HvJ EU, 28-03-2019, nr. C-60/18

HvJ EU, 28-03-2019, nr. C-60/18

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 28‑03‑2019

A. Arabadjiev, T. von Danwitz, E. Levits, C. Vajda, P. G. Xuereb

Partij(en)

In zaak C-60/18,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) bij beslissing van 22 januari 2018, ingekomen bij het Hof op 31 januari 2018, in de procedure

Tallinna Vesi AS

tegen

Keskkonnaamet,

in tegenwoordigheid van:

Keskkonnaministeerium,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: A. Arabadjiev (rapporteur), kamerpresident, T. von Danwitz, E. Levits, C. Vajda en P. G. Xuereb, rechters,

advocaat-generaal: J. Kokott,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

—

Tallinna Vesi AS, vertegenwoordigd door T. Pikamäe, vandeadvokaat,

—

de Estse regering, vertegenwoordigd door N. Grünberg als gemachtigde,

—

de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door G. Palatiello, avvocato dello Stato,

—

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en M. A. M. de Ree als gemachtigden,

—

de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door G. Hesse als gemachtigde,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Sanfrutos Cano, E. Kružíková en F. Thiran als gemachtigden, bijgestaan door L. Naaber-Kivisoo, vandeadvokaat,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 november 2018,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008, L 312, blz. 3).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Tallinna Vesi AS en de Keskkonnaamet (milieuagentschap, Estland; hierna: ‘milieuagentschap’) over de vaststelling door het milieuagentschap van twee tot Tallinna Vesi gerichte besluiten voor de nuttige toepassing van afvalstoffen, waarbij is geweigerd de einde-afvalfase vast te stellen voor zuiveringsslib dat een behandeling voor nuttige toepassing heeft ondergaan.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3

Overweging 1 van richtlijn 2008/98 luidt:

‘Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen [(PB 2006, L 114, blz. 9)] stelt het wetgevingskader inzake de behandeling van afval in de Gemeenschap vast. In die richtlijn worden kernbegrippen zoals afvalstoffen, nuttige toepassing en verwijdering gedefinieerd en worden de essentiële voorwaarden geschapen voor het beheer van afvalstoffen, met name door een vergunnings- of registratieplicht voor inrichtingen of ondernemingen die handelingen in het kader van afvalbeheer uitvoeren en door een verplichting voor de lidstaten om afvalbeheerplannen op te stellen, en worden basisbeginselen vastgesteld zoals de verplichting om afvalstoffen te behandelen zonder dat negatieve milieueffecten of negatieve effecten op de menselijke gezondheid optreden, het aanmoedigen van de toepassing van de afvalhiërarchie en, conform het beginsel de vervuiler betaalt, het vereiste dat de kosten van de afvalverwijdering worden gedragen door de huidige of de vorige houder van de afvalstoffen of door de producent van het product waaruit het afval voortkomt.’

4

In de overwegingen 28 en 29 van richtlijn 2008/98 staat te lezen:

‘(28)

Deze richtlijn moet ertoe bijdragen de EU meer tot een ‘recyclingmaatschappij’ te maken, waarbij gepoogd wordt de productie van afval te voorkomen en afvalstoffen als grondstof te gebruiken. […]

(29)

De lidstaten dienen, in overeenstemming met de afvalhiërarchie en de doelstelling van de verwezenlijking van een recyclingmaatschappij, het gebruik van gerecycleerde materialen […] te ondersteunen en zouden, waar dit mogelijk is, geen steun mogen verlenen aan het storten of verbranden van deze recycleerbare stoffen.’

5

Overweging 30 van deze richtlijn is als volgt verwoord:

‘Om te voldoen aan het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, omschreven in artikel [191], lid 2, [VWEU], moeten algemene milieudoelstellingen voor afvalbeheer binnen de Gemeenschap worden vastgesteld. Op grond van die beginselen dienen de Gemeenschap en de lidstaten de bronnen van vervuiling en overlast van meet af aan te voorkomen, te verminderen en, voor zover mogelijk, op te heffen door maatregelen vast te stellen die bekende risico's kunnen opheffen.’

6

In artikel 3, punt 1, van die richtlijn is bepaald:

‘In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1.

‘afvalstof’: elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen’.

7

Artikel 4 van dezelfde richtlijn heeft als opschrift ‘Afvalhiërarchie’ en bepaalt in lid 1:

‘Bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen wordt als prioriteitsvolgorde de volgende afvalhiërarchie gehanteerd:

a)

preventie;

b)

voorbereiding voor hergebruik;

c)

recycling;

d)

andere nuttige toepassing, bv. energieterugwinning; en tevens

e)

verwijdering.’

8

In artikel 6 van richtlijn 2008/98, met als opschrift ‘Einde-afvalfase’, staat te lezen:

‘1.

Sommige specifieke afvalstoffen zijn niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1, wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder de volgende voorwaarden:

a)

de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;

b)

er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;

c)

de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevens

d)

het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

De criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen, en houden rekening met eventuele nadelige milieugevolgen van de stof of het voorwerp.

2.

De maatregelen die beogen niet-essentiële onderdelen van deze richtlijn te wijzigen door haar aan te vullen en die betrekking hebben op het aannemen van de in lid 1 bedoelde criteria en de omschrijving van het soort afvalstoffen waarop die criteria van toepassing zijn, worden vastgesteld volgens de in artikel 39, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing. Specifieke criteria voor de ‘einde-afvalfase’ moeten onder meer ten minste worden overwogen voor granulaten, papier, glas, metaal, banden en textiel.

[…]

4.

Indien er geen volgens de in de leden 1 en 2 bedoelde procedure op communautair niveau bepaalde criteria bestaan, kunnen de lidstaten, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is. Zij stellen de Commissie overeenkomstig richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften [(PB 1998, L 204, blz. 37), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 (PB 1998, L 217, blz. 18)] van dergelijke beslissingen in kennis, voor zover die richtlijn zulks voorschrijft.’

Ests recht

9

Op 28 januari 2004 heeft de Riigikogu (parlement) van de Republiek Estland de jäätmeseadus (wet betreffende afvalstoffen; hierna: ‘afvalstoffenwet’) vastgesteld. In de §§ 2 en 21 van deze wet, die van kracht was van 18 juli 2014 tot en met 31 december 2015, stond te lezen:

‘§ 2 — Afvalstoffen
(1)

Afvalstoffen zijn elk roerend goed of te boek gesteld schip waarvan de houder zich heeft ontdaan, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

(2)

‘Zich ontdoen van’ houdt in dat het roerend goed buiten gebruik wordt gesteld, dat van het gebruik ervan wordt afgezien of dat het onbenut wordt gelaten, wanneer het gebruik van dat goed vanuit technisch oogpunt niet mogelijk is of niet redelijk lijkt gelet op de economische of ecologische omstandigheden.

[…]

(4)

De regering stelt bij besluit de lijst van afvalstoffen op, waaronder de gevaarlijke afvalstoffen […], die voldoen aan de bij lid 1 van de onderhavige paragraaf vastgestelde voorwaarden.

§ 21 — Einde-afvalfase
(1)

Afvalstoffen zijn niet langer afvalstoffen wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan de criteria die op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn [2008/98] zijn opgesteld onder de volgende voorwaarden:

1)

de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;

2)

er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;

3)

de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende rechtsregels en normen;

4)

het gebruik van de stof of het voorwerp heeft geen negatieve effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

(2)

Indien er geen criteria als bedoeld in lid 1 van de onderhavige paragraaf zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 6, lid 2, van richtlijn [2008/98], kan de ter zake bevoegde minister, met inachtneming van de voorwaarden van lid 1, punten 1 tot en met 4, van de onderhavige paragraaf genoemde voorwaarden, bij besluit de criteria vaststellen op grond waarvan bepaalde afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn.

(3)

De criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor het gehalte aan verontreinigende stoffen en houden rekening met eventuele negatieve effecten van de stof of het voorwerp voor het milieu of de menselijke gezondheid.

(4)

De behandeling voor nuttige toepassing, waarna afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn, moet worden vermeld in de afvalstoffenvergunning of in de geïntegreerde milieuvergunning die overeenkomstig de tööstusheite seadus [(wet betreffende industriële emissies)] is toegekend aan de onderneming die de behandeling voor nuttige toepassing heeft uitgevoerd.’

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

10

Tallinna Vesi legt zich toe op de afvoer van huishoudelijk afvalwater van de stad Tallinn (Estland) en omgeving, alsook op afvalwaterbehandeling in een actiefslibinstallatie. Blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt het zuiveringsslib dat bij het zuiveringsproces ontstaat, naar reservoirs overgebracht met het oog op anaerobe afbraak (methaangisting). Na een anaeroob vergistingsproces van 15 dagen wordt het water aan dat slib onttrokken met behulp van (filter)centrifugepersen en wordt dat slib overgebracht naar de plaats waar het wordt gecomposteerd met het oog op anaerobe afbraak.

11

Tallinna Vesi wenste het aldus door haar behandelde zuiveringsslib uit huishoudelijk afvalwater in de handel te brengen als aarde voor beplanting. Zij is van mening dat dit proces als biologische recycling (code R3o) te beschouwen is en wenst een overeenkomstige afvalstoffenvergunning te verkrijgen.

12

Volgens het nationale recht is biologische recycling een behandeling voor nuttige toepassing van afvalstoffen waarbij afvalstoffen worden behandeld zodat zij niet langer afvalstoffen zijn, indien is voldaan aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende rechtsregels en normen, in de zin van § 21, lid 1, punt 3, van de afvalstoffenwet.

13

De Republiek Estland heeft artikel 6 van richtlijn 2008/98 omgezet door in § 21 van de afvalstoffenwet te bepalen dat de einde-afvalfase enkel kan worden vastgesteld op grond van een handeling van de Unie of een besluit van de minister van Milieu waarin de criteria in kwestie worden omschreven. Met name onderstelde de vaststelling van de einde-afvalfase van het door een onderneming als Tallinna Vesi behandelde zuiveringsslib overeenkomstig lid 2 van die paragraaf dat de minister van Milieu voorafgaandelijk voor het soort afvalstoffen in kwestie bij besluit de criteria had vastgesteld aan de hand waarvan het milieuagentschap kon beoordelen of het behandelde zuiveringsslib niet langer een afvalstof was. Dat agentschap kan zich op grond van het Estse recht dus niet enkel op de in § 21, lid 1, van de afvalstoffenwet neergelegde beginselen baseren om te beslissen of het zuiveringsslib in casu — doordat het de door Tallinna Vesi toegepaste stabiliserings- en zuiveringsprocessen heeft ondergaan — niet langer een afvalstof is, maar een product is geworden.

14

Ten tijde van de afgifte van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunningen bevatte het Unierecht noch het Estse recht dergelijke criteria. Derhalve heeft het milieuagentschap de code R3o niet toegekend voor de behandeling voor nuttige toepassing van zuiveringsslib uit huishoudelijk afvalwater, omdat niet was voldaan aan de voorwaarde van § 21, lid 1, punt 3, van de afvalstoffenwet. De door Tallinna Vesi verrichte afvalverwerkingshandelingen zijn dan ook bij twee besluiten van het milieuagentschap aangemerkt als ‘biologische behandeling die voorafgaat aan de nuttige toepassing van afvalstoffen (code R12o)’.

15

Op 1 december 2014 en 20 juli 2015 heeft Tallinna Vesi bij de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter Tallinn, Estland) beroepen ingesteld die ertoe strekten dat die twee besluiten gedeeltelijk nietig zouden worden verklaard en dat het milieuagentschap zou worden veroordeeld om de uit die besluiten voortvloeiende vergunningen te wijzigen of, bij gebreke daarvan, nieuwe op code R3o gebaseerde vergunningen af te geven. Die beroepen zijn bij vonnis van 15 juli 2016 verworpen omdat technische voorschriften alsook voor producten geldende rechtsregels en normen ontbraken. Daarop heeft Tallinna Vesi tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld.

16

In deze omstandigheden heeft de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1)

Moet artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 aldus worden uitgelegd dat met deze bepaling een nationale rechtshandeling verenigbaar is waarin is bepaald dat bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de vaststelling van de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort de einde-afvalfase afhankelijk is van de vraag of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor een specifieke afvalsoort zijn vastgesteld?

2)

Ontleent de houder van afvalstoffen aan artikel 6, lid 4, eerste volzin, van richtlijn 2008/98 het recht om bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de vaststelling van de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort de bevoegde autoriteit of een rechterlijke instantie van de lidstaat te verzoeken om de einde-afvalfase in overeenstemming met de toepasselijke rechtspraak van het Hof vast te stellen, ongeacht of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor een specifieke afvalsoort zijn vastgesteld?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

17

Met zijn vragen, die gezamenlijk dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of ten eerste artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de vaststelling van de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort de einde-afvalfase afhankelijk is van de vraag of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor die afvalsoort zijn vastgesteld, en of ten tweede de houder van afvalstoffen in die omstandigheden het recht heeft om de bevoegde autoriteit of een rechterlijke instantie van de lidstaat te verzoeken om de einde-afvalfase in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof vast te stellen.

18

In herinnering dient te worden gebracht dat het begrip ‘afvalstof’ in artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98 wordt gedefinieerd als elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

19

In artikel 6, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2008/98 zijn de voorwaarden vastgesteld waaraan de specifieke criteria moeten voldoen aan de hand waarvan kan worden bepaald welke afvalstoffen — wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan — niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1, van die richtlijn zijn.

20

Op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/98 is de Commissie ermee belast de voorschriften voor de toepassing van lid 1 van dat artikel vast te stellen met het oog op het aannemen van specifieke criteria aan de hand waarvan de einde-afvalfase kan worden vastgesteld. Vast staat dat dergelijke voorschriften niet zijn vastgesteld voor zuiveringsslib als in het hoofdgeding aan de orde is, dat een behandeling voor nuttige toepassing heeft ondergaan.

21

In deze omstandigheden kunnen de lidstaten, zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98, per geval beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is, waarbij zij gehouden zijn om — voor zover richtlijn 98/34, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48, zulks voorschrijft — de Commissie in kennis te stellen van de in dit verband vastgestelde normen en technische voorschriften.

22

In de eerste plaats moet worden geconstateerd dat de Uniewetgever aldus specifiek heeft bepaald dat de lidstaten gemachtigd zijn om maatregelen inzake de einde-afvalfase van een stof of voorwerp vast te stellen, zonder dat hij evenwel de aard van die maatregelen heeft gepreciseerd.

23

In dit verband dient te worden verduidelijkt dat aangezien de op de grondslag van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 vastgestelde maatregelen — net zoals de op de grondslag van lid 2 van dat artikel vastgestelde Unieregelingen — leiden tot de einde-afvalfase en derhalve tot het einde van de door de rechtsregels inzake afvalstoffen geboden bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid, die maatregelen ervoor moeten zorgen dat voldaan is aan de in lid 1, onder a) tot en met d), van voornoemd artikel opgelegde voorwaarden en in het bijzonder rekening moeten houden met alle mogelijke ongunstige effecten die de stof of het voorwerp in kwestie kunnen hebben op het milieu of de menselijke gezondheid.

24

Bovendien blijkt uit de bewoordingen van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 dat de lidstaten kunnen voorzien in de mogelijkheid om per geval te beslissen — met name op basis van de verzoeken die worden ingediend door de houder van een stof die of een voorwerp dat als ‘afvalstof’ wordt aangemerkt — maar dat zij tevens een norm of een technisch voorschrift voor afvalstoffen van een bepaalde categorie of voor een specifieke afvalsoort kunnen vaststellen. Zoals de advocaat-generaal in punt 49 van haar conclusie heeft opgemerkt, heeft de in die bepaling neergelegde verplichting om de Commissie — voor zover richtlijn 98/34, gewijzigd bij richtlijn 98/48 zulks voorschrijft — in kennis te stellen van dergelijke maatregelen, namelijk betrekking op ontwerpen voor een technische voorschrift en niet op individuele besluiten.

25

Artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 staat dus niet in de weg aan een nationale regeling op grond waarvan bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de vaststelling van de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort de einde-afvalfase afhankelijk is van de vraag of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor die afvalsoort zijn vastgesteld.

26

In de tweede plaats volgt uit het feit dat het optreden van de lidstaat facultatief is — hetgeen blijkt uit het gebruik van het werkwoord ‘kunnen’ in de eerste volzin van de betreffende bepaling — dat die lidstaat ook van mening kan zijn dat bepaalde afvalstoffen de hoedanigheid van afvalstof niet kunnen verliezen en ervan kan afzien een regeling inzake de einde-afvalfase van die afvalstoffen vast te stellen.

27

Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van haar conclusie heeft opgemerkt, dient de lidstaat evenwel ervoor te zorgen dat dergelijk stilzitten niet in de weg staat aan de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2008/98, zoals het stimuleren van de toepassing van de in artikel 4 van deze richtlijn bedoelde afvalhiërarchie, of — zoals blijkt uit de overwegingen 8 en 29 van die richtlijn — aan het bevorderen van de nuttige toepassing van afvalstoffen en van het gebruik van door nuttige toepassing verkregen materialen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen en een circulaire economie tot stand te brengen. In dit verband staat het aan de Commissie en in voorkomend geval aan de lidstaten om alle relevante factoren en de meest recente stand van wetenschappelijke en technische kennis in aanmerking te nemen bij het aannemen van specifieke criteria aan de hand waarvan de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties de einde-afvalfase kunnen vaststellen van een afvalstof die een behandeling voor nuttige toepassing heeft ondergaan waardoor zij kan worden gebruikt zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu.

28

In casu blijkt uit de gegevens in het aan het Hof overgelegde dossier dat de nuttige toepassing van zuiveringsslib bepaalde risico's voor het milieu en de menselijke gezondheid met zich meebrengt, meer bepaald risico's die verband houden met de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen. Met betrekking tot dergelijke stoffen heeft een lidstaat — gelet op de beoordelingsruimte waarover hij volgens de overwegingen in de twee voorgaande punten beschikt — de mogelijkheid om af te zien van de vaststelling van de einde-afvalfase van een product of stof, dan wel om geen enkele norm vast te stellen waarvan de inachtneming ertoe zou leiden dat het product of de stof in kwestie niet langer een afvalstof is.

29

Daarnaast zij in herinnering gebracht dat louter op basis van de in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/98 gestelde voorwaarden voor de specifieke criteria aan de hand waarvan kan worden bepaald welke afvalstoffen niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1, van die richtlijn zijn wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan, niet rechtstreeks kan worden vastgesteld dat bepaalde afvalstoffen of categorieën afvalstoffen niet langer als afvalstoffen te beschouwen zijn (zie in die zin arrest van 7 maart 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C-358/11, EU:C:2013:142, punt 55).

30

Derhalve moet worden geoordeeld dat een houder van afvalstoffen zoals Tallinna Vesi in omstandigheden als die van het hoofdgeding aan artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 niet het recht ontleent om de bevoegde autoriteit of een rechterlijke instantie van de lidstaat te verzoeken om de einde-afvalfase vast te stellen.

31

Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vragen worden geantwoord dat artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98 aldus moet worden uitgelegd dat:

—

het niet in de weg staat aan een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de vaststelling van de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort de einde-afvalfase afhankelijk is van de vraag of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor die afvalsoort zijn vastgesteld, en

—

de houder van afvalstoffen daaraan in omstandigheden als die van het hoofdgeding niet het recht ontleent om de bevoegde autoriteit of een rechterlijke instantie van de lidstaat te verzoeken om de einde-afvalfase vast te stellen.

Kosten

32

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen moet aldus worden uitgelegd dat:

—

het niet in de weg staat aan een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de vaststelling van de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort de einde-afvalfase afhankelijk is van de vraag of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor die afvalsoort zijn vastgesteld, en

—

de houder van afvalstoffen daaraan in omstandigheden als die van het hoofdgeding niet het recht ontleent om de bevoegde autoriteit of een rechterlijke instantie van de lidstaat te verzoeken om de einde-afvalfase vast te stellen.

ondertekeningen

Conclusie 29‑11‑2018

J. Kokott

Partij(en)

Zaak C-60/181.

AS Tallinna Vesi

tegen

Keskkonnaamet,

in tegenwoordigheid van:

Keskkonnaministeerium

[verzoek van de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) om een prejudiciële beslissing]

I. Inleiding

1.

Het Hof buigt zich al decennia over het begrip afvalstoffen en deed dit voor het eerst in het arrest Vessoso en Zanetti.2. Iets recenter is het vraagstuk onder welke voorwaarden afvalstoffen opnieuw worden omgevormd tot een normaal economisch goed dat niet langer aan de strikte afvalstoffenwetgeving is onderworpen.3. Met de herschikking van de afvalstoffenrichtlijn in 20084. heeft de wetgever de eerste stappen gezet om hierop een antwoord te formuleren. Dit antwoord heeft hij onlangs nader verfijnd5., maar deze wijzigingen vinden nog geen toepassing op het hoofdgeding.

2.

Los van de meest recente wijzigingen is het in dit opzicht een belangrijk gegeven dat de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor het desbetreffende gebruik en aan de voor de producten geldende wetgeving en normen. Maar betekent dit dat afvalstoffen enkel dan niet langer als afvalstof mogen worden aangemerkt wanneer en nadat ze tot een product zijn gerecycleerd dat aan de daarvoor vastgestelde algemene normen beantwoordt? Of kan een houder van afvalstoffen verlangen dat de bevoegde instanties per geval — en ongeacht het al dan niet bestaan van productnormen — beslissen dat afvalstoffen niet langer als zodanig aan te merken zijn?

3.

Deze vragen worden opgeworpen in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Afvalstoffenrichtlijn

4.

Artikel 3, punt 1, van de afvalstoffenrichtlijn omschrijft ‘afvalstof’ als ‘elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen’.

5.

Artikel 4, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn beschrijft de afvalhiërarchie:

‘Bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen wordt als prioriteitsvolgorde de volgende afvalhiërarchie gehanteerd:

a)

preventie;

b)

voorbereiding voor hergebruik;

c)

recycling;

d)

andere nuttige toepassing, bv. energieterugwinning; en tevens

e)

verwijdering.’

6.

Artikel 6 van de afvalstoffenrichtlijn regelt de einde-afvalfase:

‘1.

Sommige specifieke afvalstoffen zijn niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1), wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder de volgende voorwaarden:

a)

de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;

b)

er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;

c)

de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevens

d)

het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

De criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen, en houden rekening met eventuele nadelige milieugevolgen van de stof of het voorwerp.

[…]

4.

Indien er geen volgens de in de leden 1 en 2 bedoelde procedure op communautair niveau bepaalde criteria bestaan, kunnen de lidstaten, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is. Zij stellen de Commissie overeenkomstig Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften van dergelijke beslissingen in kennis, voor zover die richtlijn zulks voorschrijft.’

7.

De wezenlijke verplichting en doelstelling van de afvalstoffenrichtlijn is neergelegd in artikel 13:

‘De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, […]’

8.

Na de indiening van het verzoek om een prejudiciële beslissing werd de afvalstoffenrichtlijn op vele punten gewijzigd, inzonderheid met betrekking tot artikel 6. Aangezien deze wijzigingen echter pas uiterlijk op 5 juli 2020 moeten zijn omgezet, vinden ze geen toepassing in het hoofdgeding.

B. Estse afvalstoffenwet

9.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft meer in het bijzonder betrekking op § 21 van de Jäätmeseadus (Estse afvalstoffenwet), in de versie die van toepassing is sinds 18 juli 2014. Deze bepaling regelt de einde-afvalfase (verlies van de hoedanigheid van afval):

‘(1)

Afvalstoffen gelden niet langer als afvalstoffen wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan de criteria die op grond van artikel 6, lid 2, van de [afvalstoffenrichtlijn] zijn opgesteld en die onder de volgende voorwaarden moeten worden vastgelegd:

1)

de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;

2)

er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;

3)

de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen;

4)

het gebruik van de stof of het voorwerp heeft geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

(2)

Indien er geen criteria in de zin van lid 1 van de onderhavige paragraaf zijn vastgelegd overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de [afvalstoffenrichtlijn], kan de ter zake bevoegde minister, met inachtneming van de onder lid 1, punten 1 tot en met 4, van de onderhavige paragraaf genoemde voorwaarden, bij besluit de criteria vaststellen volgens welke specifieke afvalstoffen niet langer als afvalstof moeten worden beschouwd.

(3)

Deze criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen en houden rekening met eventuele nadelige effecten voor het milieu en de menselijke gezondheid.

(4)

De behandeling voor nuttige toepassing waarna afvalstoffen niet langer als afvalstoffen gelden, moet zijn vermeld in een afvalstoffenvergunning of in een geïntegreerde milieuvergunning die overeenkomstig de wet op industriële emissies is toegekend aan de ondernemer die de behandeling voor nuttige toepassing heeft uitgevoerd […]’.

III. Feiten en prejudiciële vragen

10.

Het Keskkonnaamet (milieuagentschap) heeft AS Tallinna Vesi, een uitbater van afvalwaterzuiveringsstations, in 2014 en 2015 afvalstoffenvergunningen verleend voor de nuttige toepassing van afvalstoffen in een afvalverwerkingsinstallatie in Tallinn (Estland) voor een maximaal jaarvolume van 32 000 ton en in een afvalverwerkingsinstallatie in de gemeente Harku, provincie Harjumaa (Estland), voor een maximaal jaarvolume van 7 000 ton.

11.

Uit de motiveringen van die besluiten kan worden opgemaakt dat Tallinna Vesi zich toelegt op de afvoer van stedelijk afvalwater en afvalwaterbehandeling in een actiefslibinstallatie.

12.

Het milieuagentschap en Tallinna Vesi zijn het erover oneens of het aldus behandelde zuiveringsslib nog als afvalstof moet worden aangemerkt, wat het gebruik ervan aanzienlijk zou beperken, dan wel vrij op de markt mag worden verkocht als een product.

13.

Volgens Tallinna Vesi gaat het bij het afvalwaterzuiveringsprocedé om biologische recycling. Volgens het Estse recht is biologische recycling een procedé voor de nuttige toepassing van afvalstoffen waarbij de afvalstoffen worden verwerkt tot producten en waardoor de afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn. Tallinna Vesi verzoekt bijgevolg om afgifte van een overeenkomstige afvalstoffenvergunning.

14.

Het milieuagentschap is daarentegen van mening dat alleen sprake kan zijn van een einde-afvalfase wanneer gelijktijdig is voldaan aan alle criteria die in § 21, lid 1, punten 1 tot en met 4, van de Estse afvalstoffenwet zijn opgesomd. Met name volgens § 21, lid 1, punt 3, van de Estse afvalstoffenwet wordt een stof of voorwerp alleen een product wanneer is voldaan aan de productnorm voor een specifiek doel.

15.

Het stabiliserings- en zuiveringsprocedé dat Tallinna Vesi toepast, levert een product op waarvoor geen productnorm bestaat. Bijgevolg moet het afvalbehandelingsprocedé dat de onderneming toepast worden ingedeeld als een biologische behandeling die voorafgaat aan de nuttige toepassing van afvalstoffen. De gebruiker van het — al dan niet voorbehandelde — zuiveringsslib moet zich dan ook laten registreren als beheerder van ongevaarlijke afvalstoffen of over een afvalstoffenvergunning of geïntegreerde milieuvergunning beschikken.

16.

Bovendien is het milieuagentschap de opvatting toegedaan dat § 21 van de Estse afvalstoffenwet het milieuagentschap niet de bevoegdheid verleent om over de einde-afvalfase te beslissen en dat van deze fase integendeel alleen sprake kan zijn op grond van een Unierechtelijke rechtshandeling of een besluit van de minister van Milieu.

17.

Tallinna Vesi heeft beroep ingesteld tegen de afvalstoffenvergunningen, voor zover deze het behandelde zuiveringsslib als afvalstof blijven aanmerken. Nadat dit beroep in eerste instantie werd verworpen, is nu een hoger beroep aanhangig bij de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) die dienaangaande de volgende vragen aan het Hof heeft voorgelegd:

‘1)

Moet artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn aldus worden uitgelegd dat een nationale regeling met dit artikel verenigbaar is wanneer zij bepaalt dat bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort, de einde-afvalfase afhankelijk is van het feit of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor een specifieke afvalsoort zijn vastgesteld?

2)

Kent artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn de houder van afvalstoffen het recht toe om bij ontstentenis van Unierechtelijk neergelegde criteria voor de einde-afvalfase van een specifieke afvalsoort, de bevoegde autoriteit of een rechterlijke instantie van een lidstaat te verzoeken om de einde-afvalfase in overeenstemming met de toepasselijke rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie vast te stellen, ongeacht of bij een nationale handeling van algemene strekking criteria voor een specifieke afvalsoort zijn vastgesteld?’

18.

Tallinna Vesi, de Republiek Estland, de Italiaanse Republiek, de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er vond geen terechtzitting plaats, aangezien het Hof zich voldoende ingelicht achtte.

IV. Juridische beoordeling

19.

De rechter in tweede aanleg gaat kennelijk ervan uit dat zuiveringsslib een afvalstof is, want hij vraagt zich niet af of zuiveringsslib in het licht van de uitzonderingsbepaling van artikel 2, lid 2, onder a), van de afvalstoffenrichtlijn junctis de richtlijn stedelijk afvalwater6. en/of de zuiveringsslibrichtlijn7. eigenlijk wel als afvalstof moet worden aangemerkt. Evenmin vraagt hij zich af of aan de zuiveringsslibrichtlijn een toereikende productnorm kan worden ontleend. Indien over deze vragen nog twijfels zouden bestaan, blijven ze tenminste voorlopig aan de nationale rechter overgelaten.

20.

In plaats daarvan heeft het verzoek om een prejudiciële beslissing een ingewikkelde en in de toepasselijke versie een mogelijk ietwat ongelukkig geformuleerde regeling als voorwerp. Artikel 6, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn bevat weliswaar bepaalde voorwaarden die voor de einde-afvalfase van belang zijn, maar die voorwaarden moeten eerst nog door de Commissie in verdere rechtshandelingen worden geconcretiseerd voordat aan de hand daarvan kan worden vastgesteld of bepaalde afvalstoffen niet langer als zodanig hoeven te worden beschouwd.8. Indien er op Unieniveau geen criteria zijn vastgesteld, kunnen evenwel de lidstaten krachtens artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval beslissen of bepaalde afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn.

21.

Beide de einde-afvalfase betreffende aan het Hof voorgelegde vragen hebben betrekking op die laatstgenoemde bepaling. Enerzijds wordt gevraagd of het verenigbaar is met artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn om de einde-afvalfase afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat er op Europees of nationaal niveau productnormen voor de stof of het voorwerp zijn vastgesteld. Anderzijds wordt gevraagd of een houder van afvalstoffen kan verlangen dat een autoriteit of rechter per geval beslist of een bepaalde afvalstof al dan niet nog als zodanig moet worden beschouwd.

22.

Hierbij kan het antwoord op de ene vraag het antwoord op de andere vraag in aanzienlijke mate beïnvloeden. Indien wordt aanvaard dat het is toegestaan om de einde-afvalfase afhankelijk te stellen van het vastleggen van criteria, kan immers geen sprake zijn van een verplichting om los van die criteria per geval te beslissen over de einde-afvalfase. Daartegenover staat dat de bewoordingen van artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn, volgens welke het de lidstaten is toegestaan om per geval te beslissen, aldus kunnen worden begrepen dat de lidstaten uitsluitendbeslissingen per geval kunnen nemen, maar geen algemene criteria mogen vastleggen.

23.

Zoals ik hierna zal uiteenzetten, moeten de antwoorden echter tussen deze twee uitersten worden gezocht. Hiertoe zal ik eerst ingaan op de bewoordingen van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn, vervolgens de materiële voorwaarden voor de einde-afvalfase uiteenzetten, de bevoegdheden van de lidstaten ter zake bespreken en tot slot de verhouding onderzoeken tussen regelingen van algemene strekking en beslissingen per geval krachtens artikel 6, lid 4.

A. Bewoordingen van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn

24.

Het antwoord op de prejudiciële vragen lijkt vrij duidelijk te kunnen worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn. Die luiden dat de lidstaten per geval, en rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, kunnen beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is wanneer de Commissie geen criteria op Unieniveau heeft vastgesteld.

25.

Op het eerste gezicht ligt het dan ook voor de hand om zich strikt te houden aan de bewoordingen van deze bepaling, en met name aan het gebruikte werkwoord ‘kunnen’, en eventueel ook nog rekening te houden met de bevoegdheid van de lidstaten om op grond van artikel 193 VWEU verdergaande beschermingsmaatregelen te treffen. Alleen al hieruit zou kunnen worden opgemaakt dat de nationale autoriteiten noch de rechters van de lidstaten verplicht zijn om de einde-afvalfase vast te stellen bij gebreke van specifieke Europese of nationale regelingen voor bepaalde stoffen of voorwerpen. Zij zouden derhalve geen criteria moeten vastleggen en evenmin gehouden zijn tot het nemen van beslissingen per geval.

26.

In de praktijk blijft deze benadering evenwel te veel aan de oppervlakte hangen. De prejudiciële vragen nopen daarentegen tot een meer diepgaand debat over het begrip afvalstoffen en, in het bijzonder, over de voorwaarden voor een einde-afvalfase. Want het zou niet stroken met de afvalstoffenrichtlijn om stoffen of voorwerpen als afvalproducten te blijven beschouwen wanneer ze volgens de richtlijn niet meer als zodanig moeten worden aangemerkt. Veeleer moeten de doelstellingen van de afvalstoffenrichtlijn om, enerzijds, een hoog beschermingsniveau te waarborgen en, anderzijds, afvalstoffen zo veel mogelijk tot bruikbare producten te recycleren, in een juist evenwicht worden gebracht.

B. Einde-afvalfase

27.

Artikel 6 van de afvalstoffenrichtlijn noemt twee manieren waarop de einde-afvalfase kan worden bereikt.

28.

Volgens artikel 6, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn zijn sommige specifieke afvalstoffen niet langer afvalstoffen wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die de Commissie met inachtneming van bepaalde voorwaarden vastlegt. Alleen dan zou sprake zijn van een dwingende einde-afvalfase, maar in casu zijn de voorwaarden van deze bepaling niet vervuld. Voor zuiveringsslib heeft de Commissie geen dergelijke criteria vastgesteld.

29.

De tweede weg die naar de einde-afvalfase leidt, is neergelegd in artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn. Bij de beslissingen die de lidstaten op grond hiervan nemen, moeten zij rekening houden met de toepasselijke rechtspraak (van het Hof).

30.

De rechtspraak waaraan artikel 6, lid 4, refereert, werd onafhankelijk van artikel 6 ontwikkeld en berust op de definitie van artikel 3, punt 1, van de afvalstoffenrichtlijn.9. Volgens die definitie is afval elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Of inderdaad sprake is van het begrip ‘zich ontdoen van’, moet (objectief) worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening dient te worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gezorgd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.10.

31.

Deze definitie zou aldus kunnen worden begrepen dat de stof of het voorwerp niet langer een afvalstof is wanneer de houder er zich niet langer van ontdoet, wil ontdoen of moet ontdoen.

32.

Een dergelijke (eventueel spontane) wijziging van de hoedanigheid van afvalstof zou echter niet stroken met het in de afvalstoffenrichtlijn vastgelegde afvalbeheersysteem, dat in eerste instantie uitgaat van de voortgezette toepasselijkheid van de afvalstoffenwetgeving.

33.

Meer in het bijzonder nemen de lidstaten overeenkomstig artikel 15, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat een eerste afvalproducent of andere houder van afvalstoffen zelf de afvalverwerking verricht, die verwerking laat verrichten door een handelaar, een inrichting of een onderneming die afvalverwerkingshandelingen verricht, of daartoe regelingen laat treffen door een publieke of private inzamelaar van afvalstoffen, met inachtneming van de artikelen 4 en 13.

34.

Artikel 13 van de afvalstoffenrichtlijn bevat de uit de afvalstoffenwetgeving voortvloeiende hoofdverplichting om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu. In artikel 4 is de afvalhiërarchie neergelegd die preventie als eerste prioriteit noemt, gevolgd door voorbereiding voor hergebruik, recycling, andere nuttige toepassing en, als allerlaatste mogelijkheid, afvalverwijdering.

35.

Wie zich echter in deze context professioneel op afvalverwerking toelegt, zal zich minstens tijdens de verwerkingsfase niet van dit afval ontdoen. Integendeel, het bezit van het afval is een noodzakelijke voorwaarde voor de betreffende activiteit en de daarbij nagestreefde winsten. De economische bestaansreden van een stortplaats ligt juist besloten in het permanente bezit van afval. Bij professionele afvalverwerking komt het er doorgaans op aan om in het bezit van de betrokken afvalstoffen te komen. Vandaar dat er overigens ook conflicten rijzen over de vraag wie bepaalde afvalstoffen mag verwijderen of verwerken.11.

36.

Het feit dat een houder zich bij het afvalbeheer niet van zijn afvalstoffen ontdoet, kan op zich niet ertoe leiden dat de afvalstoffen worden onttrokken aan de werkingssfeer van de afvalstoffenwetgeving. Zodra de afvalstoffenwetgeving niet langer geldt, is immers ook de naleving van de artikelen 4 en 13 van de afvalstoffenrichtlijn niet langer gewaarborgd.

37.

Het verlies van de hoedanigheid van afvalstof impliceert dan ook weliswaar terecht dat de houder zich niet van de stof of het voorwerp ontdoet dan wel voornemens of verplicht is om zich ervan te ontdoen12., maar deze voorwaarde is niet toereikend om de einde-afvalfase te bereiken. Dit blijkt overigens uit de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn, maar ook uit de rechtspraak van het Hof betreffende artikel 6, lid 4.

38.

Voor bepaalde vormen van nuttige toepassing heeft het Hof namelijk erkend dat de daaruit voortkomende stoffen geen afval meer zijn, tenzij de houder zich ontdoet van die stoffen. Dit geldt voor de recycling van verpakkingsafval tot een nieuw materiaal of product, met eigenschappen die vergelijkbaar zijn met die van het materiaal waar zij uit voortkomen13., en voor de omvorming van ijzerafval tot ijzer- of staalproducten die zo lijken op andere ijzer- of staalproducten die uit primaire grondstoffen zijn verkregen, dat zij hiervan bijna niet meer kunnen worden onderscheiden14.. De nuttige toepassing van afvalstoffen tot gereinigd gas dat als brandstof wordt gebruikt, krijgt diezelfde status.15.

39.

Voor het intreden van de einde-afvalfase van een stof of voorwerp gelden bijgevolg twee voorwaarden. Ten eerste mag de houder zich niet in de zin van artikel 3, punt 1, van de afvalstoffenrichtlijn ontdoen van de stof of het voorwerp in kwestie en ook niet voornemens of verplicht zijn zich ervan te ontdoen. Ten tweede moet de stof of het voorwerp door middel van een behandeling voor nuttige toepassing bruikbaar worden gemaakt, zonder dat dit gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid en nadelige gevolgen heeft voor het milieu.16.

40.

In de rechtspraak wordt echter nergens gesteld dat de Unie of lidstaten regelingen moeten vaststellen of beslissingen moeten nemen opdat afvalstoffen niet langer als zodanig zijn aan te merken.

C. Bevoegdheden van de lidstaten en de beperkingen ervan

41.

De voornoemde voorwaarden voor de einde-afvalfase zijn evenwel bepalend voor de daarmee samenhangende bevoegdheden van de lidstaten. Naast artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn is dienaangaande vooral de regelgeving inzake nuttige toepassing relevant, welke toepassing in de rechtspraak als voorwaarde voor de einde-afvalfase geldt.

42.

Bijlage II bij de afvalstoffenrichtlijn bevat weliswaar een niet-uitputtende lijst van handelingen die een nuttige toepassing vormen, maar behoudens specifieke Unieregelingen voor bepaalde afvalstoffen, bijvoorbeeld op grond van artikel 6, leden 1 en 2, berust de verantwoordelijkheid voor de regelgeving inzake nuttige toepassing — met inbegrip van de vereisten voor een volledige nuttige toepassing — volgens artikel 10 in de regel bij de lidstaten. Deze moeten daarbij de afvalhiërarchie van artikel 4 in acht nemen en overeenkomstig artikel 13 gevaar voor de gezondheid van de mens en nadelige gevolgen voor het milieu voorkomen, wat niet wegneemt dat zij sterk uiteenlopende hoge beschermingsniveaus kunnen vaststellen.17.

43.

Deze beslissingsbevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot handelingen die een nuttige toepassing vormen en het daarvoor geldende beschermingsniveau strookt met de bewoordingen van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de afvalstoffenrichtlijn volgens welke de lidstaten per geval kunnen beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is, zonder evenwel te moeten erkennen dat de einde-afvalfase is bereikt. Artikel 193 VWEU bevestigt deze bevoegdheid voor zover daarin wordt bepaald dat de lidstaten verdergaande beschermingsmaatregelen mogen handhaven of treffen.

44.

De vrijheid van de lidstaten wat de toepassing van artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn betreft, is evenwel niet onbeperkt. Zij moeten rekening houden met de doelstellingen van de richtlijn, zoals de afvalhiërarchie waarin artikel 4 voorziet, en meer in het bijzonder het gebruik van gerecycleerde materialen ondersteunen overeenkomstig overweging 29, maar ook de grondrechten van de betrokken personen eerbiedigen, in casu met name het grondrecht van eigendom van artikel 17 van het Handvest van de grondrechten, alsook het grondrecht van vrijheid van ondernemerschap van artikel 16 ervan.

45.

Artikel 193 VWEU verandert niets wezenlijks aan deze beperkingen, aangezien ook verdergaande beschermingsmaatregelen enerzijds met de doelstellingen van de desbetreffende Uniemaatregel moeten overeenstemmen en anderzijds niet tegen het Unierecht mogen indruisen, met name tegen de algemene beginselen van dat recht18., waaronder de grondrechten.

46.

Niettemin beschikken de lidstaten over een zekere beoordelingsvrijheid bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de afvalstoffenrichtlijn, inzonderheid wat de bescherming van gezondheid en milieu overeenkomstig artikel 13 betreft.19. Dergelijke maatregelen impliceren immers een complexe risicobeoordeling van de betrokken handeling voor nuttige toepassing, op basis van de meest recente wetenschappelijke en technische kennis.20. Het Unierecht staat toe om de rechterlijke toetsing van die beslissingen te beperken tot kennelijke dwalingen21., maar verlangt evenwel dat de bevoegde instanties de procedurele vereisten eerbiedigen, wat met name inhoudt dat zij alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig dienen te onderzoeken.22. Deze beoordelingsvrijheid moet hun ook ter beschikking staan bij de afweging die is vereist wat de toepassing van de betrokken grondrechten betreft.

47.

Hieruit volgt dat de lidstaten volgens de afvalstoffenrichtlijn, en met name volgens artikel 6, lid 4, ervan, over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken bij de beslissing of bepaalde afvalstoffen niet meer als zodanig moeten worden aangemerkt. Bij het nemen van die beslissing dienen zij evenwel rekening te houden met alle relevante gegevens en met de meest recente wetenschappelijke en technische kennis, en zij moeten daarbij tevens de toepasselijke procedurele vereisten eerbiedigen.

D. Regelingen van algemene strekking of beslissingen per geval

48.

Onderzocht moet evenwel nog worden of het, gelet op de voorgaande overwegingen, verenigbaar is met de afvalstoffenrichtlijn en met name artikel 6, lid 4, ervan om de einde-afvalfase afhankelijk te maken van de voorwaarde dat voor de betrokken stof of het betrokken voorwerp criteria voor de einde-afvalfase zijn vastgesteld op Europees of nationaal niveau. Mocht een dergelijke regeling geoorloofd zijn, zouden houders van afvalstoffen geen aanspraak kunnen maken op een beslissing per geval volgens welke bepaalde afvalstoffen, ondanks het ontbreken van criteria, niet langer als afvalstoffen moeten worden aangemerkt.

49.

Dienaangaande moet allereerst worden gepreciseerd dat de lidstaten volgens artikel 6, lid 4, van de afvalstoffenrichtlijn criteria voor de einde-afvalfase kunnen vastleggen. Weliswaar mogen ze volgens deze bepaling per geval beslissen, maar dit houdt niet in dat de lidstaten voor bepaalde afvalstoffen of houders van afvalstoffen uitsluitend beslissingen per geval zouden mogen nemen. Veeleer herinnert artikel 6, lid 4, tweede volzin, hen aan hun verplichting om de Commissie overeenkomstig de richtlijn inzake normen en technische voorschriften23. in kennis te stellen van dergelijke beslissingen, voor zover deze richtlijn zulks voorschrijft. Die richtlijn geldt echter niet voor beslissingen per geval maar voor ontwerpen van technische voorschriften. In beginsel vallen daaronder ook criteria voor de einde-afvalfase van bepaalde afvalstoffen. Bovendien hebben dergelijke criteria veel meer nut voor een correcte en consistente toepassing van de afvalstoffenwetgeving dan een beperking van de bevoegdheden van de lidstaten tot beslissingen per geval.

50.

Het zal in de regel ook geoorloofd zijn om de einde-afvalfase te laten afhangen van het bestaan van dergelijke criteria. Afvalstoffen gaan immers dikwijls gepaard met risico's voor de bescherming van de gezondheid en het milieu die de toepassing van de afvalstoffenwetgeving rechtvaardigen.24.

51.

Wat meer specifiek de nuttige toepassing van zuiveringsslib betreft, voert met name Oostenrijk terecht aan dat dit slib bepaalde risico's voor het milieu en de menselijke gezondheid meebrengt, vooral het risico van verontreiniging door schadelijke stoffen. Bijgevolg zouden de lidstaten — rekening houdend met de beoordelingsvrijheid waarover zij beschikken — de mogelijkheid moeten hebben om de einde-afvalfase van zuiveringsslib niet vast te stellen dan wel geen productnormen voor behandeld zuiveringsslib vast te stellen indien deze normen ertoe zouden leiden dat voor dit slib de einde-afvalfase intreedt.

52.

Er kunnen echter afvalstoffen bestaan die, met inachtneming van alle relevante gegevens en de meest recente wetenschappelijke en technische kennis, zonder enige redelijke twijfel door middel van een behandeling voor nuttige toepassing bruikbaar kunnen worden gemaakt zonder dat dit gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid of nadelige gevolgen heeft voor het milieu en waarbij evenmin wordt geconstateerd dat de houder van de afvalstoffen zich van die stoffen ontdoet dan wel voornemens of verplicht is zich ervan te ontdoen in de zin van artikel 3, punt 1, van de afvalstoffenrichtlijn.

53.

In een dergelijk geval zou de beoordelingsvrijheid van de lidstaten sterker beperkt zijn en zouden ze zich niet kunnen verschuilen achter het argument dat voor deze afvalstoffen nog geen criteria voor de einde-afvalfase zijn vastgelegd. In die omstandigheden zou de houder van de afvalstoffen rechtmatig kunnen vorderen dat de bevoegde instanties of de rechter de einde-afvalfase vaststellen via een ad-hocbeslissing, indien niettemin niet kan worden aangenomen dat de houder van de afvalstoffen zich van de stof of het voorwerp ontdoet dan wel voornemens of verplicht is zich ervan te ontdoen.

54.

Of de hoedanigheid van afval onder bepaalde voorwaarden automatisch kan ophouden te bestaan, zij het rechtstreeks op grond van de afvalstoffenrichtlijn, zij het omdat de richtlijn nationale regelingen met die strekking toestaat, moet in de onderhavige procedure niet worden uitgemaakt. Om te beginnen voorziet het Estse recht niet in deze mogelijkheid en voorts betwisten partijen de rechtmatigheid van administratieve beslissingen die een einde-afvalfase uitsluiten.

V. Conclusie

55.

Ik geef het Hof dan ook in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

‘Volgens artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen kunnen de lidstaten bepalen dat afvalstoffen in de regel aan de afvalstoffenwetgeving onderworpen blijven totdat zij voldoen aan criteria voor het einde van de afvalstatus die voor het specifieke type afvalstoffen zijn vastgesteld bij een Europese of nationale handeling van algemene strekking.

Bij gebreke van dergelijke criteria heeft de houder van de afvalstoffen echter het recht om de bevoegde instantie of de rechter van een lidstaat te verzoeken om voor bepaalde afvalstoffen vast te stellen dat zij niet langer afvalstoffen zijn, wanneer deze afvalstoffen, met inachtneming van alle relevante gegevens en de meest recente wetenschappelijke en technische kennis, zonder enige redelijke twijfel door middel van een behandeling voor nuttige toepassing bruikbaar kunnen worden gemaakt zonder dat dit gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid of nadelige gevolgen heeft voor het milieu, en er voorts niet wordt geconstateerd dat de houder van de afvalstoffen zich ervan ontdoet dan wel voornemens of verplicht is zich ervan te ontdoen in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.