HvJ EU, 20-09-2007, nr. C-304/05

De Commissie is van mening dat de vergunning van 14 februari 2003 niet was gebaseerd op een passende beoordeling van de gevolgen voor het milieu van het besluit om de skipistes ‘Bucaneve’ en ‘Edelweiss’ uit te breiden en veel bijbehorende infrastructuur op te richten.

De Commissie benadrukt dat het verslag van het IREALP geen passende beoordeling van de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de specialebeschermingszone IT 2040044 bevat.

Zij merkt op dat in die zone talrijke beschermde vogelsoorten voorkomen, zoals blijkt uit de vermeldingen in de Atlas of European Breeding Birds, een werk waarin studies van meer dan 10 000 ornithologen uit heel Europa zijn verzameld en dat wordt beschouwd als een uiterst betrouwbaar document inzake de in Europa nestelende vogels.

De Commissie merkt bovendien op dat, voor zover het verslag van het IREALP nuttige aanbevelingen bevat, deze niet naar behoren in aanmerking zijn genomen in het kader van de vergunning van 14 februari 2003.

De Commissie concludeert daaruit dat die vergunning is verleend zonder dat de nationale autoriteiten de zekerheid hadden verkregen dat de geplande werkzaamheden geen schadelijke gevolgen zouden hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken specialebeschermingszone.

De Italiaanse Republiek zet uiteen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen twee soorten werkzaamheden, te weten enerzijds die waarvoor de milieueffectbeoordelingsprocedure heeft plaatsgevonden en waarvoor is aangegeven welke maatregelen moeten worden getroffen om die effecten te beperken, en anderzijds die waarvoor op basis van het verslag van het IREALP in aanpassingen is voorzien.

Volgens de Italiaanse Republiek moet voor de eerste categorie van werkzaamheden, waaronder de tussen Plaghera en Valle dell'Alpe uitgevoerde werken, worden bepaald of de bevoegde autoriteiten de milieubelangen in de specialebeschermingszone IT 2040044 hebben beoordeeld. Voor de andere werkzaamheden, te weten de tussen Santa Caterina en Plaghera uitgevoerde werken, moet worden onderzocht of dezelfde procedure heeft plaatsgevonden en of de verwijzing naar een latere verfijning van het project voor de vaststelling van de maatregelen tot beperking van de gevolgen voor het milieu in overeenstemming is met de bepalingen van richtlijn 92/43.

De Italiaanse Republiek betoogt dat regionaal decreet nr. 13879 van 30 mei 2000, zelfs al verwijst het niet uitdrukkelijk naar de milieueffectbeoordeling, is vastgesteld na een onderzoek van de in die richtlijn genoemde referentiecriteria.

Volgens de Italiaanse Republiek volgt daaruit dat de beoordeling die de basis vormt van dat decreet, van onontkoombare waarde is voor alle latere vergunningsbesluiten.

Om te beginnen zijn partijen het erover eens dat de werkzaamheden inzake de inrichting van de skipistes en inzake de oprichting van de bijbehorende infrastructuur, de verplichting meebrachten om een voorafgaande milieueffectbeoordeling uit te voeren overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43.

Met laatstgenoemde bepaling wordt een beoordelingsprocedure ingevoerd die is bedoeld om door middel van voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten [zie arresten van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, Jurispr. blz. I-7405, punt 34 (hierna: ‘arrest Waddenzee’) en 26 oktober 2006, Commissie/Portugal, C-239/04, Jurispr. blz. I-10183, punt 19 (hierna: ‘arrest Castro Verde’)].

Wat het begrip ‘passende beoordeling’ in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 betreft, is in deze richtlijn geen bijzondere methode voor de uitvoering van die beoordeling bepaald.

Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat die beoordeling aldus moet worden geconcipieerd dat de bevoegde autoriteiten de zekerheid kunnen verkrijgen dat een plan of project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied, aangezien, wanneer er onzekerheid bestaat of deze schadelijke gevolgen voor het gebied zullen uitblijven, die autoriteiten de gevraagde toestemming moeten weigeren (zie in die zin de reeds aangehaalde arresten Waddenzee, punten 56 en 57, en Castro Verde, punt 20).

Met betrekking tot de gegevens op basis waarvan de bevoegde autoriteiten de noodzakelijke zekerheid kunnen verkrijgen, heeft het Hof gepreciseerd dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel mag bestaan, aangezien die autoriteiten zich op de beste beschikbare wetenschappelijke kennis ter zake moeten baseren (zie reeds aangehaalde arresten Waddenzee, punten 59 en 61, en Castro Verde, punt 24).

Bijgevolg moet worden nagegaan of in casu de gevolgen van de litigieuze werkzaamheden voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied zijn onderzocht vóór de toekenning van de vergunning van 14 februari 2003, op een met de hierboven genoemde parameters conforme wijze.

Blijkens het bij het Hof ingediende dossier hadden een bepaald aantal voorbereidende beschouwingen plaatsgevonden vóór de toekenning van die vergunning. De beoordelingen die zouden kunnen worden geacht passend te zijn in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, zijn een in 2000 opgestelde milieueffectstudie en een verslag van 2002 (zie punten 21-24 en de punten 25-32 van het onderhavige arrest).

Bovenvermelde studie, die is verricht door een architect voor rekening van twee uitvoerders van openbare werken, beklemtoont, hoewel zij betrekking heeft op de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de fauna en flora van het gebied, zelf de summierheid en de gerichtheid van het onderzoek van de milieueffecten van de uitbreiding van de skipistes en van de bouw van de bijbehorende infrastructuur.

Ook dient te worden beklemtoond dat die studie zelf een aanzienlijk aantal elementen noemt die niet in aanmerking zijn genomen. Zij dringt dan ook aan op met name aanvullende morfologische en milieuanalyses en op een nieuw onderzoek van de gevolgen van de werken, in hun globale context, voor de wilde fauna in het algemeen en voor de situatie van bepaalde beschermde soorten, in het bijzonder in het te ontbossen bosgebied.

Bovendien stelt die studie dat de uitvoering van de geplande werkzaamheden, die vanuit economisch oogpunt wenselijk is, aan een groot aantal beschermingsvoorwaarden en -voorschriften moet voldoen.

Geconcludeerd moet worden dat die studie geen passende beoordeling is waarop de nationale autoriteiten zich konden beroepen met het oog op de toekenning van de vergunning voor de litigieuze werkzaamheden overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43.

Het verslag van het IREALP van 2002 beschrijft ook de geplande werkzaamheden en onderzoekt de gevolgen ervan voor het hydrologische regime en de geomorfologie alsmede de vegetatie van het gebied. Wat de vogels waarvoor het gebied als specialebeschermingszone is aangewezen betreft, bevat dit verslag geen exhaustief overzicht van de daar in het wild levende vogels.

Weliswaar vermeldt het verslag van het IREALP dat de voornaamste storende factoren die de fauna bedreigen, voortkomen uit de vernieling van de nesten tijdens de ontbossingsfase en uit de opdeling van de habitat, maar het wordt gekenmerkt door talrijke preliminaire constateringen en door het ontbreken van definitieve conclusies. Dat verslag vestigt immers de aandacht op het belang van geleidelijk uit te voeren beoordelingen, met name op basis van kennis en preciseringen die tijdens de realisatie van het project kunnen worden verkregen. Dat verslag is bovendien opgevat als een gelegenheid om andere voorstellen voor de verbetering van de milieubalans van de geplande handelingen te introduceren.

Uit die elementen volgt dat het verslag van het IREALP evenmin kan worden beschouwd als een passende beoordeling van de gevolgen van de litigieuze werkzaamheden voor de specialebeschermingszone IT 2040044.

Gelet op het voorgaande worden zowel de studie van 2000 als het verslag van 2002 gekenmerkt door leemten en door het ontbreken van volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de betrokken specialebeschermingszone wegnemen.

Dergelijke constateringen en conclusies waren onontbeerlijk om de bevoegde autoriteiten in staat te stellen de nodige zekerheid te verkrijgen om een vergunning voor die werkzaamheden toe te kennen.

In die omstandigheden was de vergunning van 14 februari 2003 niet in overeenstemming met artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43.

De overige studies kunnen niet worden geacht relevant te zijn, aangezien zij ofwel zijn opgesteld tijdens de werkzaamheden, ofwel na de uitvoering ervan, te weten na de toekenning van de vergunning van 14 februari 2003.

Bijgevolg staat vast dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 niet is nagekomen.

Volgens de Commissie was het duidelijk dat het risico bestond dat de geplande werkzaamheden de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied ernstig zouden schaden. Evenwel is geen enkel alternatief serieus overwogen. Regionaal decreet nr. 13879 van 30 mei 2000 heeft immers de mogelijkheid ter sprake gebracht, de skipistes ‘Bucaneve’ en ‘Edelweiss’ niet in te richten, maar veeleer het huidige tracé in de mate van het mogelijke te handhaven, om er vervolgens van af te wijken.

De Commissie leidt daaruit af dat een vergunning is verleend voor het project terwijl er andere, voor het milieu van dat gebied minder schadelijke oplossingen bestonden, die evenwel niet in aanmerking zijn genomen door de nationale autoriteiten.

De Commissie betoogt ook dat de uitvoering van de werkzaamheden geen rechtvaardiging vond in dwingende redenen van groot algemeen belang. Bovendien was niet in compenserende maatregelen voorzien.

De Italiaanse Republiek voert aan dat voor de litigieuze werkzaamheden een dubbele vergunningsprocedure heeft plaatsgevonden. Zo werd het oorspronkelijke deel van de tracés en van de installaties tussen Santa Caterina en Plaghera krachtens regionaal decreet nr. 13879 van 30 mei 2000, aangevuld door een later gunstig advies van de regionale Raad van Lombardia, geacht milieuvriendelijk te zijn. Voor het deel van het project tussen Plaghera en Valle dell'Alpe is ten gevolge van de aanwijzingen in het verslag van het IREALP een fase van herziening van het project geopend, teneinde een milieueffectbeoordelingsprocedure te beginnen.

De Italiaanse Republiek geeft te kennen dat de Regione Lombardia, als bepaald in regionaal decreet nr. 20789 van 28 november 2003, dat een milieueffectbeoordeling voor het gebied tussen Plaghera en Valle dell'Alpe bevat, een impactstudie voor alle werken had verlangd, die ook betrekking had op het gebied tussen Santa Caterina en Plaghera.

De Italiaanse Republiek stelt voorts dat de bevoegde autoriteiten de zekerheid hebben verkregen dat het noodzakelijk was om alle werken, met inbegrip van die welke door het genoemde regionaal decreet waren toegestaan, aan de milieueffectbeoordeling te onderwerpen.

Gelet op de gegrondheid van het bezwaar inzake schending van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, moet worden uitgemaakt of de vergunning van 14 februari 2003 in overeenstemming was met de voorwaarden van artikel 6, lid 4, van de richtlijn.

Dit artikel bepaalt dat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste zin, van die richtlijn, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

Zoals het Hof in de punten 35 en 36 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Portugal heeft benadrukt, moet artikel 6, lid 4, van die richtlijn strikt worden uitgelegd, aangezien het gaat om een uitzondering op het in de tweede zin van lid 3 neergelegde toestemmingscriterium.

Bovendien kan artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43 slechts toepassing vinden nadat de gevolgen van een plan of project zijn beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 3, van die richtlijn. De kennis van die aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied is voor de toepassing van artikel 6, lid 4, noodzakelijk, aangezien anders geen voorwaarde voor de toepassing van deze uitzonderingsregel kan worden getoetst. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van het gebied door het onderzochte plan of project. Bovendien moeten, om de aard van eventuele compenserende maatregelen te bepalen, de aantastingen van dat gebied nauwkeurig worden geïdentificeerd.

Uit het voorgaande volgt dat de nationale autoriteiten niet over die gegevens beschikten op het moment waarop is besloten om de vergunning van 14 februari 2003 toe te kennen. Bijgevolg kan die vergunning niet zijn gebaseerd op artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43.

Derhalve was de vergunning van 14 februari 2003 niet in overeenstemming met artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43.

Het beroep van de Commissie is dus ook op dit punt gegrond.

Volgens de Commissie mochten de nationale autoriteiten geen vergunning verlenen voor de werkzaamheden inzake de uitbreiding en de inrichting van het skigebied, aangezien die werkzaamheden de natuurlijke kenmerken van het park ernstig konden schaden.

De Commissie benadrukt dat het betrokken gebied aanzienlijk is achteruitgegaan ten gevolge van de door het Consorzio vergunde werkzaamheden. Zij herinnert eraan dat de inrichting van de skipistes ‘Bucaneve’ en ‘Edelweiss’ ertoe heeft geleid dat bijna 2 500 bomen die een belangrijke habitat voor talrijke beschermde vogelsoorten vormden, zijn geveld.

De Italiaanse Republiek merkt op dat het feit dat de uitvoering van de litigieuze werkzaamheden bepaalde ernstige problemen heeft opgeleverd en dat deze nog niet zijn verholpen, niet betekent dat de geplande ingrepen niet juist waren beoordeeld. Wanneer openbare werken die negatieve gevolgen hebben voor het milieu, noodzakelijk zijn, impliceren de bepalingen van richtlijn 92/43 immers niet dat die werkzaamheden niet mogen worden uitgevoerd, maar dat gepaste compenserende maatregelen moeten worden genomen.

Volgens de Italiaanse Republiek dienen die maatregelen, naargelang de mogelijkheden, vóór, tijdens en na de realisatie van de betrokken werkzaamheden te worden uitgevoerd.

Om te bepalen of het opgeworpen bezwaar gegrond is, moet worden onderzocht of activiteiten betreffende een specialebeschermingszone kunnen indruisen tegen zowel artikel 6, leden 3 en 4, zoals dat in casu in de punten 73 en 85 van het onderhavige arrest is geconstateerd, als artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43.

In dit verband roept deze laatste bepaling een verplichting in het leven om passende beschermingsmaatregelen te nemen, die erin bestaan ervoor te zorgen dat de kwaliteit niet verslechtert en er geen storende factoren optreden die, gelet op de doelstellingen van richtlijn 92/43, een significant effect zouden kunnen hebben.

Die verplichting komt overeen met de doelstelling die is genoemd in de zevende overweging van de considerans van die richtlijn, volgens welke elke specialebeschermingszone in een coherent Europees ecologisch netwerk moet worden geïntegreerd.

Wanneer, zoals in casu uit het onderzoek van het eerste bezwaar blijkt, een vergunning voor een plan of project is verleend op een wijze die niet in overeenstemming is met artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, kan worden geconstateerd dat artikel 6, lid 2, ten aanzien van een specialebeschermingszone is geschonden indien is vastgesteld dat de kwaliteit van een habitat is verslechterd of dat storende factoren zijn opgetreden voor de soorten waarvoor het betrokken gebied is aangewezen.

In de onderhavige zaak zijn bijna 2 500 bomen geveld in een bos binnen het aan de orde zijnde gebied, dat de habitat was van beschermde vogelsoorten, met name de havik, het alpensneeuwhoen, de zwarte specht en het korhoen. De litigieuze werkzaamheden hebben de voortplantingsplaatsen van die soorten dus vernield.

Geconcludeerd moet worden dat die werkzaamheden en de gevolgen die zij voor de specialebeschermingszone IT 2040044 hebben meegebracht, onverenigbaar waren met de juridische beschermingsstatus die dat gebied krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43 had moeten genieten.

Derhalve moet het beroep van de Commissie ook op dit punt worden aanvaard.

De Commissie betoogt dat uit het onderzoek van de door de nationale autoriteiten getroffen maatregelen blijkt dat de specialebeschermingszone IT 2040044 naar nationaal recht geen juridische beschermingsstatus heeft genoten die in het bijzonder het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I bij richtlijn 79/409 vermelde vogelsoorten alsmede de voortplanting, de rui en de overwintering van de niet in die bijlage genoemde en geregeld voorkomende trekvogels kon veiligstellen.

Volgens de Commissie berokkenen de na de vergunning van 14 februari 2003 begonnen werkzaamheden ernstige schade aan de vogelsoorten in die specialebeschermingszone, in het bijzonder tijdens de voortplantingsperiode.

De Commissie preciseert dat, hoewel die zone aan een aantal regels onderworpen is, het besluit van 14 februari 2003 aantoont dat de nationale autoriteiten niet de nodige maatregelen hebben getroffen om een rechtsregeling in te voeren die niet alleen de bescherming van dat gebied, maar ook de daadwerkelijke bescherming van de daar voorkomende vogelsoorten kan veiligstellen.

De Italiaanse Republiek zet uiteen dat het litigieuze gebied sterk gereglementeerd is.

Zij geeft te kennen dat uit de regelgeving waarbij het park is opgericht blijkt dat dit gebied een beschermingsstatus geniet die de doelstellingen van de gemeenschapsregelgeving kan waarborgen. De oprichting van het park heeft immers tot doel gehad de fauna te beschermen door een beheersregeling in te voeren die was gericht op de instandhouding van dier- of plantensoorten.

Om te beginnen is het gebied waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, als specialebeschermingszone aangewezen overeenkomstig de bepalingen van artikel 4 van richtlijn 79/409.

Ook heeft artikel 7 van richtlijn 92/43 weliswaar tot gevolg dat de uit artikel 6, leden 2 tot en met 4, van die richtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats komen van die welke uit artikel 4, lid 4, van richtlijn 79/409 voortvloeien, maar blijven de verplichtingen van artikel 4, leden 1 en 2, volledig van toepassing. Deze laatste verplichtingen zijn immers zelfstandig en zij hebben andere doelstellingen dan die van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43.

Om te kunnen bepalen of het opgeworpen bezwaar gegrond is, moet worden benadrukt dat het volgens vaste rechtspraak aan de Commissie staat, de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet immers het Hof alle informatie verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming, en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden (zie met name arresten van 6 november 2003, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-434/01, Jurispr. blz. I-13239, punt 21; 29 april 2004, Commissie/Portugal, C-117/02, Jurispr. blz. I-5517 punt 80, en 26 april 2007, Commissie/Italië, C-135/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 20).

In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals de Commissie zelf heeft aangegeven, diverse instrumenten van Italiaans recht betrekking hebben op het beheer van de betrokken specialebeschermingszone.

In die omstandigheden stond het aan de Commissie, te bewijzen dat het door deze diverse instrumenten bepaalde rechtskader dat gebied geen passende beschermingsstatus kan verlenen.

De Commissie heeft niet aangetoond op welke punten dat rechtskader onvoldoende zou zijn gelet op de bepalingen van artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409. Zij heeft immers enkel verwezen naar de omstandigheid dat de administratieve autoriteit een met artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43 strijdig vergunningsbesluit heeft genomen, hetgeen evenwel niet kan volstaan om vast te stellen dat dat rechtskader onverenigbaar is met artikel 4 van richtlijn 79/409.

Het vierde bezwaar van de Commissie moet dus worden afgewezen.