HvJ EU, 12-06-2019, nr. C-43/18

De ordonnantie van 1 maart 2012 betreffende het natuurbehoud (Belgisch Staatsblad, 16 maart 2012, blz. 16017) vormt de rechtsgrondslag voor het besluit van 14 april 2016.

De artikelen 40 tot en met 56 van deze ordonnantie vormen samen hoofdstuk 4, met als opschrift ‘Natura 2000-gebieden’. Artikel 44 van deze ordonnantie bepaalt onder meer:

Artikel 47 van de ordonnantie van 1 maart 2012, betreffende ‘Preventieve maatregelen’, luidt:

Het besluit van 14 april 2016 bepaalt in artikel 2 dat het begrip ‘ordonnantie’ moet worden begrepen als de ordonnantie van 1 maart 2012 betreffende het natuurbehoud.

In de artikelen 3 en 4 van dat besluit wordt een deel van het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest als ‘Natura 2000-gebied’ aangewezen:

Artikel 15 van het besluit van 14 april 2016 bepaalt:

Om te beginnen dient te worden benadrukt dat de verwijzende rechter in zijn prejudiciële vragen tegelijk op de leden 2, 4 en 5 van artikel 3 van de SMB-richtlijn doelt.

Ingevolge artikel 3, lid 5, eerste volzin, van de SMB-richtlijn stellen de lidstaten vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma's, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma's aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

Aangezien in artikel 3, lid 5, van deze richtlijn wordt verwezen naar lid 4 van dat artikel 3, dienen de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter te worden beantwoord in het licht van artikel 3, leden 2 en 4, van deze richtlijn.

Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, leden 2 en 4, van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een lidstaat een SBZ aanwijst alsmede instandhoudingsdoelstellingen en bepaalde preventieve maatregelen vaststelt, behoort tot de ‘plannen en programma's’ waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is.

Allereerst zij eraan herinnerd dat volgens overweging 4 van de SMB-richtlijn de milieueffectbeoordeling een belangrijk instrument is voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en goedkeuring van bepaalde plannen en programma's. Ingevolge artikel 1 heeft deze richtlijn tot doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen.

Voorts moeten, gelet op het doel van de SMB-richtlijn dat erin bestaat een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen, de bepalingen die de werkingssfeer ervan afbakenen, en met name de bepalingen waarin de door deze richtlijn bedoelde handelingen zijn gedefinieerd, ruim worden uitgelegd (arresten van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punten 32-34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punten 38-40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ten slotte zij opgemerkt dat de procedure tot aanwijzing van een SBZ verloopt in drie fasen, die in artikel 4 van de habitatrichtlijn worden opgesomd. Ten eerste stelt elke lidstaat, volgens artikel 4, lid 1, een lijst van gebieden voor, waarop de typen natuurlijke habitats en de inheemse soorten die in het gebied voorkomen, staan aangegeven, waarna deze lijst aan de Commissie wordt toegezonden. Ten tweede werkt de Commissie, overeenkomstig lid 2 van dat artikel 4, met instemming van iedere lidstaat en aan de hand van de lijsten van de lidstaten, een ontwerplijst van de GCB uit. Op basis van deze ontwerplijst stelt de Commissie de lijst van gekozen gebieden vast. Ten derde wijst de betrokken lidstaat, krachtens lid 4 van datzelfde artikel 4, wanneer een gebied van communautair belang is verklaard, dat gebied zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen zes jaar aan als SBZ en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat of van een soort alsmede voor de coherentie van Natura 2000.

Tegen de achtergrond van deze voorafgaande overwegingen dienen de prejudiciële vragen te worden beantwoord.

Om te beginnen kan niet worden ingestemd met het betoog dat de bepalingen van artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn en van artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn in elk geval een verplichting tot een milieueffectbeoordeling uitsluiten in een geval als dat in het hoofdgeding.

In dit verband voeren het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en Ierland in hun schriftelijke opmerkingen aan dat, aangezien het besluit van 14 april 2016 instandhoudingsdoelstellingen vaststelt, dit besluit enkel gunstige effecten teweegbrengt en bijgevolg geen beoordeling van de gevolgen ervan voor het milieu noodzakelijk maakt.

Evenwel zij eraan herinnerd dat het Hof met betrekking tot richtlijn 85/337 reeds voor recht heeft verklaard dat de omstandigheid dat projecten gunstige milieueffecten zouden moeten hebben, niet relevant is voor de beoordeling van de noodzaak om die projecten aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen (arrest van 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C-142/07, EU:C:2008:445, punt 41).

Daarnaast stellen de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, de Tsjechische regering en de Commissie dat de in de SMB-richtlijn voorziene strategische milieueffectbeoordeling voor Natura 2000-gebieden beperkt is tot de beoordeling van plannen en projecten die eveneens zijn onderworpen aan een beoordeling van de effecten voor het gebied op grond van de habitatrichtlijn, zoals voortvloeit uit artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn en de uitzondering voor maatregelen voor gebiedsbeheer van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Volgens deze zienswijze is een milieubeoordeling nooit vereist voor de beheersmaatregelen van deze gebieden.

In casu heeft de Brusselse Hoofdstedelijke Regering beslist dat het besluit van 14 april 2016 noch aan de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling van de gevolgen ervan voor het gebied, noch aan een milieueffectbeoordeling krachtens artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn zou worden onderworpen.

Aangaande de verwijzing in artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn naar de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn de beschermingsmaatregelen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van deze richtlijn moeten worden vastgesteld zodra een gebied overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, van deze richtlijn wordt opgenomen in de door de Commissie vastgestelde lijst van GCB (arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C-399/14, EU:C:2016:10, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat dit het geval was met het perceel dat toebehoort aan verzoekster in het hoofdgeding.

Bijgevolg is artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn van toepassing in een zaak als in het hoofdgeding.

Overeenkomstig deze bepaling wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo een gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.

Dienaangaande heeft het Hof reeds voor recht verklaard dat het bestaan van een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een beschermd gebied, voornamelijk afhankelijk is van de aard van de betrokken ingreep [zie in die zin arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C-441/17, EU:C:2018:255, punt 125)].

Een handeling waarbij een lidstaat een gebied aanwijst als een specialebeschermingszone overeenkomstig de habitatrichtlijn, houdt van nature uit direct verband met of is van nature uit noodzakelijk voor het beheer van het gebied. Artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn vereist immers een dergelijke aanwijzing voor de uitvoering ervan.

Een handeling als het besluit van 14 april 2016 kan derhalve worden vrijgesteld van een ‘passende beoordeling’ in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn en dus van een ‘milieueffectbeoordeling’ in de zin van artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn. Voor het overige bepaalt artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn dat bij de passende beoordeling, in de zin van deze bepaling, rekening wordt gehouden met ‘de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied’. Evenwel kan een handeling waarbij doelstellingen worden vastgesteld, logischerwijze niet worden beoordeeld rekening houdend met diezelfde doelstellingen.

Toch betekent de omstandigheid dat een handeling als die in het hoofdgeding niet noodzakelijkerwijs moet worden voorafgegaan door een milieubeoordeling op grond van de gezamenlijke bepalingen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn en van artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn, niet dat zij van elke verplichting ter zake ontheven is, aangezien het niet uitgesloten is dat in een dergelijke handeling regels worden uitgevaardigd die ertoe leiden dat zij wordt gelijkgesteld met een plan of een programma, in de zin van laatstgenoemde richtlijn, waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht kan zijn.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 64 en 65 van haar conclusie heeft opgemerkt, betekent de omstandigheid dat de Uniewetgever in verband met de habitatrichtlijn een regeling inzake de milieubeoordeling en publieke inspraak niet noodzakelijk achtte op het vlak van het beheer van de Natura 2000-gebieden, daarom nog niet dat hij dat beheer heeft willen uitsluiten bij de latere vaststelling van algemene regels voor de milieubeoordeling. De beoordelingen op grond van andere instrumenten voor milieubescherming bestaan immers naast elkaar en vullen de regels van de habitatrichtlijn zinvol aan op het punt van de beoordeling van eventuele milieueffecten en publieke inspraak.

Aangaande — in de eerste plaats — de gelijkstelling van het in het hoofdgeding bestreden besluit met een plan of een programma in de zin van de SMB-richtlijn, zij eraan herinnerd dat uit artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn volgt dat plannen of programma's aan twee cumulatieve voorwaarden moeten voldoen, namelijk ten eerste moeten zij zijn opgesteld en/of vastgesteld door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau of zijn opgesteld door een instantie om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld, en ten tweede moeten zij door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.

Het Hof heeft deze bepaling aldus uitgelegd dat de plannen en programma's waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma's bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald, voor de toepassing van de SMB-richtlijn als ‘voorgeschreven’ in de zin van deze richtlijn moeten worden aangemerkt, en bijgevolg overeenkomstig de voorwaarden van deze richtlijn aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen (arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 31, en 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 43).

In casu is het besluit van 14 april 2016 opgesteld en vastgesteld door een instantie op gewestelijk niveau, te weten de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, en dit besluit is voorgeschreven door artikel 44 van de ordonnantie van 1 maart 2012.

Aangaande — in de tweede plaats — de vraag of een plan of een programma moet worden voorafgegaan door een milieubeoordeling, zij eraan herinnerd dat voor de plannen en programma's die voldoen aan de vereisten van artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn een milieubeoordeling kan worden uitgevoerd, mits zij een plan of een programma als bedoeld in artikel 3 van de SMB-richtlijn vormen. Artikel 3, lid 1, van de SMB-richtlijn bepaalt immers dat een milieubeoordeling wordt uitgevoerd voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

Volgens artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma's die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten.

In dit verband betwijfelen het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, de Tsjechische regering alsmede de Commissie of een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een lidstaat overeenkomstig artikel 4 van de habitatrichtlijn een SBZ aanwijst alsmede instandhoudingsdoelstellingen en preventieve maatregelen vaststelt, onder een van die materies kan vallen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van haar conclusie heeft opgemerkt, is het van belang, aangezien de lidstaten krachtens artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn bepalen of andere dan de in lid 2 van dat artikel bedoelde plannen en programma's die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor andere projecten, aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, uit te maken of een besluit als dat in het hoofdgeding een dergelijk kader vormt.

Zoals de advocaat-generaal in punt 69 van haar conclusie heeft aangegeven, hangt de verplichting tot uitvoering van een milieubeoordeling krachtens artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn, net als de beoordelingsverplichting krachtens artikel 3, lid 2, onder a), van deze richtlijn, immers af van de vraag of het betrokken plan of programma het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten.

Dienaangaande heeft het Hof voor recht verklaard dat het begrip ‘plannen en programma's’ betrekking heeft op elke handeling die, door vaststelling van regels en procedures, een heel pakket van criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben [arresten van 27 oktober 2016, D'Oultremont e.a., C-290/15, EU:C:2016:816, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 mei 2019, ‘Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus’ e.a., C-305/18, EU:C:2019:384, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat in het besluit van 14 april 2016 een Natura 2000-gebied wordt aangewezen en, teneinde de daarin omschreven instandhoudings- en beschermingsdoelstellingen te verwezenlijken, preventieve maatregelen alsmede algemene en specifieke verbodsbepalingen worden vastgesteld. Daartoe vertaalt dit besluit keuzes en maakt het deel uit van een hiërarchie van maatregelen ter bescherming van het milieu, met name de vast te stellen beheersplannen.

Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat de aanwijzing van een gebied rechtsgevolgen heeft voor de vaststelling van plannen en het onderzoek van een vergunningsaanvraag die gevolgen heeft voor dat gebied, zowel wat betreft de procedure als de beslissingscriteria. Bijgevolg, aldus deze rechter, draagt een dergelijke aanwijzing bij tot de vorming van het kader voor de maatregelen die in beginsel zullen worden goedgekeurd, aangemoedigd of verboden, en staat een dergelijke aanwijzing dus niet geheel los van het begrip ‘plan en programma’.

Uit de arresten van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-671/16, EU:C:2018:403, punt 55), en Thybaut e.a. (C-160/17, EU:C:2018:401, punt 55), blijkt dat het begrip ‘een heel pakket van criteria en modaliteiten’ kwalitatief moet worden begrepen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 91 van haar conclusie heeft opgemerkt, bevat het besluit van 14 april 2016, met name artikel 15, weliswaar een aantal verbodsbepalingen. Toch dient de verwijzende rechter na te gaan of deze verbodsbepalingen enkel gelden voor niet-vergunningsplichtige projecten.

Ingeval deze rechter tot de slotsom komt dat dit het geval is, vormen de normatieve kenmerken en eigenschappen van een besluit als dat van 14 april 2016 geen kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor andere projecten.

Voor zover een dergelijke handeling dan niet voldoet aan de in de punten 61 tot en met 64 van dit arrest uiteengezette voorwaarden, vormt zij dus geen plan of programma waarvoor een milieueffectbeoordeling in de zin van artikel 3, lid 2, en artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn moet worden uitgevoerd.

Deze overweging staat niet haaks op hetgeen is geoordeeld in het arrest van 17 juni 2010, Terre wallonne en Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 en C-110/09, EU:C:2010:355), waarin het Hof heeft verklaard dat een actieprogramma dat is vastgesteld krachtens artikel 5, lid 1, van de nitratenrichtlijn in beginsel een plan of een programma is waarvoor krachtens artikel 3 van de SMB-richtlijn een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is.

In de omstandigheden die tot dat arrest hebben geleid, bleek immers uit een algehele analyse dat de specificiteit van de betrokken actieprogramma's erin bestond dat zij een globale en coherente benadering inhielden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning. Voorts bleek, wat de inhoud van deze actieprogramma's betreft, uit met name artikel 5 van de nitratenrichtlijn dat deze programma's concrete, verplichte maatregelen bevatten (zie in die zin arrest van 17 juni 2010, Terre wallonne en Inter-Environnement Wallonie, C-105/09 en C-110/09, EU:C:2010:355, punten 47 en 48).

Bovendien dient te worden benadrukt dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 76 en 77 van haar conclusie heeft opgemerkt, een handeling als het besluit van 14 april 2016 doorgaans deel uitmaakt van een hiërarchie van maatregelen die aan deze handeling voorafgaat, zodat het niet uitgesloten is dat zij een wijziging van een plan of een programma vormt, zodat ook deze handeling noodzakelijkerwijs moet worden voorafgegaan door een milieubeoordeling.

Dienaangaande heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het begrip ‘plannen en programma's’ zich niet alleen uitstrekt tot de opstelling maar ook de wijziging ervan, met als doel te waarborgen dat de voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen [arrest van 8 mei 2019, ‘Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus’ e.a., C-305/18, EU:C:2019:384, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Niettemin dient te worden vermeden dat eenzelfde plan wordt onderworpen aan meerdere milieubeoordelingen die alle voorwaarden van deze richtlijn dekken (zie in die zin arrest van 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis, C-473/14, EU:C:2015:582, punt 55).

Met het oog hierop, en op voorwaarde dat de beoordeling van de gevolgen ervan vooraf is uitgevoerd, ziet het begrip ‘plannen en programma's’ niet op een handeling die deel uitmaakt van een hiërarchie van handelingen waarvoor een milieueffectbeoordeling is uitgevoerd waarbij naar redelijkerwijs mag worden aangenomen voldoende rekening is gehouden met de belangen die deze richtlijn beoogt te beschermen (zie in die zin arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 3, leden 2 en 4, van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat, onder voorbehoud van hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een lidstaat een SBZ aanwijst alsmede instandhoudingsdoelstellingen en bepaalde preventieve maatregelen vaststelt, niet behoort tot de ‘plannen en programma's’ waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is.