensporige risico's en door onhoudbare bedrijfsmodellen, voortbestaan omdat de marktmacht van de begunstigden van de steun kunstmatig wordt ondersteund. Op die wijze kan moreel risico voor de begunstigden van de steun ontstaan, terwijl voor niet-gesteunde ondernemingen de prikkels om te concurreren, te investeren en te innoveren worden afgezwakt. Ten slotte kan staatssteun de interne markt ondermijnen doordat een onbillijk gedeelte van de lasten van de structurele aanpassingen en de daarmee gepaard gaande sociale en economische problemen wordt doorgeschoven naar andere lidstaten, terwijl tegelijk toegangsbarrières worden opgeworpen en de prikkels voor grensoverschrijdende activiteiten worden aangetast.

De financiële stabiliteit blijft het hoofddoel van steun aan de financiële sector bij een systeemcrisis, maar dit mag niet betekenen dat het waarborgen van de systeemstabiliteit op korte termijn, op lange termijn ten koste gaat van gelijke concurrentieverhoudingen en van concurrerende markten. In dit verband vervullen maatregelen om mededingingsvervalsing als gevolg van staatssteun te beperken, een belangrijke rol, onder meer om de volgende redenen. Ten eerste zijn de banken in de Gemeenschap in verschillende mate door de crisis getroffen en staatssteun om noodlijdende banken te redden en te herstructureren kan de positie aantasten van banken die fundamenteel gezond zijn gebleven — met eventueel negatieve effecten voor de financiële stabiliteit. In tijden van een financiële, economische en begrotingscrisis worden de verschillen tussen de lidstaten wat betreft voor staatsinterventie beschikbare middelen nog uitgesprokener, en gaan deze ten koste van de gelijke concurrentieverhoudingen op de interne markt. Ten tweede zullen nationale maatregelen tijdens de huidige crisis, naar hun aard, meestal de nadruk leggen op de nationale markten, met als gevolg een groot risico dat men zich achter de nationale grenzen verschanst en dat de interne markt gecompartimenteerd geraakt. Doel van de beoordeling van de marktaanwezigheid van begunstigden van steun moet zijn dat een daadwerkelijke mededinging wordt verzekerd en dat marktmacht, toegangsbarrières en negatieve prikkels voor grensoverschrijdende activiteiten ten nadele van het Europese bedrijfsleven en de Europese consumenten, worden voorkomen. Ten derde dreigen de huidige omvang van de overheidsmaatregelen die nodig zijn om de financiële stabiliteit te garanderen, en de mogelijke beperkingen inzake normale lastenverdeling een nog groter moreel risico te creëren, hetgeen de nodige bijsturing vereist, om te beletten dat perverse prikkels en overdreven risicogedrag zich in de toekomst opnieuw voordoen en om de weg te effenen voor een snelle terugkeer naar normale marktomstandigheden, zonder staatssteun.

Maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken, moeten zijn toegesneden op de verstoringen op de markten waarop de begunstigde bank actief is wanneer deze na de herstructurering opnieuw levensvatbaar is geworden en terzelfder tijd ook stroken met een gemeenschappelijk beleid en gemeenschappelijke beginselen. De Commissie neemt als uitgangspunt voor haar beoordeling van de behoefte aan dergelijke maatregelen, de omvang, de schaal en de reikwijdte van de activiteiten die de betrokken bank zou hebben wanneer een geloofwaardig herstructureringsplan, zoals bedoeld in onderdeel 2, ten uitvoer is gelegd. Afhankelijk van de aard van de mededingingsvervalsing, kan deze worden aangepakt door maatregelen met betrekking tot passiva en/of activa (30). De aard en de vorm van dergelijke maatregelen zal afhangen van twee criteria: enerzijds het steunbedrag en de voorwaarden waarop en de omstandigheden waarin die steun is toegekend, en anderzijds de kenmerken van de markt of markten waarop de begunstigde bank actief zal zijn.

Wat het eerste criterium betreft: de maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken, zullen sterk verschillen afhankelijk van het steunbedrag, maar ook van de mate waarin de lasten worden verdeeld, en de hoogte van de verlangde vergoeding. In dit verband zal het steunbedrag worden beoordeeld zowel in absolute termen (bedrag aan ontvangen kapitaal, steunbestanddeel van de garanties en de maatregelen voor activaondersteuning) als ten opzichte van de risicogewogen activa van de bank. De Commissie zal daarbij rekening houden met het totale steunbedrag dat de begunstigde onderneming is verleend, daaronder begrepen alle vormen van reddingssteun. In het verlengde hiervan zal de Commissie rekening houden met de omvang van de eigen bijdrage van de begunstigde onderneming en de lastenverdeling tijdens de hele herstructureringsperiode. In het algemeen is het zo dat naarmate de omvang van de lastenverdeling en de eigen bijdrage groter is, de negatieve effecten als gevolg van moreel risico geringer zijn. De behoefte aan verdere maatregelen is in dat geval geringer (31).

Wat het tweede criterium betreft: de Commissie zal de van de steun te verwachten effecten op de markt waarop de begunstigde onderneming na de herstructurering actief is, onderzoeken. In de eerste plaats zal worden onderzocht wat de omvang en het relatieve belang van de bank op haar markt of markten zal zijn zodra deze levensvatbaar is. Indien de geherstructureerde bank nog maar beperkt op de markt aanwezig is, zullen aanvullende beperkingen, in de vorm van afstotingen of verbintenissen ten aanzien van het gedrag, waarschijnlijk minder nodig zijn. De maatregelen moeten zodanig zijn ontworpen, dat zij zijn toegesneden op de kenmerken van de markt (32), om ervoor te zorgen dat een daadwerkelijke mededinging gehandhaafd blijft. In sommige sectoren kunnen afstotingen negatieve gevolgen hebben en zijn zij misschien niet nodig om de verlangde uitkomsten te bereiken; in dat geval kan de voorkeur gaan naar een beperking van de organische groei in plaats van naar afstotingen. In andere sectoren, met name waar het gaat om nationale markten met hoge toetredingsdrempels, zijn wellicht afstotingen nodig om toetreding of expansie van concurrenten mogelijk te maken. Maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken, mogen de vooruitzichten op herstel van de levensvatbaarheid van de bank niet in gevaar brengen.

Ten slotte zal de Commissie ook aandacht besteden aan het mogelijke risico dat herstructureringsmaatregelen de interne markt ondermijnen en zal zij een positief standpunt innemen ten aanzien van maatregelen die ertoe bijdragen dat nationale markten open en toegankelijk blijven. Hoewel steun wordt verleend om in de steunverlenende lidstaat de financiële stabiliteit te handhaven en de kredietverlening aan de reële economie gaande te houden, kan de omstandigheid dat de steun ook afhankelijk wordt gesteld van de eis aan de begunstigde bank om bepaalde doelstellingen inzake kredietverlening in andere lidstaten dan de steunverlenende lidstaat in acht te nemen, worden beschouwd als een belangrijk aanvullend gunstig effect van de steun. Dit zal met name het geval zijn indien de kredietverleningsdoelstellingen substantieel zijn in verhouding tot een geloofwaardig nulscenario, indien het bereiken van dergelijke doelstellingen afdoende wordt gemonitord (bijvoorbeeld door samenwerking tussen toezichthouders uit het land van herkomst en het ontvangende land), indien het bankenstelsel van het ontvangende land wordt gedomineerd door banken met hoofdkantoren in het buitenland, en indien die verbintenissen inzake kredietverlening op Gemeenschapsniveau zijn gecoördineerd (bijvoorbeeld in het kader van onderhandelingen over liquiditeitssteun).

Een passende vergoeding voor staatsinterventie is door gaans een van de meest geschikte wijzen om mededingings vervalsing te beperken, omdat daarmee het steunbedrag wordt beperkt. Wanneer de instapvergoeding wegens de financiële stabiliteit ver onder het markttarief is vastgesteld, dient te worden verzekerd dat de voorwaarden voor de financiële steun in het herstructureringsplan (33) worden aangepast, om het mededingingsvervalsende effect van de steun te beperken.

Van banken die staatssteun ontvangen, kan, op grond van een beoordeling aan de hand van de criteria in dit onderdeel, worden verlangd dat zij dochterondernemingen of afdelingen, cliëntenportfolio's of bedrijfsonderdelen afstoten, of zich verbinden tot andere soortgelijke maatregelen (34), ook op de eigen nationale retailmarkt van de begunstigde onderneming. Willen dergelijke maatregelen de concurrentie versterken en bijdragen tot de interne markt, dan dienen zij toetreding van concurrenten en grensoverschrijdende activiteiten te bevorderen (35). Overeenkomstig de voorwaarde dat de levensvatbaarheid dient te worden hersteld, zal de Commissie zich ten aanzien van dergelijke structurele maatregelen gunstig opstellen indien die worden doorgevoerd zonder discriminatie tussen bedrijfsonderdelen in de verschillende lidstaten — en aldus bijdragen tot de instandhouding van een interne markt voor financiële diensten.

Ook kan een beperking van de expansie van de bank in bepaalde sectoren of bepaalde geografische gebieden worden verlangd — bijvoorbeeld via marktgerichte corrigerende maatregelen zoals specifieke kapitaalvereisten — wanneer de concurrentie op de markt zou worden aangetast door directe beperkingen van de expansie, of om het morele risico te beperken. Tegelijk zal de Commissie ook bijzondere aandacht besteden aan de noodzaak te vermijden dat men zich achter nationale grenzen verschanst en dat de interne markt gecompartimenteerd geraakt.

Wanneer het objectief gezien moeilijk blijkt te zijn een overnemer voor dochterondernemingen of andere activiteiten of activa te vinden, zal de Commissie de termijn voor de uitvoering van dergelijke maatregelen verlengen, indien er een bindend tijdschema voor het inkrimpen van bedrijfsactiviteiten (daaronder begrepen het afsplitsen van bedrijfsonderdelen) is voorzien. De termijn voor de uitvoering van die maatregelen mag echter niet langer dan vijf jaar duren.

Wanneer de Commissie in een concreet geval beoordeelt in hoeverre structurele corrigerende maatregelen nodig zijn om mededingingsvervalsing tegen te gaan, zal zij, met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel, rekening houden met de maatregelen die op hetzelfde tijdstip in zaken met betrekking tot dezelfde markten of marktsegmenten worden genomen.

Staatssteun mag niet worden gebruikt ten koste van concurrenten die niet dergelijke steun van de overheid ontvangen (36).

Behoudens punt 41, zouden banken staatssteun niet mogen gebruiken voor de acquisitie van concurrerende activiteiten (37). Deze voorwaarde dient ten minste voor drie jaar te gelden en kan, afhankelijk van de reikwijdte, de omvang en de looptijd van de steun, blijven gelden tot het einde van de herstructureringsperiode.

In uitzonderlijke omstandigheden, en mits dit wordt aangemeld, kunnen acquisities door de Commissie worden toegestaan wanneer deze een onderdeel vormen van een consolidatieproces dat nodig is om de financiële stabiliteit te herstellen of een daadwerkelijke mededinging te garanderen. Bij de acquisitie dient het beginsel van de kansengelijkheid voor alle kandidaat-overnemers in acht te worden genomen en dient de uitkomst van dit proces de voorwaarden voor een daadwerkelijke mededinging op de betrokken markten te verzekeren.

Wanneer het niet passend is afstotingen te gelasten en/of acquisities te verbieden, kan de Commissie instemmen met een door de lidstaat opgelegd terugvorderingsmechanisme, in de vorm van bijvoorbeeld een aan de begunstigden van de steun op te leggen heffing. Daarmee zou een deel van de steun van de bank kunnen worden teruggevorderd nadat deze opnieuw levensvatbaar is geworden.

Wanneer banken die staatssteun ontvangen, moeten voldoen aan bepaalde voorwaarden met betrekking tot kredietverlening aan de reële economie, dient de bank het krediet op commerciële voorwaarden te verlenen (38).

Staatssteun mag niet worden gebruikt om voorwaarden aan te bieden (bijvoorbeeld ten aanzien van rente of verlangde zekerheden) welke niet haalbaar zijn voor concurrenten die geen staatssteun ontvangen. In gevallen waarin beperkingen inzake tariferingspraktijken van de begunstigde niet passend zijn (bijvoorbeeld omdat dat kan leiden tot een beperking van een daadwerkelijke mededinging), dienen de lidstaten echter andere, geschiktere corrigerende maatregelen voor te stellen om een daadwerkelijke mededinging te verzekeren, zoals maatregelen die toetreding kunnen stimuleren. In dezelfde zin mogen banken bij de marketing van hun aanbod financiële producten niet met staatssteun als een concurrentievoordeel uitpakken (39). Deze beperkingen zouden, afhankelijk van de reikwijdte, de omvang en de looptijd van de steun, moeten blijven gelden voor een periode van tussen drie jaar en de volledige duur van de herstructureringsperiode. Zo zouden zij ook kunnen dienen als een duidelijke prikkel om de Staat zo snel mogelijk terug te betalen.

De Commissie zal ook nagaan hoe open de markt is en in hoeverre de sector bankfaillissementen aankan. Bij haar algehele beoordeling kan de Commissie eventuele verbintenissen van de begunstigde of van de lidstaat in aanmerking nemen wat betreft het goedkeuren van maatregelen (40) die kunnen bijdragen tot gezondere en concurrerende markten, bijvoorbeeld door in- of uitstap te bevorderen. Dergelijke initiatieven kunnen, in de juiste omstandigheden, de overige structurele of gedragsmaatregelen flankeren die doorgaans van de begunstigde worden verlangd. De verbintenis van de lidstaat om mechanismen te introduceren waarmee problemen bij banken in een vroeg stadium kunnen worden aan gepakt, kan door de Commissie worden toegejuicht, omdat het een factor is die bijdraagt tot gezonde en concurrerende markten.