HvJ EU, 22-01-2020, nr. C-814/18

De regeling van 14 februari 2007 houdende regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Regeling LNV-subsidies), in de versie die van kracht was ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, bepaalde in artikel 1:9 met het opschrift ‘Indiening aanvraag subsidieverlening’:

Artikel 1:13 van die regeling, met het opschrift ‘Verplichtingen subsidieontvanger bij projecten’, luidde:

Artikel 1:15 van die regeling, met het opschrift ‘Subsidiabele en niet-subsidiabele kosten’, bepaalde:

Hoofdstuk 4 van die regeling, met het opschrift ‘Visserij’, bevatte artikel 4:33i, met het opschrift ‘Hoogte subsidie’, waarin het volgende werd bepaald:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 van toepassing is op de verhouding tussen de beheersautoriteit van een operationeel programma, zoals de Minister, en de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie, zodat die bepaling tegen deze laatste kan worden ingeroepen.

Ter beantwoording van deze vraag dient eraan te worden herinnerd dat een verordening volgens artikel 288, tweede alinea, VWEU een algemene strekking heeft, verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Wegens de aard en de functie ervan in het bronnenstelsel van het Unierecht hebben de bepalingen van verordeningen derhalve in het algemeen rechtstreekse werking in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen (zie in die zin arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken, C-541/16, EU:C:2018:251, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voor zover de tenuitvoerlegging van sommige bepalingen van een verordening dit vereist, mogen de lidstaten maatregelen ter uitvoering van deze verordening vaststellen mits daardoor de rechtstreekse werking van die verordening niet wordt belemmerd, niet verborgen wordt dat dit een rechtshandeling van de Unie is, en binnen de grenzen van haar bepalingen wordt verduidelijkt welke beoordelingsmarge bij deze verordening aan de lidstaten wordt toegekend (zie in die zin arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken, C-541/16, EU:C:2018:251, punten 27 en 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband moet onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van deze laatste, worden vastgesteld of die bepalingen de lidstaten verbieden, de verplichting opleggen, of toestaan om bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen (arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken, C-541/16, EU:C:2018:251, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Tevens moet eraan worden herinnerd dat elke bepaling van Unierecht die aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking voldoet, geldt voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus niet alleen voor de nationale rechters maar ook voor alle bestuursorganen, de gedecentraliseerde instanties daaronder begrepen, en dat deze autoriteiten gehouden zijn die bepaling toe te passen (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten immers zowel de administratieve autoriteiten als de nationale rechters die in het kader van hun respectieve bevoegdheden belast zijn met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, zorg dragen voor de volle werking van die bepalingen (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Met betrekking tot verordening nr. 1198/2006 moet worden opgemerkt dat de lidstaten krachtens artikel 70, lid 1, onder a), ervan verantwoordelijk zijn voor het beheer van en de controle op de operationele programma's en daartoe er in het bijzonder op toezien dat de beheers- en controlesystemen voor het operationele programma overeenkomstig de artikelen 57 tot en met 61 van deze verordening zijn opgezet.

In dit verband volgt uit artikel 59, onder b), van deze verordening dat de beheersautoriteit van een operationeel programma moet controleren of de door de begunstigden gedeclareerde uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan en met de Unierechtelijke en nationale voorschriften in overeenstemming zijn.

De regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven worden volgens artikel 55, lid 4, van verordening nr. 1198/2006 op nationaal niveau vastgesteld onder voorbehoud van de uitzonderingen waarin deze verordening voorziet. Artikel 55, lid 1, van deze verordening — waarin is bepaald dat uitgaven slechts in aanmerking komen voor een bijdrage uit het EVF indien zij daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald tussen de datum waarop het operationele programma is ingediend bij de Commissie of 1 januari 2007, naargelang welke datum vroeger valt, en 31 december 2015 — vormt een dergelijke uitzondering. Behoudens toepassing van afwijkende regelingen van Unierecht, zoals artikel 55, lid 2, van deze verordening, verzet artikel 55, lid 1, zich er immers tegen dat uitgaven die niet aan bovengenoemde vereisten voldoen, in aanmerking komen voor financiering uit het EVF.

Derhalve staat het krachtens artikel 55, lid 4, van verordening nr. 1198/2006 weliswaar aan de lidstaten om de regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven vast te stellen, maar wordt hun beoordelingsmarge beperkt door artikel 55, lid 1, van deze verordening, dat inhoudelijk onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is en dus voldoet aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking.

Aangezien in artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 wordt bepaald dat uitgaven in aanmerking komen voor een bijdrage uit het EVF indien zij gedurende het in die bepaling bedoelde tijdvak daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald, wordt hierin immers ondubbelzinnig een vereiste gesteld dat niet afhankelijk is van discretionaire uitvoeringsmaatregelen, en wordt de lidstaten slechts beoordelingsmarge verleend in met name de gevallen van artikel 55, lid 2, van deze verordening, die in casu evenwel niet relevant zijn.

Wanneer de gedeclareerde uitgaven onder artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 vallen, moet de bevoegde nationale autoriteit dus rechtstreeks op basis van deze bepaling eisen dat die uitgaven daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald in de zin van dezelfde bepaling.

Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op de verhouding tussen de beheersautoriteit van een operationeel programma en de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie, zodat deze bepaling tegen deze begunstigde kan worden ingeroepen.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of een bedrag dat aan de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie in rekening is gebracht en door hem is betaald, ook dan als een daadwerkelijk betaalde uitgave in de zin van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 kan worden beschouwd wanneer de derde die dit bedrag in rekening heeft gebracht zelf een financiële bijdrage aan het gesubsidieerde project heeft geleverd, hetzij door zijn vordering op de begunstigde te verrekenen met de vordering die de begunstigde op hem heeft wegens zijn toezegging om een bijdrage te leveren, hetzij door een afzonderlijke factuur op te stellen.

Om te beginnen moet worden vastgesteld dat deze vraag niet louter op grond van de bewoordingen van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 kan worden beantwoord.

Op basis van de bewoordingen van deze bepaling, en met name gelet op het gebruik van de woorden ‘daadwerkelijk […] betaald’, kan deze bepaling immers zo worden uitgelegd dat voor de vaststelling van de subsidiabiliteit van een uitgave rekening moet worden gehouden met alle geldstromen tussen de begunstigde en zijn leverancier of dienstverlener, zodat alleen het bedrag dat laatstgenoemde na aftrek van een door hem verstrekte financiële bijdrage heeft gefactureerd, subsidiabel is. Deze bijdrage zou dus worden behandeld als een verlaging van de prijs van het geleverde goed of de geleverde dienst.

De bewoordingen van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 kunnen echter eveneens aldus worden begrepen dat het bestaan van een vordering van de leverancier of dienstverlener op de begunstigde en de voldoening ervan door deze laatste, volstaan om vast te stellen dat een uitgave ‘daadwerkelijk [is] betaald’, zonder dat het in dit verband van belang is dat gelijktijdig een financiële bijdrage is verstrekt.

Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arresten van 7 juni 2005, VEMW e.a., C-17/03, EU:C:2005:362, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 24 juni 2014, Parlement/Raad, C-658/11, EU:C:2014:2025, punt 51, en 19 september 2019, Gesamtverband Autoteile-Handel, C-527/18, EU:C:2019:762, punt 30).

Met betrekking tot de context van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 moet worden opgemerkt dat afgezien van het geval van artikel 54 van deze verordening, waarin is bepaald dat voor uitgaven die uit het EVF worden gecofinancierd geen bijstand uit andere financieringsinstrumenten van de Unie mag worden verleend, deze verordening de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie niet belet om bijdragen van derden te ontvangen waarmee hij de aan het betrokken project verbonden uitgaven betaalt.

In tegenstelling tot wat de verwijzende rechter meent, kan uit artikel 52 van verordening nr. 1198/2006 met name niet worden afgeleid dat een project slechts kan worden gefinancierd met enerzijds overheidssteun en anderzijds eigen middelen van de begunstigden van in het kader van het EVF verleende subsidies. Dit artikel heeft immers enkel tot doel het totale bedrag van de overheidsbijdrage te beperken, en laat de wijze waarop het betrokken project wordt gefinancierd ongemoeid.

Overigens stelt verordening nr. 1198/2006 de subsidiabiliteit van de uitgaven geenszins afhankelijk van de wijze waarop een bepaald project wordt gefinancierd, zodat de door de begunstigde van dergelijke subsidies gekozen manier voor de financiering van zijn uitgaven niet van invloed is op de vraag of deze in aanmerking komen voor een bijdrage uit het EVF. Het feit dat een derde een financiële bijdrage levert, is als zodanig dus niet relevant voor de vaststelling van het bedrag van de daadwerkelijk door die begunstigde betaalde uitgaven in de zin van artikel 55, lid 1, van die verordening.

Elke andere uitlegging is in strijd met de doelstellingen van verordening nr. 1198/2006, aangezien uit overweging 16 daarvan volgt dat het gebruik van particuliere financieringsbronnen zoveel mogelijk moet worden gestimuleerd en het gebruik van gediversifieerde financieringsbronnen moet worden aangemoedigd.

In deze omstandigheden volstaat het feit dat de leverancier of dienstverlener een vordering heeft op de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie, en dat die vordering door de begunstigde is voldaan, om vast te stellen dat een uitgave ‘daadwerkelijk [is] betaald’ in de zin van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006, zonder dat het relevant is dat die derde eveneens een financiële bijdrage aan het gesubsidieerde project heeft geleverd.

Het is daarbij niet van belang hoe die financiële bijdrage is verstrekt. Deze kan bijvoorbeeld in mindering zijn gebracht op het aan de begunstigde gefactureerde bedrag, waarbij de vordering van de begunstigde op de derde die voortvloeit uit de door deze laatste gedane toezegging, is verrekend met de vordering van de derde op de begunstigde wegens de levering van een goed of dienst. Zoals in artikel 78, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 wordt vereist, moeten alle uitgaven en bijdragen evenwel naar behoren worden verantwoord met gekwiteerde rekeningen of boekhoudkundige stukken met gelijkwaardige bewijskracht, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

In dit verband staat het met name aan de verwijzende rechter om aan de hand van de hem overgelegde bewijsstukken te onderzoeken of er daadwerkelijk sprake is van een bijdrage aan de financiering van het betrokken project die geen invloed heeft op het bedrag van de daadwerkelijk betaalde uitgaven in de zin van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006, of dat het in werkelijkheid gaat om een korting op de prijs van geleverde goederen of diensten, wat leidt tot de verlaging van de uitgaven die daadwerkelijk door de begunstigde van de in het kader van het EVF verleende subsidie zijn betaald.

Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 aldus moet worden uitgelegd dat een bedrag dat aan de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie in rekening is gebracht en door hem is betaald, ook dan als een daadwerkelijk betaalde uitgave in de zin van deze bepaling kan worden beschouwd wanneer de derde die dit bedrag in rekening heeft gebracht zelf een financiële bijdrage aan het gesubsidieerde project heeft geleverd — hetzij door een vordering op de begunstigde te verrekenen met een vordering die de begunstigde op hem heeft wegens zijn toezegging om een bijdrage te leveren, hetzij door een afzonderlijke factuur op te stellen —, op voorwaarde dat de betrokken uitgave en bijdrage naar behoren worden verantwoord met gekwiteerde rekeningen of boekhoudkundige stukken met gelijkwaardige bewijskracht, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

Gelet op het antwoord op de tweede vraag hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.