HvJ EG, 15-10-2009, nr. C-255/08

Artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 bepaalt:

Artikel 3 van deze richtlijn luidt:

Artikel 4, leden 2 en 3, van de betrokken richtlijn bepaalt:

Bijlage II bij richtlijn 85/337 noemt de in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn bedoelde projecten en preciseert de kenmerken daarvan, ter bepaling, onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, van genoemde richtlijn, of al dan niet een milieueffectbeoordeling voor een project moet worden uitgevoerd. Bijlage III bij richtlijn 85/337 formuleert de selectiecriteria met het oog op het onderzoek van de projecten volgens de in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn bepaalde procedure.

Richtlijn 85/337 is in Nederlands recht omgezet bij de Wet milieubeheer (hierna: ‘WMB’) en bij het Besluit van 4 juli 1994, houdende uitvoering van het hoofdstuk Milieueffectrapportage van de Wet milieubeheer (hierna: ‘besluit’).

Artikel 7.2 WMB bepaalt:

Artikel 7.8b, lid 4, WMB luidt als volgt:

Artikel 2 van het besluit bepaalt:

De Commissie stelt dat het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen op grond van artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 85/337, gelezen in samenhang met de bijlagen II en III daarbij, aangezien enkele projecten die worden genoemd in bijlage II bij de richtlijn slechts op basis van het criterium ‘omvang van het project’ worden vrijgesteld van een milieueffectbeoordeling, zonder dat rekening wordt gehouden met de overige criteria van bijlage III bij deze richtlijn.

Artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 85/337 vereist dat rekening wordt gehouden met de in bijlage III bij deze richtlijn vermelde criteria om te kunnen bepalen of voor een in bijlage II bij de richtlijn vermeld project een milieueffectbeoordeling dient te worden uitgevoerd.

Uit de Nederlandse wettelijke regeling vloeit echter voort dat het bevoegd gezag per geval moet beslissen of een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, en wel alleen voor projecten die bepaalde drempelwaarden overschrijden. Bij de vaststelling van deze drempelwaarden wordt slechts rekening gehouden met het criterium ‘omvang van het project’, dat staat vermeld in bijlage III bij richtlijn 85/337.

Voor de projecten die de vastgestelde drempelwaarden niet overschrijden, is het bevoegd gezag niet verplicht een onderzoek naar de noodzaak van een milieueffectbeoordeling in te stellen en evenmin rekening te houden met de andere criteria uit bijlage III bij richtlijn 85/337 of een beslissing hierover te nemen.

Het Koninkrijk der Nederlanden merkt op dat de artikelen 2, lid 1, en 4, leden 2, sub b, en 3, van richtlijn 85/337 in de praktijk niet goed met elkaar te verenigen zijn. Zijns inziens staat artikel 4, leden 2 en 3, van deze richtlijn lidstaten uitdrukkelijk toe om drempelwaarden vast te stellen en toe te passen, terwijl artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 bepaalt dat zij moeten garanderen dat projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling.

De toepassing van drempelwaarden, die terecht wordt mogelijk gemaakt door richtlijn 85/337, is in de praktijk moeilijk te verenigen met het doel van deze richtlijn, aangezien voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben pas een vergunning kan worden afgegeven ná voorafgaande beoordeling van deze effecten.

Bij de vaststelling van de drempelwaarden in de betrokken Nederlandse wettelijke regeling is niet alleen rekening gehouden met het selectiecriterium ‘omvang van het project’, maar ook met de overige in bijlage III bij richtlijn 85/337 bedoelde criteria.

Het Koninkrijk der Nederlanden noemt enkele voorbeelden van in onderdeel D van de bijlage bij het besluit bedoelde categorieën projecten, zoals de wijziging in de ligging van een start- of landingsbaan, de wijziging of uitbreiding van een buisleiding voor het transport van gas, olie of chemicaliën, en de wijziging of uitbreiding van een inrichting waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt. Voor de beslissing of voor laatstbedoelde projecten al dan niet een milieueffectbeoordeling moet worden opgesteld, moet niet alleen rekening worden gehouden met het criterium ‘omvang van het project’, maar ook met de kenmerken, de gevolgen voor het milieu alsmede de ligging ervan, zoals wordt vereist door bijlage III bij richtlijn 85/337 en de uitlegging die het Hof heeft gegeven in het arrest van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a. (C-72/95, Jurispr. blz. I-5403).

De grief van de Commissie dat bij de vaststelling van de drempelwaarden alleen rekening is gehouden met het criterium ‘omvang van het project’, is ongegrond. De Commissie heeft geen voorbeelden van projecten overgelegd die uitsluitend waren beoordeeld op hun omvang, en door hun aard of ligging aanzienlijke milieueffecten hadden kunnen hebben.

Bovendien volgt uit voormeld arrest Kraaijeveld e.a. en het arrest van 21 september 1999, Commissie/Ierland (C-392/96, Jurispr. blz. I-5901), dat de op grond van richtlijn 85/337 vastgestelde drempelwaarden juridisch niet moeten worden beschouwd als een harde, absolute grens. In het bijzonder dient rekening te worden gehouden met het cumulatieve effect van projecten, dat ertoe leidt dat daarvan een milieueffectbeoordeling wordt gemaakt, terwijl die elk voor zich beschouwd aan een beoordeling zouden zijn onttrokken. Om die reden is een wijziging van de Nederlandse regeling in procedure gebracht.

De Commissie wijst er enerzijds op dat zij al tijdens de precontentieuze procedure, in de ingebrekestelling en in het met redenen omkleed advies voorbeelden van projecten heeft aangehaald, en anderzijds dat zij reeds in dat stadium heeft aangevoerd dat bepaalde in bijlage II bij richtlijn 85/337 vermelde projecten krachtens de Nederlandse wettelijke regeling enkel op basis van het criterium ‘omvang van het project’ waren vrijgesteld van een milieueffectbeoordeling, zonder dat rekening werd gehouden met de andere in bijlage III bij deze richtlijn opgesomde criteria inzake de kenmerken van de projecten, zoals de kwetsbaarheid van het milieu in het betrokken gebied, en inzake de kenmerken van het potentiële effect, zoals het bereik, de waarschijnlijkheid, de duur alsmede de frequentie ervan.

Zij maakt melding van enkele in onderdeel D van de bijlage bij het besluit bedoelde categorieën, waarvoor de omvang van het project als enig criterium geldt. Als voorbeeld noemt zij ten eerste projecten die in categorie 2 vallen, betreffende de aanleg, wijziging of uitbreiding van overladingsstations of faciliteiten voor de overlading tussen vervoerswijzen, waarvoor een milieueffectrapportage is vereist indien de voorziene activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 25 hectare of meer, en ten tweede projecten die in categorie 3 vallen, inzake de aanleg, wijziging of uitbreiding van een waterweg, waarvoor een milieueffectrapportage moet worden uitgevoerd indien het project betrekking heeft op een waterweg die kan worden bevaren door schepen met een laadvermogen van 900 ton of meer. Hetzelfde geldt voor categorie 4.1, betreffende de aanleg van een marinehaven, een haven voor civiel gebruik voor de binnenscheepvaart, een zeehandelshaven of een visserijhaven.

De Commissie is derhalve van mening dat de betrokken Nederlandse wettelijke regeling onvoldoende waarborgt dat alle projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, verplicht aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen. Haars inziens leeft Nederland het systeem waarin is voorzien door artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 85/337, gelezen in samenhang met de bijlagen II en III daarbij, niet na.

De Commissie verwijt het Koninkrijk der Nederlanden met dit beroep wegens niet-nakoming dat het artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 85/337, gelezen in samenhang met de bijlagen II en III hierbij, onvolledig heeft uitgevoerd door te bepalen dat het bevoegd gezag per geval moet beslissen of een milieueffectbeoordeling moet plaatsvinden en dan alleen voor projecten die bepaalde drempelwaarden overschrijden. Zij stelt op dit punt vast dat deze drempelwaarden in de betrokken Nederlandse wettelijke regeling niet zijn vastgesteld met inaanmerkingneming van alle in bijlage III bij richtlijn 85/337 vermelde criteria, maar alleen met inaanmerkingneming van het criterium inzake de omvang van het project.

De lidstaten dienen echter aan richtlijn 85/337 een uitvoering te geven die volledig strookt met de eisen die daarin worden gesteld, gelet op de belangrijkste doelstelling daarvan, die, zoals blijkt uit artikel 2, lid 1, van die richtlijn, erin bestaat dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, vóór de vergunningverlening worden onderworpen aan een beoordeling van dat effect (arrest van 23 november 2006, Commissie/Italië, C-486/04, Jurispr. blz. I-11025, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zelfs een project van beperkte omvang kan namelijk een aanzienlijk milieueffect hebben, en er blijkt uit vaste rechtspraak dat de wettelijke bepalingen van de lidstaat die voorzien in een milieueffectbeoordeling voor bepaalde soorten projecten, ook de in artikel 3 van richtlijn 85/337 geformuleerde eisen moeten naleven en rekening moeten houden met het effect van het project op mens, dier en plant, bodem, water, lucht of het culturele erfgoed (zie arrest van 13 juni 2002, Commissie/Spanje, C-474/99, Jurispr. blz. I-5293, punt 32).

Bovendien bepalen volgens artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337 de lidstaten voor de in bijlage II hierbij genoemde projecten hetzij door middel van een onderzoek per geval, hetzij aan de hand van drempelwaarden of criteria, of deze projecten al dan niet moeten worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling. Volgens deze bepaling kunnen de lidstaten ook besluiten om deze procedures beide toe te passen.

Uit vaste rechtspraak volgt tevens dat, wanneer de lidstaten hebben besloten om drempelwaarden en/of criteria vast te leggen, de hun aldus toegekende beoordelingsmarge haar beperkingen vindt in de in artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 neergelegde verplichting om, vóórdat een vergunning wordt verleend, de projecten die met name wegens hun aard, omvang of ligging, een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, te onderwerpen aan een milieueffectbeoordeling (arrest van 20 november 2008, Commissie/Ierland, C-66/06, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ook dient te worden benadrukt dat de lidstaten op grond van artikel 4, lid 3, van richtlijn 85/337 de verplichting hebben om bij het vaststellen van genoemde drempelwaarden of criteria rekening te houden met de in bijlage III hierbij genoemde relevante selectiecriteria.

In deze bijlage wordt bij bovengenoemde criteria onderscheid gemaakt tussen ten eerste de kenmerken van de projecten, waarbij in het bijzonder in overweging moet worden genomen de omvang van het project, de cumulatie met andere projecten, het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, de productie van afvalstoffen, verontreiniging en hinder alsmede het risico van ongevallen, ten tweede de plaats van de projecten, zodat rekening wordt gehouden met de mate van kwetsbaarheid van het milieu in de geografische gebieden waarop de projecten van invloed kunnen zijn, door in het bijzonder het bestaande grondgebruik en het opnamevermogen van het natuurlijke milieu in overweging te nemen, en ten derde de kenmerken van het potentiële effect, met name met betrekking tot het geografisch gebied en grootte van de bevolking.

Hieruit volgt dat een lidstaat die op basis van artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337 drempelwaarden en/of criteria vaststelt en daarbij alleen rekening houdt met de omvang van de projecten zonder de in punt 34 van dit arrest vermelde criteria in aanmerking te nemen, de grenzen overschrijdt van de beoordelingsmarge waarover hij krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van deze richtlijn beschikt (arrest van 20 november 2008, Commissie/Ierland, reeds aangehaald, punt 64).

Om te bepalen of de grief van de Commissie jegens het Koninkrijk der Nederlanden gegrond is, moet in het kader van dit beroep dan ook worden onderzocht of de verplichtingen uit de artikelen 2, lid 1, en 4, leden 2 en 3, van richtlijn 85/337, zoals vermeld in de punten 32 tot en met 34 van onderhavig arrest, worden nageleefd.

De Commissie dient derhalve het bewijs te leveren dat de Nederlandse wettelijke regeling tot uitvoering van artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 85/337 niet waarborgt dat de in bijlage III bij die richtlijn vermelde selectiecriteria in aanmerking worden genomen bij het bepalen of van een project al dan niet een milieueffectbeoordeling moet worden gemaakt.

Hiertoe heeft de Commissie, zoals vermeld in punt 26 van onderhavig arrest, eraan herinnerd dat bepaalde in onderdeel D van de bijlage bij het besluit bedoelde categorieën projecten, waarvoor de omvang van het project als enig criterium geldt, staan vermeld in bijlage II bij richtlijn 85/337. Voor deze categorieën projecten moeten de lidstaten echter artikel 4, leden 2 en 3, van deze richtlijn, gelezen in samenhang met de bijlagen II en III daarbij, naleven.

Hieruit volgt dat het Koninkrijk der Nederlanden, door in zijn nationale wettelijke regeling drempelwaarden en selectiecriteria vast te stellen die slechts rekening houden met de omvang van het betrokken project, de in punt 38 van onderhavig arrest omschreven verplichting niet naleeft. Deze lidstaat heeft derhalve de grenzen overschreden van de beoordelingsmarge waarover hij beschikt bij de vaststelling van genoemde drempelwaarden en criteria.

Anders dan het Koninkrijk der Nederlanden stelt, dat meent dat de artikelen 2, lid 1, 3 en 4, lid 2, sub b, van richtlijn 85/337 niet met elkaar te verenigen zijn, is artikel 2, lid 1, van deze richtlijn vastgesteld om te garanderen dat de hoofddoelstellingen van de richtlijn, namelijk de noodzaak om één van de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van de bescherming van het milieu en de kwaliteit van het bestaan te verwezenlijken, alsmede de aanvulling en coördinatie van de vergunningsprocedures voor particuliere en openbare projecten die mogelijk belangrijke gevolgen voor het milieu hebben, na omzetting van richtlijn 85/337 in de lidstaten worden behaald. Hieruit volgt dat de lidstaten bij de uitvoering van de artikelen 3 en 4, lid 2, sub b, van deze richtlijn tevens artikel 2, lid 1, hiervan moeten naleven.

Wat het in punt 24 van onderhavig arrest vermelde en aan de rechtspraak van het Hof ontleende argument van het Koninkrijk der Nederlanden betreft, moet de uit deze rechtspraak voortvloeiende uitlegging, die ertoe strekt om de in punt 40 van onderhavig arrest in herinnering gebrachte hoofddoelstellingen van richtlijn 85/337 te doen naleven, worden bevestigd. Daarentegen kan de uitlegging die wordt gevolgd in de Nederlandse wettelijke regeling, volgens welke de krachtens richtlijn 85/337 vastgestelde drempelwaarden juridisch gezien een harde, absolute grens vormen, niet worden aanvaard.

Hieruit volgt dat het Koninkrijk der Nederlanden, door de drempelwaarden en selectiecriteria zodanig vast te stellen dat in de praktijk alle projecten van een bepaald type bij voorbaat zijn onttrokken aan de verplichting om een milieueffectbeoordeling uit te voeren, zonder dat is aangetoond dat deze projecten geen aanzienlijk milieueffect konden hebben, de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsmarge waarover het krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 85/337 beschikt.

Derhalve moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden, door niet alle nodige maatregelen te hebben genomen om te verzekeren dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, overeenkomstig artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 85/337, gelezen in samenhang met de bijlagen II en III daarbij, worden onderworpen aan een vergunningsprocedure en een beoordeling van dat effect, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.