HvJ EU, 11-10-2016, nr. C-601/14

Bij brief van 20 juni 2011 heeft de Commissie aan de Italiaanse Republiek laten weten dat zij van mening was dat, volgens haar in strijd met de eis van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80, de Italiaanse wetgeving niet voorzag in een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven. In antwoord op deze brief heeft de Italiaanse Republiek bij brief van 11 oktober 2011 bij de Commissie aangegeven, dat zij van mening was dat deze richtlijn de lidstaten een grote beoordelingsvrijheid gaf bij het omzetten van die bepaling.

Op 25 november 2011 heeft de Commissie, die nog steeds van mening was dat de Italiaanse Republiek die richtlijn slecht had omgezet, haar een aanmaningsbrief gezonden en haar uitgenodigd haar opmerkingen hieromtrent in te dienen.

In haar antwoord van 14 mei 2012 kondigde de Italiaanse Republiek een wetsontwerp aan tot instelling van een algemene schadeloosstelling. Dit voorstel regelde de instelling van een solidariteitsfonds voor de schadeloosstelling van de slachtoffers van op het nationale grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven, met de dood of ernstig of zeer ernstig lichamelijk letsel tot gevolg. Aangezien niet was aangegeven wanneer dit voorstel in een wet zou worden omgezet, heeft de Commissie de precontentieuze procedure niet kunnen afronden. De Italiaanse autoriteiten zijn hiervan op hoogte gesteld tijdens een vergadering op 25 november 2012.

Bij brief van 24 januari 2013 heeft de Italiaanse Republiek de Commissie laten weten dat vanwege de regeringscrisis en de voortijdige ontbinding van het Italiaanse parlement die daar het gevolg van was, het niet mogelijk was geweest het wetsvoorstel aan te nemen, maar dat dat het geval zou zijn na het aantreden van de nieuwe regering. Deze brief was niet voorzien van enig formeel tijdschema voor de inwerkingtreding van de wet.

Bij brief van 12 juli 2013 heeft de Italiaanse Republiek de Commissie geïnformeerd over het feit dat het Tribunale ordinario di Firenze (rechtbank van Florence, Italië) het Hof een prejudiciële vraag had gesteld over de uitlegging van artikel 12 van richtlijn 2004/80 [de zaak die heeft geleid tot de beschikking van 30 januari 2014, C. (C-122/13, EU:C:2014:59)], en zij stelde dan ook voor om de beslissing van het Hof in die zaak af te wachten alvorens de door Commissie begonnen procedure voort te zetten.

Op 17 oktober 2013 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, dat op 18 oktober 2013 aan de Italiaanse Republiek werd betekend, waarin de Italiaanse autoriteiten werden verzocht binnen een termijn van twee maanden de noodzakelijke maatregelen te nemen teneinde zich te houden aan artikel 12 van richtlijn 2004/80.

In haar op 18 december 2013 door de Commissie ontvangen antwoord heeft de Italiaanse Republiek er nogmaals op gewezen dat zij het opportuun acht de beslissing van het Hof in zaak C-122/13 af te wachten, teneinde rekening te houden met eventuele aanwijzingen van het Hof met betrekking tot artikel 12 van richtlijn 2004/80.

In een beschikking24. heeft het Hof in die zaak vastgesteld dat het kennelijk onbevoegd was om een antwoord te geven op de vraag van het Tribunale ordinario di Firenze (rechtbank van Florence). Daarop heeft de Commissie besloten om dit beroep wegens niet-nakoming bij het Hof aanhangig te maken op grond van artikel 258, tweede alinea, VWEU.

Met haar beroep vordert de Commissie dat het Hof:

De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof:

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 27 april 2015, heeft de Raad van de Europese Unie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beschikking van 22 mei 2015 heeft de president van het Hof dat verzoek ingewilligd.

De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek dat haar rechtsorde voorziet in een schadeloosstellingsregeling voor uitsluitend de slachtoffers van bepaalde opzettelijke geweldmisdrijven, terwijl volgens haar artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 voorschrijft dat een dergelijke schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van al dit soort misdrijven wordt opgezet.

De Commissie herinnert er bijgevolg aan dat volgens de overwegingen 2 en 6 ervan, richtlijn 2004/80 tot doel heeft te waarborgen dat slachtoffers van misdrijven in de Unie recht hebben op een billijke en passende schadeloosstelling wegens letsel, ongeacht de plaats in de Unie waar het misdrijf is gepleegd. Het zou hier gaan om het logische gevolg van het vrij verkeer van personen.

Zij legt vervolgens uit dat deze richtlijn een samenwerkingsprocedure invoert met als doel die slachtoffers in staat te stellen gemakkelijker toegang te krijgen tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties. Hoofdstuk I van die richtlijn stelt daarom de regels vast met betrekking tot de toegang tot schadeloosstelling in dergelijke situaties, terwijl hoofdstuk II van die richtlijn, dat uit alleen artikel 12 bestaat, de bepalingen vermeldt die van toepassing zijn op de nationale schadeloosstellingsregelingen. Deze regelingen zouden derhalve de basis vormen voor het goed functioneren van de samenwerkingsprocedure. Artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 zou daarom de lidstaten voorschrijven zich van een dergelijke regeling te voorzien.

In dat verband zou het niet volstaan dat de lidstaten die geen schadeloosstellingsregeling kennen, zich van een dergelijke regeling voorzien. Volgens de Commissie moeten de lidstaten zich er namelijk van verzekeren dat de op hun grondgebied ingestelde schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers beschikt over de eigenschappen die richtlijn 2004/80 oplegt, namelijk dat deze een billijke en passende schadeloosstelling waarborgt en de in deze richtlijn bedoelde categorie van misdrijven dekt. De Commissie verduidelijkt dat die richtlijn betrekking heeft op een welbepaald type misdrijven, namelijk opzettelijke geweldmisdrijven.

Met betrekking tot meer in het bijzonder die notie is de Commissie in wezen van mening dat hoewel richtlijn 2004/80 geen definitie geeft van dat type misdrijven, en dit overlaat aan de nationale wetgever, artikel 12, lid 2, van die richtlijn de lidstaten niettemin geen enkele beoordelingsmarge laat, wat betreft de werkingssfeer van de nationale schadeloosstellingsregeling. Dit toepassingsbereik zou bijgevolg slechts kunnen overeenstemmen met alle opzettelijke geweldsmisdrijven die als zodanig zijn gedefinieerd in het materiële strafrecht van iedere lidstaat.

De enige beoordelingsmarge waarover de lidstaten zouden beschikken om een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven op te zetten, zoals verlangd door de Uniewetgever, zou bestaan in het kwalificeren van misdrijven als opzettelijk en gewelddadig. In andere woorden, de Commissie is van mening dat telkens wanneer een misdrijf in het nationale strafrecht wordt gedefinieerd als een opzettelijk geweldsmisdrijf, dit automatisch wordt geschikt onder de categorie misdrijven waarvoor richtlijn 2004/80 voorschrijft dat een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers moet worden vastgesteld. Als voorbeeld geeft de Commissie aan dat, gelet op hun bestanddelen, misdrijven als moord of seksueel geweld per definitie niet kunnen worden uitgesloten van de werkingssfeer van deze richtlijn.

Deze analyse zou worden bevestigd door de lezing van het op 24 november 1983 te Straatsburg ondertekende Europees Verdrag inzake de schadeloosstelling van slachtoffers van geweldmisdrijven, aangezien richtlijn 2004/80 duidelijk is geïnspireerd door overweging 8 van dat verdrag. Volgens dit verdrag zouden de gevallen van seksueel geweld deel uitmaken van de categorie opzettelijke geweldsmisdrijven, waarmee zou zijn bewezen dat alle misdrijven die waarlijk opzettelijk en gewelddadig zijn noodzakelijkerwijs onder die categorie moeten worden geschikt.

De Commissie legt eveneens uit dat geen enkele bepaling van richtlijn 2004/80 slechts bepaalt dat de lidstaten het recht op schadeloosstelling kunnen beperken tot slachtoffers van bepaalde opzettelijke geweldsmisdrijven. Volgens haar zou een dergelijke beperking neerkomen op de aanvaarding dat, zelfs als zij alle als opzettelijke geweldsmisdrijven zouden worden beschouwd, alleen bepaalde misdrijven een gevoel van kwetsbaarheid zouden opwekken, trauma's veroorzaken, financiële moeilijkheden met zich mee brengen, het dagelijkse leven verstoren of de toekomst van de slachtoffers op het spel zetten, en aldus een schadeloosstelling door de lidstaat zouden rechtvaardigen.

Ware men overigens van mening dat de lidstaten een beoordelingsmarge hebben wat betreft de keuze aan opzettelijke geweldsmisdrijven die het voorwerp kunnen zijn van een schadeloosstelling door de Staat op grond van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80, dan zou dat volgens de Commissie neerkomen op het invoeren van een onderscheid tussen slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven in de Unie voor zover de schadeloosstelling ten gevolge van een misdrijf uit die categorie zou kunnen verschillen van de ene lidstaat tot de andere, al naargelang hij een uitgebreide bescherming biedt of, zoals op het Italiaanse grondgebied, een beperkte bescherming van het recht op schadeloosstelling. Daarnaast zou dit aan het stelsel van grensoverschrijdende samenwerking, dat bij deze richtlijn is opgezet, elk praktisch nut ontnemen.

De Commissie legt ten slotte uit dat de door haar voorgestelde uitlegging niet tot gevolg heeft dat de eigen bevoegdheden van de nationale wetgever worden aangetast, aangezien hierdoor niet de kwesties worden geregeld met betrekking tot de uitbreiding van de overeengekomen bescherming voor wat betreft de vergoedbare schade (immateriële schade, materiële schade, langdurige invaliditeit, ziekte en psychische schade), de mate van opzettelijkheid (aandacht voor lichamelijk letsel door nalatigheid), de voorwaarden voor toegang tot de schadeloosstelling (slachtoffer en familieleden van het slachtoffer), de vorm van schadeloosstelling (door de dader of een aanvullende schadeloosstelling door de lidstaat, de werkgever of een verzekering), de hoogte van de schadeloosstelling (een tabel die voor elk type schade een vooraf bepaalde geldelijke waarde vaststelt, verlaging van de schadeloosstelling bij gedeeltelijke eigen schuld) en de procedurele voorwaarden om toegang te krijgen tot schadeloosstelling (termijn voor de voorbereiding en/of indiening van het verzoek tot schadeloosstelling).

De Italiaanse Republiek geeft allereerst aan dat zij zich in een vergevorderd stadium bevindt wat betreft de uitwerking van een wetsvoorstel op het gebied dat het voorwerp vormt van dit beroep.

Vervolgens zet zij de redenen uiteen waarom zij van mening is dat de door de Commissie verdedigde uitlegging onjuist is. De Italiaanse Republiek baseert zich aldus op de rechtsgrondslag van richtlijn 2004/80 om de verplichting af te bakenen die op grond van artikel 12, lid 2, ervan op de lidstaten rust. Zij herinnert eraan dat die richtlijn bij gebreke van specifieke bepalingen is vastgesteld op grond van artikel 308 EG (huidig artikel 352 VWEU). Dit heeft volgens de Italiaanse Republiek tot gevolg dat de Unie bij de vaststelling van die richtlijn in 2004, evenmin als vandaag de dag, bevoegd was om regels vast te stellen omtrent de procedurele behandeling en eigenlijk gemeenrechtelijke geweldsmisdrijven, en zelfs niet wat betreft de bijzondere vermogensrechtelijke gevolgen ervan. Ik begrijp dat de Italiaanse Republiek van mening is dat, voor zover richtlijn 2004/80 is gebaseerd op artikel 308 EG en zij beoogt het vrije verkeer van burgers mogelijk te maken, de Unie de lidstaten niet kan voorschrijven een algemene schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven op te zetten, maar zich enkel kan beperken tot het voorschrijven aan die staten rekening te houden met grensoverschrijdende situaties op dat gebied door Unieburgers toegang te geven tot de schadeloosstellingsregeling waarin eventueel in het nationale recht is voorzien. In andere woorden, artikel 12, lid 2, van deze richtlijn zou geen enkele verplichting scheppen om een schadeloosstellingsregeling op te zetten voor slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven.

De Italiaanse Republiek is bijgevolg van mening dat niet kan worden vastgesteld dat zij in gebreke is gebleven, aangezien het nationale recht, dat reeds voorziet in meerdere vormen van schadeloosstelling voor verscheidene opzettelijke geweldsmisdrijven, onderdanen van andere lidstaten toegang geeft tot deze vormen van schadeloosstelling.

Als het Hof het standpunt van de Commissie deelt dat artikel 12, lid, van richtlijn 2004/80 de lidstaten verplicht een algemene schadeloosstellingsregeling vast te stellen voor alle opzettelijke geweldsmisdrijven, zou wat bijgevolg wat de Italiaanse Republiek betreft de geldigheid van die verplichting moeten worden nagegaan, omdat deze bij geen enkele specifieke verdragsbepaling is vastgesteld en zij ook niet kan worden afgeleid uit de frase ‘subsidiaire bevoegdheden’ in de zin van artikel 308 EG, aangezien dit artikel niet op grond van het proportionaliteitsbeginsel kan leiden tot uitbreiding van de bevoegdheden van de Unie tot zuiver binnenlandse kwesties. Terwijl de Italiaanse Republiek herinnert aan de rechtspraak van het Hof dat ‘[d]aar geen enkele bepaling van het VWEU uitdrukkelijk in die mogelijkheid voorziet, […] een lidstaat zich niet met succes op de onwettigheid van een tot hem gerichte richtlijn [kan] beroepen als verweer in een niet-nakomingsberoep dat is gesteund op niet-uitvoering van diezelfde richtlijn’25., is zij evenwel van mening dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 een bijzonder ernstig en voor de hand liggend gebrek in de zin van die rechtspraak vertoont, waardoor zij zich bijgevolg op de onwettigheid van die bepaling kan beroepen26..

Voor het geval het Hof mocht oordelen dat die bepaling de lidstaten voorschrijft een algemene schadeloosstellingsregeling op te zetten voor slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven, voert de Italiaanse Republiek aan dat die staten toch een beoordelingsvrijheid behouden bij het bepalen van welke misdrijven opzettelijke geweldsmisdrijven in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 zijn en aldus het voorwerp kunnen zijn van een schadeloosstelling door de Staat.

In dit verband legt de Italiaanse Republiek uit dat, in tegenstelling tot de andere bepalingen van richtlijn 2004/80 die tot in detail bepalen wat de verplichtingen van de lidstaten zijn, artikel 12, lid 2, ermee volstaat aan te geven dat het door deze bepaling geraakte misdrijf zowel opzettelijk als gewelddadig van aard moet zijn. Het zou dus aan iedere lidstaat zijn om in hun nationale recht precies de situaties aan te geven die het voorwerp kunnen zijn van een schadeloosstelling op grond van die bepaling alsmede de basiscriteria voor het berekenen van deze schadeloosstelling. De lidstaten zouden bijgevolg een zeer ruime beoordelingsvrijheid hebben bij het opzetten van een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven en zouden derhalve die schadeloosstelling kunnen beperken tot bepaalde misdrijven en haar ook doen afhangen van bepaalde voorwaarden, zoals het onderzoek naar de handelwijze van het slachtoffer dat, zelfs door onvoorzichtigheid, het misdrijf heeft gefaciliteerd of uitgelokt of het bewijs van insolvabiliteit van de dader.

Deze uitlegging vindt steun in de analyse van de voorbereidende werkzaamheden die hebben geleid tot de vaststelling van richtlijn 2004/80. Zo geeft de Italiaanse Republiek aan dat de Commissie in haar ontwerprichtlijn27. de minimumnormen bepaalde voor de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven en nauwkeurig de persoonlijke en de territoriale werkingssfeer van de richtlijn aangaf door een definitie te geven van de begrippen ‘slachtoffers’, ‘opzettelijke misdrijven’ en ‘persoonlijk letsel’. Volgens de Italiaanse Republiek voorzag de ontwerprichtlijn in andere, uiterst gedetailleerde normen, bedoeld als voorbereiding op het opzetten van een uniforme schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van misdrijven. Een vergelijking van dit voorstel met de huidige tekst van richtlijn 2004/80 toont aan dat het doel dat was gericht op het vaststellen van minimumnormen is losgelaten om rekening te houden met de bevoegdheden van de lidstaten op het gebied van het strafrecht en dat van de overheidsuitgaven.

In repliek legt de Commissie uit dat het beroep op artikel 308 EG alleen het feit bewijst dat, bij gebreke van expliciete en specifieke aan de instellingen van de Unie voorbehouden bevoegdheden, de vaststelling van de maatregelen in richtlijn 2004/80 noodzakelijk werd geacht door een bij unanimiteit van zijn lidstaten, waaronder begrepen de Italiaanse Republiek, genomen besluit van de Raad om een van de doelstellingen van de Unie te bereiken. In casu betreft de doelstelling die deze richtlijn, met name door middel van de in artikel 12, lid 2, opgelegde verplichting, beoogt te bereiken, het wegnemen van beletsels voor het vrije verkeer van personen en diensten.

Voor de Commissie zijn de enige redenen die het beroep op artikel 308 EG als rechtsgrondslag ongeldig kunnen maken die welke verband houden met het eerbiedigen van de in de verdragen gestelde voorwaarden, namelijk de noodzaak dat de vast te stellen handeling een van de door de Verdragen beoogde doelstellingen verwezenlijkt, het feit dat het optreden kan plaatsvinden binnen het kader van de in de Verdragen omschreven vormen van beleid en het feit dat in de Verdragen niet in de daartoe vereiste handelingsbevoegdheid is voorzien. De Italiaanse Republiek toont in haar verweerschrift niet aan dat aan deze voorwaarden niet wordt voldaan en stelt slechts vast dat de gebrekkige bevoegdheid van de Unie op het gebied van het strafrecht en de procedures niet kan worden opgeheven op grond van artikel 308 EG.

De Commissie herinnert eraan dat met de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de Unie is uitgerust met een specifieke bevoegdheid op het gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken, waaronder met name begrepen de onderlinge aanpassing van de wettelijke en regelgevende bepalingen van de lidstaten in bepaalde specifieke elementen van de strafvordering (artikel 82, lid 2, VWEU), in het kader van de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit (artikel 83, lid 1, VWEU) alsmede in het kader van een doeltreffende uitvoering van beleid van de Unie op een gebied waarop harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld (artikel 83, lid 2, VWEU). Zij voegt er echter aan toe dat de bevoegdheid om op dergelijke gebieden maatregelen vast te stellen afhankelijk is van het feit dat zij noodzakelijk moeten zijn voor het vergemakkelijken van de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen alsook de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie.

De Commissie leidt hieruit af, zoals de Italiaanse Republiek aanvoert, dat de Unie niet bevoegd is zich te mengen in het strafprocesrecht en het materiële strafrecht van de lidstaten, voor zover dit verder gaat dan hetgeen waarin in de hiervoor genoemde bepalingen is voorzien. De lidstaten blijven derhalve als enige bevoegd om onder twee voorwaarden strafbare feiten te omschrijven en de daarmee verbonden straffen vast te stellen. Ten eerste kan deze bevoegdheid slechts worden uitgeoefend in verband met die vormen van criminaliteit die niet zijn opgesomd in artikel 83, lid 1, tweede alinea, VWEU, namelijk terrorisme, mensenhandel en seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, illegale drugshandel, illegale wapenhandel, het witwassen van geld, corruptie, de vervalsing van betaalmiddelen, computercriminaliteit en de georganiseerde criminaliteit. Ten tweede kan die bevoegdheid slechts worden uitgeoefend met betrekking tot strafbare feiten en de daarmee verbonden straffen die de Uniewetgever nodig acht ter versterking van de uitvoering van harmonisatiewetgeving die is vastgesteld op andere terreinen waarop de Unie bevoegd is.

Bijgevolg deelt de Commissie de zienswijze van de Italiaanse Republiek, namelijk dat de lidstaten als enige bevoegd blijven voor wat betreft het omschrijven van de gedragingen die naar gemeenrecht criminele activiteiten vormen en van de ermee verbonden straffen.

De Commissie is evenwel van mening dat de aspecten met betrekking tot de steun aan en de bescherming van slachtoffers van misdrijven niet onder die exclusieve bevoegdheid vallen. Volgens haar vindt de schadeloosstelling van slachtoffers door de lidstaten van richtlijn 2004/80 haar grondslag in het bestaan van een burgerlijke rechtsvordering die is gestoeld op de wettelijke aansprakelijkheid van de dader. De schadeloosstelling van het slachtoffer heeft derhalve een civielrechtelijk, en niet een strafrechtelijk, karakter. De Commissie haalt in dat verband de toelichting bij de ontwerprichtlijn aan, die vermeldt dat ‘[h]et civielrechtelijke karakter van de schadeloosstelling door de staat […] duidelijk [blijkt] uit het feit dat deze erop gericht is particulieren een financieel voordeel toe te kennen, zonder het oogmerk het gedrag van de dader te bestraffen of enig rechtstreeks voordeel aan de maatschappij te verschaffen.28.

De Commissie stelt overigens dat uit het arrest van 2 februari 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47), volgt dat de onderdanen van de lidstaten het recht hebben te worden beschermd tegen de risico's van geweldsmisdrijven en de financiële vergoeding te verkrijgen die is bepaald door het recht van de lidstaat op het grondgebied waarvan de geweldmisdrijven zijn gepleegd, zelfs in het geval dat die staat niet hun lidstaat van herkomst is. Dit arrest toont aan dat er een verband bestaat tussen de vrijheid van verkeer en het recht op bescherming van de lichamelijke integriteit, ongeacht of in dit verband de schadeloosstelling via de staat wordt toegekend en ten laste komt van de overheidsbegroting. Zo is het juist omdat de lichamelijke integriteit beoogt het vrije verkeer van personen tot stand te brengen dat het nodig is maatregelen vast te stellen die bedoeld zijn om de schadeloosstelling van slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven te vergemakkelijken door toegang tot de nationale schadeloosstellingsregelingen mogelijk te maken.

De Commissie voegt eraan toe dat tijdens de voorbereidende werkzaamheden die hebben geleid tot de vaststelling van richtlijn 2004/80, een grote ongelijkheid tussen de lidstaten werd waargenomen met betrekking tot de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven, aangezien sommige lidstaten eenvoudigweg in het geheel geen schadeloosstellingsregeling hadden. Deze ongelijkheid leidde dan ook tot verschillen in behandeling tussen personen, al naar gelang hun woonplaats of de plaats waar het misdrijf had plaatsgevonden, waarbij nog eens vaker sprake was van ongelijkheid in grensoverschrijdende situaties zodat de Unieburgers ervan werden weerhouden hun vrijheid van verkeer uit te oefenen.

De Commissie concludeert hieruit dat de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven niet kan worden beschouwd als een kwestie die onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten valt. Aan deze vaststelling kan niet worden afgedaan door de aan de lidstaten opgelegde verplichting om een schadeloosstellingsregeling vast te stellen voor slachtoffers van geweldsmisdrijven, waaronder alle bij het nationale recht bepaalde vormen van opzettelijk geweldsmisdrijven vallen. Voor de Commissie kan de noodzaak om de beletsels voor het vrije verkeer van personen weg te nemen door hun lichamelijke integriteit beschermen en te waarborgen dat zij een schadevergoeding kunnen krijgen wanneer die integriteit wordt aangetast, niet ophouden bij de verplichting voor lidstaten die niet een dergelijke schadeloosstellingsregeling hebben, om er een op te zetten. Volgens de Commissie heeft de Uniewetgever het begrip opzettelijke geweldsmisdrijven voldoende ruim geacht om alle meest voorkomende vormen van eventuele aantasting van de lichamelijke integriteit van personen te kunnen omvatten.

Daarom is voor de Commissie artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80, volgens de door haar voorgestelde uitlegging, niet aangetast door enige geldigheidsfout en nog minder door een zo ernstig en overduidelijk gebrek dat de gehele richtlijn als onbestaand is te beschouwen.

In haar dupliek bevestigt de Italiaanse Republiek dat, bij ontbreken van verdragsbepalingen op dit gebied, de schadeloosstelling van slachtoffers van gewone opzettelijke geweldsmisdrijven onder de bevoegdheid valt die, in overeenstemming met het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 5, lid 2, VWEU, is voorbehouden aan de lidstaten.

Volgens de Italiaanse Republiek vormt het ontbreken in het Italiaanse recht van een algemene schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van alle op Italiaans grondgebied gepleegde opzettelijke geweldsmisdrijven noch een feitelijke belemmering noch een belemmering voor de uitoefening van de vrijheid van verkeer van de Unieburger. Het nastreven van het doel van het vrije verkeer van personen kan derhalve geen rechtvaardiging vormen voor een inmenging van de Uniewetgever op dit gebied.

Bovendien is de Italiaanse Republiek van mening dat de Commissie een onjuiste lezing heeft gegeven van het arrest van 2 februari 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47). Zij voert namelijk aan dat in dit arrest het Hof slechts heeft bevestigd dat de schadeloosstelling moet worden uitgebreid ten gunste van slachtoffers van misdrijven die in de uitoefening van hun recht van vrij verkeer naar Frankrijk gaan. Uit dat arrest zou niet kunnen worden afgeleid dat de lidstaten, wanneer die nog niet bestaat, een algemene schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van gewone opzettelijke geweldsmisdrijven moeten opzetten.

Daarnaast herinnert de Italiaanse Republiek eraan dat op grond van artikel 352, lid 3, VWEU de op basis van dit artikel vastgestelde handelingen, zoals richtlijn 2004/80, ‘in gevallen waarin de Verdragen zulks uitsluiten geen harmonisatie van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inhouden’. Artikel 12, lid 2, van die richtlijn, moet dus in overeenstemming met artikel 352 VWEU worden uitgelegd, zonder de bevoegdheid van de Unie uit te breiden en zonder een harmonisatie op te leggen van de wettelijke en regelgevende bepalingen van de lidstaten op het gebied van de schadeloosstelling van slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven. De Italiaanse Republiek verduidelijkt namelijk dat een dergelijke harmonisatie niet kan worden bepaald voor alleen de in artikel 83, lid 1, tweede alinea, VWEU opgesomde ‘euromisdrijven’, en niet voor gewone misdrijven.

De Italiaanse Republiek voert ook aan dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 niet op haar van toepassing kan zijn. Zij is namelijk van mening dat die bepaling alleen voor de lidstaten die er geen hadden de verplichting stelt om een schadeloosstellingsregeling op te zetten voor slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven. Op de datum van inwerkingtreding van die richtlijn had de Italiaanse Republiek echter al een dergelijke schadeloosstellingsregeling.

De Raad, die heeft geïntervenieerd aan de zijde van de Commissie, is van mening dat uit het arrest van 2 februari 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47) blijkt dat enerzijds het vergemakkelijken van de grensoverschrijdende toegang tot de nationale schadeloosstellingsregelingen voor slachtoffers van opzettelijke geweldsmisdrijven en anderzijds het waarborgen dat alle lidstaten een dergelijke regeling hebben, samen het doel veilig stellen van het vrije verkeer van personen en diensten. Wat betreft het noodzakelijke karakter van een dergelijk optreden van de Unie, is de Raad van mening dat zijn beoordeling een beroep doet op politieke, economische alsook technische criteria en dus valt onder de beoordelingsbevoegdheid van de instellingen van de Unie die rechtsgeldig kunnen beoordelen of dat het geval was.

Als artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 dus in die zin moest worden uitgelegd dat het voor de lidstaten de verplichting meebrengt tot het instellen van een algemene schadeloosstellingsregeling voor alle vormen van opzettelijke geweldsmisdrijven in grensoverschrijdende situaties, zou bijgevolg het doel van het wegnemen van beletsels voor het vrije verkeer van personen en diensten niet worden bereikt, voor zover in sommige lidstaten voor bepaalde vormen van opzettelijke geweldsmisdrijven geen schadeloosstelling mogelijk zou kunnen zijn.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging: