Rb. Leeuwarden, 15-02-2002, nr. 01/537 Wrb, 01/564-568 Wrb, 01/884-01/887 Wrb

Bij een tiental besluiten van respectievelijk 8 september 2000, 17 oktober 2000 (tweemaal), 19 februari 2001, 15 januari 2001 (driemaal), 22 maart 2001, 19 februari 2001 en 18 juni 2001, heeft het bureau rechtsbijstandvoorziening van de raad voor rechtsbijstand (hierna te noemen: het bureau) de vergoeding vastgesteld voor de door eiser sub 2 verleende rechtsbijstand aan een aantal rechtzoekenden, waaronder eiser sub 1. De besluiten van 8 september 2000 en 17 oktober 2000 heeft het bureau bij drie afzonderlijke besluiten van 2 januari 2001 herzien. Tegen deze besluiten heeft eiser sub 2 administratief beroep ingesteld bij verweerder.

In tien onderscheiden, vrijwel gelijkluidende, besluiten van respectievelijk 21 mei 2001, verzonden op 28 mei 2001 (zesmaal) en 18 september 2001, verzonden op 21 september 2001 (viermaal) heeft verweerder deze administratieve beroepen ongegrond verklaard. Tegen vijf van deze besluiten heeft eiser sub 2 op 19 juni 2001 per fax bij de rechtbank beroep ingesteld. De gronden zijn op op 16 juli 2001 per fax aangevuld. Deze beroepen staan geregistreerd onder nummers 01/564 Wrb t/m 01/568 Wrb.

Tegen één van deze besluiten heeft eiser sub 2 namens [eiser sub 1], eiser sub 1, op 14 juni 2001 per fax beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van dit beroep zijn op 16 juli 2001 per fax aangevuld. Dit beroep staat geregistreerd onder nummer 01/537 Wrb.

Tegen de overige vier besluiten heeft eiser sub 2 op 8 oktober 2001 per fax bij de rechtbank beroep ingesteld. De gronden zijn op 30 oktober 2001 per fax aangevuld. Deze beroepen staan geregistreerd onder nummers 01/884 Wrb t/m 01/887 Wrb.

Verweerder heeft de op de beroepen betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.

Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 1 februari 2002. Eiser sub 2 is in persoon verschenen en trad tevens op als gemachtigde van eiser sub 1, terwijl verweerder bij gemachtigde is verschenen.

In elk van de hier aan de orde zijnde zaken heeft eiser sub 2 het bureau verzocht een vergoeding vast te stellen voor de door hem op basis van een toevoeging aan een rechtzoekende verleende rechtsbijstand in een gerechtelijke procedure, onder overlegging van een uitspraak van een rechterlijk college, waarbij dit college, met toepassing van art. 8:75 Algemene wet bestuursrecht (Awb), het verwerende bestuursorgaan heeft veroordeeld in de proceskosten en een rechtspersoon heeft aangewezen die deze kosten dient te vergoeden.

Bij de vaststelling van de aan eiser sub 2 toe te kennen vergoeding heeft het bureau in al deze zaken in eerste instantie bepaald welk bedrag eiser sub 2 dient te ontvangen volgens de in de Wrb en daarop gebaseerde regelingen neergelegde vergoedingsmaatstaven, de zogenaamde forfaitaire vergoeding. Vervolgens is in elk van deze zaken met toepassing van art. 4:48 Awb door het bureau aan eiser sub 2 deze forfaitaire vergoeding toegekend, verminderd met voormelde proceskostenvergoeding, waarop eerst de opgelegde eigen bijdrage als bedoeld in art. 35 Wrb in mindering is gebracht.

Eiser sub 2 heeft tegen deze primaire besluiten administratief beroep ingesteld en om herziening verzocht, aangezien hij van mening is dat er in het geval van een rechtsbijstandvergoeding geen sprake is van een subsidie in de zin van hoofdstuk 4 van de Awb. Om die reden is verweerder volgens eiser sub 2 niet gerechtigd om de uitgesproken proceskostenveroordeling (deels) in mindering te brengen op de vergoeding waarop hij krachtens het Besluit vergoedingen rechtsbijstand aanspraak kan maken.

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie van bezwaar en beroep van verweerder de door het bureau vastgestelde vergoedingen in stand gelaten.

In beroep zijn de bestreden besluiten betwist op de hiervoor vermelde gronden van het administratief beroep.

De rechtbank overweegt als volgt.

Ten aanzien van het beroep geregistreerd onder nummer 01/537 Wrb overweegt de rechtbank dat dit blijkens het beroepschrift is ingesteld door eiser sub 1, die evenwel geen administratief beroep tegen het primaire vergoedingenbesluit heeft ingesteld. In art. 6:13 Awb wordt - voor zover hier van belang - bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een op administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit. Nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan eiser sub 1 redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt van de omstandigheid dat hij geen administratief beroep heeft ingesteld, zal de rechtbank eiser sub 1 in zijn beroep niet-ontvankelijk verklaren.

Ten aanzien van de zaken waarin het bureau besluiten van 8 september 2000 en 17 oktober 2000 bij besluiten van 2 januari 2001 heeft herzien (in de zaken met reg. nrs. 01/565 Wrb, 01/567 Wrb en 01/568 Wrb), overweegt de rechtbank dat, hoewel in de motivering van de desbetreffende bestreden besluiten geen melding wordt gemaakt van toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb, uit de inhoud ervan kan worden afgeleid dat aan die bepaling wel toepassing is gegeven, zodat het administratief beroep van eiser sub 2 ook geacht kan worden mede te zijn gericht tegen de besluiten van 2 januari 2001.

In art. 37 Wrb is bepaald dat de rechtsbijstandverlener voor de door hem op basis van een toevoeging verleende rechtsbijstand een vergoeding ontvangt volgens bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels. Bij Koninklijk Besluit van 1 januari 1994 is deze maatregel van bestuur, aan te halen als Besluit vergoedingen 1994 (hierna te noemen: Bvr 1994), vastgesteld en laatstelijk gewijzigd bij besluit van 23 februari 1998. Bij besluit van 21 december 1999, Stb 1999, 580 is onder intrekking van het Bvr 1994 het Bvr 2000 vastgesteld, welk besluit met ingang van 1 januari 2000 inwerking is getreden. In art. 45 Bvr 2000 is bepaald dat het Bvr 1994 van toepassing blijft op toevoegingen afgegeven voor het moment van inwerkingtreding van dit besluit. Nu in de beroepszaken met nummers 01/564 tot en met 01/567 Wrb en 01/886 Wrb de toevoegingen voor 1 januari 2000 zijn afgegeven, dienen deze beroepen beoordeeld te worden aan de hand van het Bvr 1994. De overige beroepen dienen beoordeeld te worden aan de hand van het Bvr 2000. Naar het oordeel van de rechtbank maakt een en ander inhoudelijk echter geen verschil.

De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de door verweerder in administratief beroep gehandhaafde forfaitaire vergoedingen door eiser sub 2 niet worden bestreden. Daarom is in dit geding alleen de vraag in geschil of verweerder op juiste gronden op deze vergoedingen (een gedeelte van) de uitgesproken proceskostenvergoedingen in mindering heeft gebracht.

Naar de mening van verweerder dient de vergoeding die de rechtsbijstandverlener op basis van art. 37 Wrb ontvangt, aangemerkt te worden als een subsidie als bedoeld in art 4:21 Awb. Hiervoor verwijst verweerder onder meer naar de memorie van toelichting op deze bepaling, waarin onder meer wordt verwezen naar de gefinancierde rechtsbijstand als voorbeeld van subsidieverlening. Aan een dergelijke vorm van subsidieverlening kunnen op de voet van de artikelen 4:37 en 4:38 Awb voorwaarden worden gesteld, zoals de voorwaarde dat de rechtsbijstandverlener die om vergoeding verzoekt, een afschrift van het bewijs van toevoeging in de onderliggende procedure aan de rechter voor wie de zaak dient, heeft overgelegd, waardoor is voldaan aan de in art. 29 Wrb neergelegde verplichting.

Verweerder wijst erop dat uit de door eiser sub 2 overgelegde uitspraken in de procedures waarin hij rechtsbijstand heeft verleend, blijkt dat hij niet heeft voldaan aan deze verplichting. Daarom acht verweerder zich op grond van art. 4:48 Awb bevoegd om niet het forfaitaire vergoedingsbedrag uit te keren, maar slechts dat deel daarvan dat overblijft nadat de proceskosten waartoe is veroordeeld, daarop in mindering zijn gebracht.

De rechtbank stelt voorop dat eiser sub 2 niet heeft betwist dat niet is voldaan aan de in art. 29 Wrb neergelegde verplichting, zodat in deze procedure er van uitgegaan dient te worden dat in strijd met art. 29 Wrb is gehandeld.

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State reeds in zijn uitspraak van 25 oktober 1999 (AB 2000, 4) heeft overwogen, biedt het Bvr 1994 geen basis voor verrekening met de opbrengst van de kostenveroordeling, ook als art. 29 Wrb is geschonden. Dit geldt tevens voor het Bvr 2000. De vraag die in de onderhavige procedure centraal staat is of verweerder in weerwil van voormelde uitspraak van de Afdeling bevoegd moet worden geacht de proceskosten in mindering te brengen op de forfaitaire vergoedingen, omdat sprake is van subsidieverlening en een subsidie kan worden gewijzigd wanneer daaraan gestelde voorwaarden niet zijn nageleefd.

De rechtbank is van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord en overweegt daartoe het volgende.

Naar het oordeel van de rechtbank is de wettelijke basis van het vergoedingensysteem van de Wrb, zoals hierboven weergegeven, te beschouwen als een bijzondere wettelijke regeling waarin uitputtend wordt geregeld op grond van welke maatstaven de vergoedingen voor rechtsbijstand moeten worden vastgesteld. Dit kan worden afgeleid uit de tekst van art. 37 lid 1 Wrb, waarin wordt bepaald dat rechtsbijstandverleners voor de door hen op basis van een toevoeging verleende rechtsbijstand een vergoeding ontvangen volgens regels te stellen bij algemene maatregel van bestuur. Indien al zou moeten worden aangenomen dat het vergoeden van rechtsbijstand een vorm van subsidie is, dan nog zullen de vergoedingen voor rechtsbijstand op basis van de Wrb en de daarop gebaseerde regelingen moeten worden vastgesteld, tenzij het subsidiehoofdstuk van de Awb uitdrukkelijk van toepassing is verklaard. Dat is evenwel niet het geval. Weliswaar is bij de zogenaamde wet Justitiesubsidies ( Wet van 20 juni 1996, houdende regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Justitie alsmede wijziging van enige wetten in verband met de subsidietitel in de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht; Staatsblad 1996, 334) onder andere in de Wrb een aantal wijzigingen aangebracht, maar deze hebben geen van alle betrekking op art. 37 Wrb en het daarop gebaseerde Bvr 1994 of 2000. Opvallend is juist dat het begrip "subsidie" alleen daar wordt geïntroduceerd waar sprake is van de financiering van de raden voor rechtsbijstand en de stichtingen rechtsbijstand, maar niet in het Wrb-vergoedingenstelsel.

Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat, ongeacht de vraag of sprake is van subsidies als bedoeld in art. 4:21 Awb, de wijze waarop vergoedingen voor rechtsbijstand moeten worden vastgesteld en uitgekeerd uitputtend wordt geregeld in de toepasselijke bepalingen van de Wrb en de daarop gebaseerde wettelijke regelingen, in het bijzonder art. 37 Wrb en het Bvr 1994 en 2000. Op basis van dat vergoedingensysteem is er geen plaats voor het op die vergoedingen in mindering brengen van proceskosten die zijn betaald op grond van een veroordeling daartoe in de onderliggende procedure. Weliswaar legt art. 29 Wrb de verplichting op om zo spoedig mogelijk, doch in elk geval voordat de einduitspraak is gedaan aan de rechter voor wie de zaak dient een afschrift van het bewijs van toevoeging over te leggen, maar het niet voldoen aan die verplichting kan, zoals de Afdeling in voornoemde uitspraak heeft overwogen, geen grond zijn voor het niet onverkort toepassen van het Bvr en de daarin neergelegde vergoedingsmaatstaven, hoezeer een andersluidende bedoeling van de wetgever wellicht ook aannemelijk is.

Overigens is de rechtbank van oordeel dat een vergoeding voor rechtsbijstand niet kan worden beschouwd als een subsidie in de zin van art. 4:21 Awb, waartoe zij het volgende overweegt. Blijkens art. 7 Wrb is de raad voor rechtsbijstand belast met de organisatie van de verlening van rechtsbijstand in het ressort en met het toezicht op de uitvoering daarvan, bij welke taak de raad krachtens art. 10 Wrb wordt bijgestaan door een bureau rechtsbijstandvoorziening. Op grond van art. 13 Wrb wordt rechtsbijstand verleend door onder meer advocaten die door de raad zijn ingeschreven. Dit betekent dat in het systeem van gefinancierde rechtsbijstand de raad de hem opgelegde wettelijke taak uitvoert met behulp van deze advocaten, die de eigenlijke rechtsbijstand verlenen ten behoeve van burgers die daarvoor in aanmerking komen. Deze burgers hebben, mits zij aan de toepassingsvoorwaarden van de Wrb voldoen, recht op gefinancierde rechtsbijstand, waartoe zij een toevoeging kunnen krijgen. Door het verstrekken van een toevoeging op naam van een ingeschreven advocaat zorgt de raad er aldus in een individueel geval voor dat door deze advocaat rechtsbijstand aan een rechtzoekende wordt verleend, waarmee de raad zich kwijt van de hem bij wet opgedragen taak. De betrokken advocaat is in beginsel verplicht om de gevraagde rechtsbijstand te verlenen.

Voor de uitvoering van deze taak ontvangt de raad subsidie van de minister van Justitie. Met behulp van die subsidie huurt de raad als het ware de rechtsbijstandverleners (onder meer advocaten en de stichtingen rechtsbijstand) in om zo zijn wettelijke taak van de organisatie van rechtsbijstandverlening in zijn ressort te kunnen realiseren. Hierdoor ontstaat een markttransactie tussen de raad en de dienstverlenende advocaat op grond waarvan een vergoeding moet worden verstrekt. Weliswaar wordt die vergoeding vastgesteld op basis van een stelsel van forfaitaire vergoedingen, maar de hoogte daarvan is gerelateerd aan gangbare markttarieven. Deze vergoeding is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet te beschouwen als een subsidie in de zin van art. 4:21 Awb. Tussen de advocaat en de rechtzoekende ontstaat in dit systeem geen markttransactie voor de levering van diensten, want de verplichting tot verlening van rechtsbijstand heeft de advocaat reeds jegens de raad op zich genomen, terwijl de rechtzoekende jegens de raad aanspraak mag maken op rechtsbijstand, door wie dan ook geleverd.

De rechtbank leest de door verweerder bedoelde passage in de memorie van toelichting bij de derde tranche van de Awb, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, als een verwijzing naar de subsidierelatie tussen minister van Justitie en raad enerzijds en tussen raad en stichtingen rechtsbijstand anderzijds en ziet die passage dus niet als een aanwijzing voor de juistheid van de stelling van verweerder, nog daargelaten de mate waarin betekenis moet worden gehecht aan de toelichting die de wetgever op een wettekst geeft.

Op grond van al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in strijd met art. 37 Wrb en het Bvr 1994, resp. het Bvr 2000 op de forfaitaire vergoedingen voor door eiser sub 2 verleende rechtsbijstand (gedeeltelijk) het bedrag aan proceskosten in mindering heeft gebracht waartoe in de onderliggende procedures de verwerende bestuursorganen zijn veroordeeld. De omstandigheid dat hiermee in feite een dubbele betaling plaatsvindt, zoals verweerder heeft betoogd, kan, wat er verder van die stelling zij, aan die conclusie niet afdoen, nu het in dat geval aan de wetgever is om in deze situatie wijziging te brengen.

Dit betekent dat het beroep in de onderhavige zaken (met uitzondering van de zaak met reg. nr. 01/537 Wrb) gegrond is en dat de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking komen. Verweerder zal een nieuw besluit op administratief beroep moeten nemen en daarbij rekening moeten houden met hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De andere argumenten van partijen behoeven geen beoordeling meer.

Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb, dient verweerder het door eiser sub 2 in elke zaak (met uitzondering van de zaak met reg. nr. 01/537 Wrb) gestorte griffierecht van euro€ 102,10 (f 225,=) te vergoeden.

De rechtbank acht geen termen aanwezig voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.

De rechtbank:

in de zaak met reg. nr. 01/537 Wrb: