CBb, 20-07-2004, nr. AWB 03/656, 03/695, 03/696 en 03/697

Elke partij wordt in de in artikel 3, lid 2, bedoelde grensinspectiepost veterinair gecontroleerd door het overeenkomstig artikel 6, lid 1, onder b), onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts geplaatste personeel van de bevoegde autoriteit.

(…)

een overeenstemmingscontrole van iedere partij om zich ervan te vergewissen dat de producten in overeenstemming zijn met de gegevens die zijn vermeld in de certificaten of documenten waarvan de partij vergezeld gaat. Behalve in de gevallen van bulkgoederen als bedoeld in Richtlijn 92/118/EEG (…) omvat deze controle:

wanneer de producten van dierlijke oorsprong in containers aankomen, controle of de verzegeling die de officiële dierenarts (of de bevoegde autoriteit) heeft aangebracht, indien de communautaire wetgeving zulks voorschrijft, intact is en of de daarop vermelde gegevens overeenstemmen met de gegevens op het begeleidend document of certificaat;

in de overige gevallen:

een materiële controle van iedere partij om:

zich ervan te vergewissen dat de producten voldoen aan de eisen van de communautaire wetgeving en geschikt zijn om te worden gebruikt voor de in het begeleidend certificaat of document aangegeven doeleinden.

(…)

Artikel 12

1. Elke uit een derde land afkomstige partij producten, bestemd voor een vrije zone, een vrij entrepot of een douane-entrepot, overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 2913/92, mag er door de bevoegde autoriteit slechts worden toegelaten indien de belanghebbende bij de lading vooraf heeft aangegeven of de eindbestemming van deze producten het in het vrije verkeer brengen op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden is dan wel of zij een andere, nader te bepalen eindbestemming hebben en of deze producten al dan niet aan de invoervoorwaarden voldoen.

Indien de exacte vermelding van de eindbestemming ontbreekt, wordt ervan uitgegaan dat het product bestemd is om op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden in het vrije verkeer te worden gebracht.

2. De in lid 1 bedoelde partijen moeten in de grensinspectiepost van binnenkomst aan een documentencontrole, een overeenstemmingscontrole en een materiële controle onderworpen worden om na te gaan of die producten aan voornoemde invoervoorwaarden voldoen.

(…)

Artikel 17

(…)

2. Wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger:

ofwel het product vanuit dezelfde grensinspectiepost binnen een termijn van ten hoogste 60 dagen met hetzelfde vervoermiddel terug te zenden naar een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I vermelde grondgebieden, voorzover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften.

In dat geval moet de officiële dierenarts van de grensinspectiepost:

ofwel het product te vernietigen in de daarvoor bestemde inrichting zoals bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) die het dichtst bij de grensinspectiepost gelegen is, indien terugzending onmogelijk is of de onder a) bedoelde termijn van 60 dagen verstreken is, of indien de belanghebbende bij de lading daar onmiddellijk mee instemt.

(…)

BIJLAGE I

DE IN ARTIKEL 1 BEDOELDE GRONDGEBIEDEN

1. Het grondgebied van het Koninkrijk België.

2. Het grondgebied van het Koninkrijk Denemarken, met uitzondering van de Faeröer en Groenland.

3. Het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland.

De bestreden besluiten en het verweer

In de bestreden besluiten heeft verweerder, voorzover van belang voor de beoordeling van de beroepen, met name het volgende overwogen.

Tijdens de overeenstemmingscontrole in de inspectiepost is gebleken dat de merkaanduiding, te weten de vermelding van het land van oorsprong, op de verpakking ontbrak. Deze omissie is een onregelmatigheid als bedoeld in artikel 2.24, tweede lid, van de regeling. Op grond van deze bepaling, die strekt tot implementatie van artikel 17, tweede lid, van de richtlijn, is besloten de partijen kippenborst te weigeren voor opslag in de EU en de partijen overzee terug te zenden naar een derde land.

Het voorstel van appellante de merkaanduiding op Nederlands grondgebied alsnog aan te brengen, holt de betekenis van de overeenstemmingscontrole uit. Deze controle heeft als doel te bepalen of de goederen enerzijds en de bijbehorende documenten anderzijds reeds gedurende het transport naar Nederland overeenstemden. Hiertoe is noodzakelijk dat de veterinaire autoriteiten in het land van oorsprong vóór verzending van de partij de merkaanduiding, de vermelding van het land van oorsprong, op de verpakking aanbrengen.

Ter zitting van het College is van de zijde van verweerder naar voren gebracht dat met betrekking tot kippenborst uit China geen communautaire wetgeving als bedoeld in artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a) en i), van de richtlijn is uitgevaardigd, zodat niet kan worden volstaan met de aldaar bedoelde zegelcontrole van de containers. Het bepaalde in artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a) en ii), van de richtlijn is derhalve van toepassing.

Indien specifieke communautaire wetgeving niet voorhanden is en het land van oorsprong niet op (de verpakking van) de goederen is vermeld, wordt, zo is ter zitting van het College van de zijde van verweerder betoogd, een extra inspanning geleverd teneinde te bezien of het land van oorsprong op andere wijze kan worden vastgesteld. In het onderhavige geval is deze inspanning ook geleverd, met dien verstande dat is volstaan met een visuele inspectie van de verpakking van de goederen en de overgelegde documenten. Bij deze beoordeling is de tekst op de zegels waarmee de containers waren verzegeld niet betrokken.

Het standpunt van appellante

Appellante heeft, voorzover van belang voor de beoordeling van de beroepen, met name het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.

Er bestaat geen wet- of regelgeving die voorschrijft dat het land van oorsprong op (de verpakking van) partijen kippenborst moet worden vermeld. In het onderhavige geval had de oorsprong op eenvoudige wijze kunnen worden vastgesteld aan de hand van de beschikbare documenten, zonodig aangevuld met stukken die appellante desgewenst had kunnen verstrekken. Voorzover noodzakelijk voor doorvoer hadden de dozen kippenborst in Nederland alsnog kunnen worden gestickerd met de aanduiding "China". Ter zitting van het College is van de zijde van appellante gesteld dat "bijstickeren" in gevallen als de onderhavige niet ongebruikelijk is.

De beoordeling van de beroepen

Blijkens de bestreden besluiten is de weigering van de partijen kippenborst voor opslag in de EU gebaseerd op artikel 2.24, tweede lid, van de regeling. Gezien de wijziging van deze bepaling per 1 januari 2003 (Staatscourant 2002, 242) zijn de bestreden besluiten bevoegd genomen.

Ten tijde van de primaire besluiten was de keuringsdierenarts bevoegd artikel 2.24, tweede lid, van de regeling toe te passen. Het College stelt vast dat de besluiten in primo niet zijn genomen door de keuringsdierenarts, maar door de officiële dierenarts van de RVV. Naar het oordeel van het College kan in het midden blijven of de besluiten in primo al dan niet bevoegd zijn genomen en ondertekend. Nu verweerder deze besluiten in bezwaar voor zijn rekening heeft genomen, is een eventueel bevoegdheidsgebrek hersteld.

Artikel 2.24, tweede lid, van de regeling heeft betrekking op producten die zijn bestemd voor Nederland of een andere lidstaat van de EU. Nu appellante heeft gesteld dat zij de partijen kippenborst in Nederland onder officieel toezicht wilde opslaan met het oog op doorvoer naar Polen, dat ten tijde hier van belang nog geen lidstaat was en evenmin werd genoemd in bijlage I van de richtlijn, rijst de door het College ambtshalve te beantwoorden vraag of artikel 2.24, tweede lid, van de regeling in het onderhavige geval van toepassing is. Het College overweegt dienaangaande het volgende.

Het College stelt vast dat op de door appellante overgelegde, overigens slecht leesbare, kopieën van de GPC's als bestemming een VVE [veterinair vrij entrepot; toevoeging CBb] in "Breda Nederland" lijkt te zijn vermeld, waarbij als douanebestemming het hokje "opslag/storage" lijkt te zijn aangekruist. Een en ander is in lijn met de verklaring van appellante dat zij de goederen wilde opslaan in Breda. Blijkens het verslag van de hoorzitting in bezwaar is van de zijde van appellante toegelicht dat één van de redenen voor opslag in Nederland was dat appellante wilde wachten op betaling door de Poolse koper. Het College leidt hieruit af dat niet tot levering aan de Poolse afnemer zou zijn overgegaan, indien betaling van de partijen kippenborst zou uitblijven. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat op de GPC's een bestemming in Nederland is vermeld, is het College op grond van de thans beschikbare gegevens van oordeel dat ten tijde van de aanvoer van de partijen kippenborst in Nederland nog niet zeker was dat deze partijen na opslag in Breda daadwerkelijk naar Polen als eindbestemming zouden worden getransporteerd. Deze voorgenomen eindbestemming blijkt (dan ook) niet uit de GPC's. Onder deze omstandigheden konden de partijen kippenborst ten tijde van de keuring naar het oordeel van het College worden aangemerkt als zijnde bestemd voor Nederland. Deze ruime interpretatie van artikel 2.24, tweede lid, van de regeling is naar het oordeel van het College in overeenstemming met artikel 12, eerste lid, laatste volzin, van de richtlijn.

Aan het voorgaande doet niet af dat de officiële dierenarts van de RVV bij rubriek 4 van de GPC's - "MATERIËLE CONTROLE" - een stempel met de tekst "NON EC" heeft geplaatst en kennelijk geen materiële controle heeft verricht. Dit laat onverlet dat, gezien het vorenoverwogene, ten tijde van de keuring nog niet zeker was dat de partijen kippenborst daadwerkelijk naar Polen zouden worden doorgevoerd, zodat deze partijen ten tijde hier van belang naar het oordeel van het College konden - zo niet, gezien artikel 12, eerste lid, laatste volzin, van de richtlijn: moesten - worden aangemerkt als zijnde bestemd voor Nederland.

Het College beantwoordt de in de eerste alinea van deze paragraaf opgeworpen vraag derhalve bevestigend.

Appellante heeft niet weersproken dat op de dozen waarin de partijen kippenborst waren verpakt niet was vermeld dat China het land van oorsprong was. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de gedingstukken niet in een andere richting wijzen, neemt het College bij de beoordeling van de beroepen tot uitgangspunt dat (de officiële dierenarts van) de RVV terecht heeft vastgesteld dat op de dozen kippenborst niet was vermeld dat China het land van oorsprong was.

Tussen partijen is niet in geschil en ook voor het College staat vast dat het land van oorsprong van in Nederland aangevoerde partijen kippenborst met een voldoende mate van zekerheid moet kunnen worden vastgesteld. Een dergelijke vaststelling is onder meer noodzakelijk om in het kader van de in artikel 4, vierde lid, van de richtlijn en - gezien § 5.2 van deze uitspraak - artikel 2.17, zesde lid, van de regeling voorgeschreven overeenstemmingscontrole te kunnen beoordelen of de begeleidende documenten betrekking hebben op de ter controle aangeboden dierlijke producten.

Appellante heeft onweersproken gesteld dat geen zelfstandige verplichting bestaat, "China" als land van oorsprong met zoveel woorden op de verpakking van de onderhavige producten te vermelden. Het enkele ontbreken van een vermelding als "product of China [Engels]" op de verpakking, staat er op zichzelf niet aan in de weg dat de oorsprong van de in opdracht van appellante aangevoerde partijen kippenborst met voldoende zekerheid zou kunnen worden vastgesteld. Het College wijst in dit verband op zijn uitspraak van 20 februari 2003 (99/1041; AB 2003, 150; JB 2003, 92; www.rechtspraak.nl, LJN AF5268), waarin in vergelijkbare zin is overwogen. Evenmin zijn stempels, merktekens of keuringsmerktekens als bedoeld in het hier toepasselijke artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a) en ii), van de richtlijn verplicht voorgeschreven als bewijs dat China het land van oorsprong is van een partij kippenborst. Ook anderszins is gesteld noch gebleken dat beperkingen zijn voorgeschreven wat betreft de middelen die kunnen dienen tot bewijs dat China het land van oorsprong van de onderhavige partijen kippenborst is.

Bij het beoordelen van de vraag welke eisen aan het bewijs van het land van oorsprong van de onderhavige partijen kippenborst kunnen worden gesteld, kan er naar het oordeel van het College niet aan worden voorbijgezien dat verweerder opslag in de EU kennelijk wel had toegestaan indien China op de verpakking als land van oorsprong was vermeld. Gezien het ontbreken van een officiële erkenning door de EU van (bepaalde inrichtingen in) China als producent van kippenborst en in aanmerking genomen dat met betrekking tot China, naar ter zitting van het College van de zijde van verweerder is verklaard, evenmin sprake is van officieel erkende merktekens als bedoeld in artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a) en ii), van de richtlijn, is de aanvullende bewijskracht van een door de producent zonder officieel toezicht aangebrachte vermelding als "product of China" naar het oordeel van het College objectief gezien gering, aangezien een dergelijke vermelding niet garandeert dat China ook daadwerkelijk het land van oorsprong van de desbetreffende dierlijke producten is.

Wat hiervan zij, uit het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vloeit voor verweerder de verplichting voort, in gevallen waarin zijns inziens niet aanstonds voldoende zekerheid over het land van oorsprong van een partij dierlijke producten bestaat om de overeenstemmingscontrole met positief resultaat te kunnen uitvoeren, te bezien of het land van oorsprong alsnog met een bevredigende mate van zekerheid kan worden vastgesteld, daarbij in aanmerking nemend dat volledige zekerheid, mede gezien het vorenoverwogene, in het geval van China praktisch niet kan worden gegeven door appellante of verkregen door verweerder. Dit geldt temeer indien verweerder, terecht of niet, van mening is dat rechtens geen mogelijkheid zou bestaan appellante in de gelegenheid te stellen nader bewijs van het land van oorsprong van een partij kippenborst te leveren. Ter zitting van het College is van de zijde van verweerder het bestaan van een onderzoeksplicht als evenbedoeld onderschreven en gesteld dat in gevallen als het onderhavige een extra inspanning wordt geleverd om het land van oorsprong alsnog vast te stellen.

Aan het vorenstaande doet niet af dat appellante ook een eigen verantwoordelijkheid heeft, als belanghebbende bij de lading te bevorderen dat de oorsprong van de partijen kippenborst voldoende vast komt te staan. Van de zijde van appellante is in dit verband ter zitting van het College gesteld dat haar leveranciers, de producenten in China, in de regel een vermelding van het land van oorsprong op de verpakking aanbrengen. Het College acht deze stelling niet of nauwelijks verifieerbaar en zal deze dan ook niet verder onderzoeken.

Ter zitting van het College is van de zijde van verweerder verklaard dat het nader onderzoek in het onderhavige geval heeft bestaan uit een visuele controle van verpakking en de aanwezige documenten en dat de op de containers aangebrachte verzegeling niet in het onderzoek is betrokken.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder/de RVV ten onrechte nagelaten te bezien of de in de begeleidende documenten genoemde zegelnummers overeenkwamen met de op de containers aangebrachte verzegeling. De omstandigheid dat in het geval van China bij gebreke van specifieke communautaire regelgeving ingevolge artikel 4, vierde lid, van de richtlijn niet kan worden volstaan met een zegelcontrole, laat op zichzelf onverlet dat een dergelijke controle in rechtens relevante mate kan bijdragen tot het bewijs dat de overgelegde documenten betrekking hebben op de aangevoerde producten en - in het verlengde daarvan - tot de slotsom dat voldoende aannemelijk is dat deze producten een bepaald land van oorsprong hebben, in dit geval China.

Evenmin valt uit te sluiten dat de zegels op de containers (ook) andere teksten of tekens dan het zegelnummer bevatten die een aanwijzing zouden kunnen vormen dat China al dan niet het land van oorsprong van de onderhavige producten is.

Gelet hierop kunnen de bestreden besluiten wegens strijd met artikel 3:2 Awb niet in stand blijven.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder voorts onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke gegevens het gestelde onderzoek naar het land van oorsprong heeft opgeleverd en waarom deze gegevens onvoldoende zijn om het land van oorsprong met een bevredigende mate van zekerheid vast te stellen.

In de bestreden besluiten is in dit verband slechts overwogen dat het land van oorsprong niet op de verpakking was vermeld en dat dit een onregelmatigheid vormt als bedoeld in artikel 2.24, tweede lid, van de regeling. Deze motivering kan de weigering van de opslag niet dragen, omdat vermelding van het land van oorsprong als gezegd niet verplicht is voorgeschreven en niet valt uit te sluiten dat het land van oorsprong op een (andere) relatief eenvoudige wijze met voldoende zekerheid kan worden vastgesteld. Van het naar gesteld door de RVV verrichte nader onderzoek is in de bestreden besluiten met geen woord gerept. In zoverre zijn deze besluiten genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb.

Ter zitting van het College is van de zijde van verweerder gesteld dat de verpakking van de kippenborst weinig informatie bevatte. Welke informatie dit precies was, heeft verweerder echter niet duidelijk kunnen maken. Als gezegd is evenmin duidelijk welke andere informatie het visuele onderzoek heeft opgeleverd en waarom deze informatie de conclusie wettigt dat het land van oorsprong niet op relatief eenvoudige wijze kan worden vastgesteld. Naar het oordeel van het College had het op de weg van verweerder gelegen hierover in de bestreden besluiten duidelijkheid te verschaffen, in aanmerking genomen dat appellante niet bij de controle van de partijen kippenborst aanwezig is geweest en haar evenmin is verzocht nader bewijs te leveren: voorzover appellante bij faxberichten van 13 en 14 november 2001 met betrekking tot twee van de vier partijen om aanvullende informatie is verzocht, heeft verweerder dit verzoek ingetrokken op de grond dat een zogenoemd "nader oordeel" in het geval van kippenborst op grond van de geldende regelgeving niet mogelijk zou zijn. Met betrekking tot de twee andere partijen is appellante in het geheel niet in de gelegenheid gesteld te reageren op de bevindingen van de RVV.

In aanmerking genomen dat de partijen zijn aangevoerd op 9 november 2001 en de besluiten in primo zijn genomen op 19 november 2001 of zelfs 20 december 2001, valt naar het oordeel van het College niet zonder meer in te zien waarom appellante niet in de gelegenheid had kunnen worden gesteld, desnoods gedurende een zeer korte termijn en op basis van een informeel contact, nadere stukken aan te leveren alvorens tot besluitvorming was overgegaan.

Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat de bestreden besluiten, voorzover zij strekken tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellante, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, Awb niet in stand kunnen blijven. Het College zal derhalve de beroepen van appellante gegrond verklaren, de bestreden besluiten in zoverre vernietigen en verweerder opdragen, met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellante.

Voor het zelf in de zaak voorzien acht het College onvoldoende termen aanwezig. Niet op voorhand kan worden uitgesloten dat voor verweerder ruimte bestaat, de bezwaren van appellante na zorgvuldig nader onderzoek en deugdelijk gemotiveerd (wederom) ongegrond te verklaren. Zo is van de zijde van verweerder verklaard dat "partijdossiers" bij de RVV aanwezig zijn. Niet valt uit te sluiten dat deze dossiers of andere eventueel nog beschikbare gegevensdragers informatie van feitelijke aard bevatten die tot nu toe niet, althans niet kenbaar, in de besluitvorming is betrokken. Voorts beschikt appellante wellicht nog over aanvullende informatie van feitelijke aard.

Naar het oordeel van het College zijn de vier besluiten waartegen appellante beroep heeft ingesteld aan te merken als samenhangende besluiten in de zin van artikel 8:41, eerste lid, tweede volzin, Awb. Deze besluiten zijn genomen binnen een tijdsbestek van twee weken, gericht tot dezelfde rechtspersonen en inhoudelijk (vrijwel) gelijkluidend. Hoewel appellante tegen elk van deze besluiten afzonderlijk een beroepschrift heeft ingediend en dus niet één beroepschrift tegen alle vier de besluiten, brengt een redelijke wetsuitleg naar het oordeel van het College mee dat artikel 8:41, eerste lid, tweede volzin, Awb van (overeenkomstige) toepassing wordt geacht op de onderhavige situatie. Appellante was derhalve slechts éénmaal griffierecht verschuldigd, zodat ten onrechte vier keer griffierecht is geheven. Het College zal zijn griffier derhalve gelasten het van appellante in de zaken 03/695, 03/696 en 03/697 geheven griffierecht, in totaal € 696,--, aan haar terug te betalen. Het van appellante in zaak 03/656 geheven griffierecht van € 232,-- dient door verweerder aan haar te worden vergoed.

Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Besluit) worden deze kosten als volgt berekend. Zowel voor de indiening van het beroepschrift als het verschijnen ter zitting wordt een punt ter waarde van € 322,-- toegekend. De som van deze bedragen, € 644,--, wordt vermenigvuldigd met de wegingsfactoren 1 (zaken van gemiddeld gewicht) en 1,5 (vier of meer samenhangende zaken).

Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit. Als gezegd staat nog niet vast hoe verweerders nadere besluitvorming zal (moeten) uitvallen. Reeds hierom kan thans niet worden geoordeeld dat appellante zich terecht op het standpunt stelt dat de onrechtmatigheid van de besluiten van de officiële dierenarts van de RVV en verweerder dermate evident is dat moet worden afgeweken van het uitgangspunt van het Besluit dat de door een appellant(e) in beroep gemaakte proceskosten, voorzover deze uitgaan boven het forfaitaire bedrag van in dit geval € 966,--, voor eigen rekening blijven, ook al wordt het beroep gegrond verklaard.

Het College acht geen termen aanwezig verweerder te veroordelen in de proceskosten die appellante in bezwaar heeft gemaakt. De vier besluiten in primo zijn genomen vóór de inwerkingtreding op 12 maart 2002 van de Wet van 24 januari 2002 tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de kosten van bezwaar en administratief beroep. Voor een veroordeling in de proceskosten die appellante in bezwaar heeft gemaakt, is volgens de onder het tot 12 maart 2002 geldende recht gevormde jurisprudentie in beginsel slechts sprake indien het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen. Een dergelijke situatie doet zich hier naar het oordeel van het College, mede gezien hetgeen zojuist is overwogen met betrekking tot de proceskosten in beroep, niet voor.

Reeds nu de uitkomst van verweerders nadere besluitvorming niet op voorhand vaststaat, komt het door appellante gedane verzoek, verweerder met toepassing van artikel 8:73, eerste lid, Awb te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden, niet voor inwilliging in aanmerking.