HvJ EU, 26-06-2019, nr. C-723/17

Documentgegevens:

ECLI:EU:C:2019:533

Instantie: Hof van Justitie van de Europese Unie
Datum: 26-06-2019
Magistraten: J.-C. Bonichot, C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen, M. Safjan
Zaaknummer: C-723/17
Conclusie: J. Kokott
Roepnaam: Craeynest e.a.
Vakgebied(en): EU-recht (V)
Brondocumenten en formele relaties: ECLI:EU:C:2019:533, Uitspraak, Hof van Justitie van de Europese Unie, 26‑06‑2019
ECLI:EU:C:2019:168, Conclusie, Hof van Justitie van de Europese Unie, 28‑02‑2019

Uitspraak 26‑06‑2019

J.-C. Bonichot, C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen, M. Safjan

Partij(en)

In zaak C-723/17*,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (België) bij beslissing van 15 december 2017, ingekomen bij het Hof op 29 december 2017, in de procedure

Lies Craeynest,

Cristina Lopez Devaux,

Frédéric Mertens,

Stefan Vandermeulen,

Karin De Schepper,

ClientEarth VZW

tegen

Brussels Hoofdstedelijk Gewest,

Brussels Instituut voor Milieubeheer,

in tegenwoordigheid van:

Belgische Staat,

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: J.-C. Bonichot (rapporteur), kamerpresident, C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen en M. Safjan, rechters,

advocaat-generaal: J. Kokott,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 januari 2019,

gelet op de opmerkingen van:

—: Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Stefan Vandermeulen, Karin De Schepper en ClientEarth VZW, vertegenwoordigd door T. Malfait en A. Croes, advocaten,
—: het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer, vertegenwoordigd door G. Verhelst en B. Van Weerdt, advocaten, en I.-S. Brouhns, avocat,
—: de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil en L. Dvořáková als gemachtigden,
—: de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en M. A. M. de Ree als gemachtigden,
—: de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Manhaeve en K. Petersen als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 februari 2019,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, lid 3, VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 288, derde alinea, VWEU, en van de artikelen 6, 7, 13 en 23 van en bijlage III bij richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1, met rectificatie in PB 2012, L 359, blz. 77).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Lies Craeynest, Cristina Lopez Devaux, Frédéric Mertens, Stefan Vandermeulen, Karin De Schepper en ClientEarth VZW enerzijds en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (België) en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer (België) anderzijds over de verplichting tot het opstellen van een luchtkwaliteitsplan voor de zone Brussel (België) en tot het plaatsen van de wettelijk vereiste bemonsteringspunten teneinde de luchtkwaliteit te controleren.

Toepasselijke bepalingen

3

In de overwegingen 2, 5 tot en met 7 en 14 van richtlijn 2008/50 wordt verklaard:

‘(2): Ter bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu als geheel, is het van bijzonder belang dat de uitstoot van verontreinigende stoffen bij de bron wordt bestreden en dat op lokaal, nationaal en communautair niveau wordt bepaald wat de beste uitstootverminderende maatregelen vervolgens zijn, en dat deze maatregelen worden uitgevoerd. Daarom dient de uitstoot van schadelijke luchtverontreinigende stoffen te worden vermeden, voorkomen of verminderd en dienen passende doelstellingen inzake de luchtkwaliteit te worden vastgesteld, rekening gehouden met de toepasselijke normen, richtsnoeren en programma's van de Wereldgezondheidsorganisatie.
: […]
(5): Bij de beoordeling van de luchtkwaliteit dient een gemeenschappelijke aanpak op basis van gemeenschappelijke beoordelingscriteria te worden gevolgd. Bij de beoordeling van de luchtkwaliteit dient rekening te worden gehouden met de omvang van de aan luchtverontreiniging blootgestelde bevolkingsgroepen en ecosystemen. Het is derhalve dienstig het grondgebied van elke lidstaat in te delen in zones of agglomeraties op basis van de bevolkingsdichtheid.
(6): Waar mogelijk moet gebruik worden gemaakt van modellen, zodat de puntgegevens kunnen worden geïnterpreteerd in termen van de geografische spreiding van de concentratie. Dit kan de basis vormen voor de berekening van de collectieve blootstelling van de bevolking van het gebied.
(7): Ter verzekering dat de verzamelde gegevens over luchtverontreiniging voldoende representatief en over de hele Gemeenschap vergelijkbaar zijn, is het van belang dat bij de beoordeling van de luchtkwaliteit gestandaardiseerde meettechnieken en gemeenschappelijke criteria met betrekking tot het aantal en de plaats van de meetstations worden toegepast. Voor de beoordeling van de luchtkwaliteit kunnen andere technieken dan meting worden toegepast, en het is daarom noodzakelijk dat criteria voor de toepassing en de vereiste nauwkeurigheid van die technieken worden vastgesteld.
: […]
(14): Vaste metingen dienen verplicht te zijn in zones en agglomeraties waar de langetermijndoelstellingen voor ozon of de beoordelingsdrempels voor andere verontreinigende stoffen worden overschreden. Informatie die afkomstig is van vaste metingen kan worden aangevuld met modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen waarmee puntgegevens kunnen worden geïnterpreteerd in termen van geografische spreiding van concentraties. Door het gebruik van aanvullende beoordelingstechnieken, zou het ook mogelijk moeten zijn het vereiste minimumaantal vaste bemonsteringspunten te verminderen.’

4

Artikel 1 van richtlijn 2008/50 bepaalt:

‘Deze richtlijn voorziet in maatregelen die erop gericht zijn:

1.: doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen die bedoeld zijn om de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen;
2.: de luchtkwaliteit in de lidstaten op basis van gemeenschappelijke methoden en criteria te beoordelen;
3.: gegevens over de luchtkwaliteit te verkrijgen, teneinde luchtverontreiniging en hinder te helpen bestrijden en de langetermijntrends en -verbeteringen die het gevolg zijn van nationale en communautaire maatregelen te bewaken;
: […]’

5

Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:

‘Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

: […]
3.: ‘niveau’: de concentratie van een verontreinigende stof in de lucht of de depositie daarvan op oppervlakken binnen een bepaalde tijd;
4.: ‘beoordeling’: een methode die wordt gebruikt om een niveau te meten, te berekenen, te voorspellen of te ramen;
5.: ‘grenswaarde’: een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis wordt vastgesteld met als doel schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en/of het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, wanneer het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden;
: […]
17.: ‘agglomeratie’: een verstedelijkte zone met een bevolking van meer dan 250 000 inwoners of, in het geval van een bevolking van 250 000 inwoners of minder, met een door de lidstaten vast te stellen bevolkingsdichtheid per km²;
: […]
20.: ‘gemiddelde-blootstellingsindex’: een gemiddeld niveau dat wordt bepaald op basis van metingen op stedelijkeachtergrondlocaties verspreid over het gehele grondgebied van een lidstaat en dat de blootstelling van de bevolking weergeeft; het wordt gebruikt om de nationale streefwaarde inzake vermindering van de blootstelling te berekenen alsmede de blootstellingsconcentratieverplichting;
: […]
23.: ‘stedelijkeachtergrondlocaties’: plaatsen in stedelijke gebieden waar de niveaus representatief zijn voor de blootstelling van de stedelijke bevolking in het algemeen;
24.: ‘stikstofoxiden’: de som van het totaal aantal volumedelen per miljard (ppb^v) van stikstofmonoxide en stikstofdioxide, uitgedrukt in massaconcentratie-eenheden van stikstofdioxide (μg/m³);
25.: ‘vaste metingen’: metingen die worden uitgevoerd op vaste locaties, hetzij continu, hetzij door aselecte bemonstering, om de niveaus te bepalen overeenkomstig de desbetreffende gegevenskwaliteitsdoelstellingen;
: […]’

6

Artikel 4 van richtlijn 2008/50 luidt:

‘De lidstaten wijzen voor hun hele grondgebied zones en agglomeraties aan. In alle zones en agglomeraties vinden luchtkwaliteitsbeoordeling en luchtkwaliteitsbeheer plaats.’

7

Artikel 5, lid 1, van deze richtlijn luidt:

‘Met betrekking tot zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5), lood, benzeen en koolmonoxide gelden de in bijlage II, deel A, genoemde bovenste en onderste beoordelingsdrempels.

Elke zone en agglomeratie wordt op basis van deze beoordelingsdrempels ingedeeld.’

8

Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Beoordelingscriteria’, bepaalt:

‘1.: De lidstaten voeren in al hun zones en agglomeraties beoordelingen uit van de luchtkwaliteit met betrekking tot de in artikel 5 genoemde verontreinigende stoffen, overeenkomstig de in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel vastgestelde criteria en overeenkomstig de criteria opgenomen in bijlage III.
2.: In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel overschrijdt, worden vaste metingen gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit. Die vaste metingen kunnen worden aangevuld met modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen om adequate informatie over de ruimtelijke spreiding van de luchtkwaliteit te verkrijgen.
3.: In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen lager is dan de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel, mag een combinatie van vaste metingen en modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen worden gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit.
4.: In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen lager is dan de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde onderste beoordelingsdrempel, volstaan modelleringstechnieken of objectieve ramingstechnieken of beide ter beoordeling van de luchtkwaliteit.
: […]’

9

In artikel 7 van dezelfde richtlijn, met als opschrift ‘Bemonsteringspunten’, staat te lezen:

‘1.

De plaats van de bemonsteringspunten voor de meting van zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht wordt bepaald overeenkomstig de in bijlage III genoemde criteria.

2.

In elke zone of agglomeratie waar vaste metingen de enige gegevensbron zijn ter beoordeling van de luchtkwaliteit, mag het aantal bemonsteringspunten voor elke betrokken verontreinigende stof niet kleiner zijn dan het in bijlage V, deel A, genoemde minimumaantal bemonsteringspunten.

3.

In zones en agglomeraties waar de gegevens van bemonsteringspunten voor vaste metingen worden aangevuld met door modellering en/of indicatieve metingen verkregen gegevens, mag het in bijlage V, deel A, genoemde totale aantal bemonsteringspunten evenwel met ten hoogste 50 % worden verminderd, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:

a): de aanvullende methoden leveren voldoende gegevens op ter beoordeling van de luchtkwaliteit ten aanzien van grenswaarden of alarmdrempels, evenals adequate gegevens ten behoeve van de bevolking;
b): het aantal in te richten bemonsteringspunten en de ruimtelijke resolutie van de andere technieken volstaan om de concentratie van de betrokken verontreinigende stof vast te stellen overeenkomstig de in bijlage I, deel A, genoemde gegevenskwaliteitsdoelstellingen, en maken beoordelingsresultaten mogelijk die voldoen aan de in bijlage I, deel B, genoemde criteria.

De resultaten van modellering en/of indicatieve metingen worden in aanmerking genomen bij het beoordelen van de luchtkwaliteit ten aanzien van de grenswaarden.

4.

De Commissie houdt toezicht op de toepassing door de lidstaten van de criteria voor de keuze van bemonsteringspunten, zodat de geharmoniseerde toepassing van deze criteria in de gehele Europese Unie wordt bevorderd.’

10

Artikel 13 van richtlijn 2008/50, met als opschrift ‘Grenswaarden en alarmdrempels voor de bescherming van de menselijke gezondheid’, bepaalt in lid 1:

‘De lidstaten zorgen ervoor, dat de niveaus van zwaveldioxide, PM10, lood en koolmonoxide in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.

Wat stikstofdioxide en benzeen betreft, mogen de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet worden overschreden.

De naleving van deze voorschriften wordt beoordeeld overeenkomstig bijlage III.

[…]’

11

Artikel 15 van deze richtlijn bepaalt:

: ‘[…]
2.: De lidstaten zorgen ervoor dat de gemiddelde-blootstellingsindex voor het jaar 2015, vastgesteld overeenkomstig deel A van bijlage XIV, de in deel C van die bijlage vastgelegde blootstellingsconcentratieverplichting niet overschrijdt.
: […]
4.: Elke lidstaat zorgt er overeenkomstig bijlage III voor, dat de spreiding en het aantal van de bemonsteringspunten waarop de gemiddelde-blootstellingsindex voor PM2,5 wordt gebaseerd, zodanig zijn dat een juist beeld wordt verkregen van de blootstelling van de bevolking in het algemeen. Het aantal bemonsteringspunten mag niet kleiner zijn dan het aantal dat wordt verkregen door toepassing van bijlage V, deel B.’

12

Artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 luidt:

‘Wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones of agglomeraties een grenswaarde of streefwaarde, in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge, overschrijdt, zorgen de lidstaten ervoor dat voor die zones en agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in de bijlagen XI en XIV genoemde grenswaarde of streefwaarde te bereiken.

In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, worden in de luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. De luchtkwaliteitsplannen kunnen bovendien maatregelen omvatten die gericht zijn op de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen.

De luchtkwaliteitsplannen omvatten ten minste de in bijlage XV, deel A, genoemde gegevens en kunnen maatregelen omvatten overeenkomstig artikel 24. Die plannen worden onverwijld, maar uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd aan de Commissie meegedeeld.

[…]’

13

Bijlage III bij richtlijn 2008/50 betreft de ‘[b]eoordeling van de luchtkwaliteit en plaats van de bemonsteringspunten voor het meten van zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM¹⁰ en PM^2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht’. Deel A, met als opschrift ‘Algemeen’, bepaalt in punt 1:

‘Beoordeling van de luchtkwaliteit geschiedt in alle zones en agglomeraties overeenkomstig de volgende criteria:

1.: Met uitzondering van de in punt 2 genoemde locaties, wordt de luchtkwaliteit overal beoordeeld overeenkomstig de in de hiernavolgende delen B en C vastgestelde criteria voor de plaats van de bemonsteringspunten voor vaste metingen. Voor zover de beginselen van de delen B en C relevant zijn voor het in kaart brengen van de specifieke locaties waar de concentratie van de desbetreffende verontreinigende stoffen wordt vastgesteld, zijn zij ook van toepassing wanneer de luchtkwaliteit wordt beoordeeld door middel van indicatieve metingen of modellering.’

14

Bijlage III, deel B, bij deze richtlijn, met als opschrift ‘Situering van de bemonsteringspunten op macroschaal’, bepaalt in punt 1, ‘Bescherming van de menselijke gezondheid’:

‘a)

De bemonsteringspunten met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid dienen zich op een zodanige plaats te bevinden dat gegevens worden verkregen over:

—: de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen waaraan de bevolking rechtstreeks of onrechtstreeks kan worden blootgesteld gedurende een periode die in vergelijking met de middelingstijd van de grenswaarde(n) niet verwaarloosbaar is;
—: de concentraties in andere gebieden binnen de zones en agglomeraties die representatief zijn voor de blootstelling van de bevolking als geheel.

b)

De bemonsteringspunten moeten zich in het algemeen op een zodanige plaats bevinden dat meting van zeer kleine micromilieus in de directe omgeving wordt voorkomen, wat betekent dat een bemonsteringspunt zich op een zodanige plaats moet bevinden dat het, voor zover mogelijk, representatief is voor de luchtkwaliteit van een straatsegment met een lengte van minimaal 100 m in het geval van verkeersgerichte bemonsteringspunten en minimaal 250 m × 250 m op industrieterreinen.

c)

Stedelijkeachtergrondlocaties moeten zich op een zodanige plaats bevinden dat het verontreinigingsniveau ervan wordt beïnvloed door de geïntegreerde bijdrage van alle bronnen die bovenwinds ten opzichte van het meetstation liggen. Het verontreinigingsniveau mag niet door één enkele bron worden overheerst, tenzij een dergelijke situatie typisch is voor een groter stedelijk gebied. Die bemonsteringspunten moeten in het algemeen representatief zijn voor een aantal vierkante kilometers.

[…]

f)

De bemonsteringspunten moeten zo mogelijk ook representatief zijn voor soortgelijke locaties buiten de onmiddellijke omgeving ervan.

[…]’

15

Bijlage III, deel C, bij richtlijn 2008/50 voorziet in criteria voor de situering van de bemonsteringspunten op microschaal, zoals de afstand tussen de bemonsteringsbuis en de bodem, de plaatsing ervan ten opzichte van straten en kruispunten alsmede andere technische vereisten.

16

Bijlage III, deel D, bij deze richtlijn, met als opschrift ‘Documentatie en toetsing van de gekozen locaties’, bepaalt:

‘De procedures voor de keuze van de locaties moeten op het moment van de indeling volledig worden gedocumenteerd met behulp van bijvoorbeeld foto's in verschillende windrichtingen van de omgeving en een gedetailleerde kaart. De locaties moeten geregeld worden geëvalueerd, waarbij opnieuw documentatie moet worden aangelegd om te garanderen dat te allen tijde aan de selectiecriteria wordt voldaan.’

17

Bijlage V bij deze richtlijn voorziet in ‘[c]riteria voor het bepalen van het minimumaantal bemonsteringspunten voor vaste metingen van de concentraties van zwaveldioxide (SO²), stikstofdioxide (NO²) en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM¹⁰ en PM^2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht’. Deel A van deze bijlage preciseert met name:

‘Voor stikstofdioxide, zwevende deeltjes, benzeen en koolmonoxide: minimaal één meetstation voor stedelijkeachtergrondniveaus en één verkeersgericht station opnemen, op voorwaarde dat dit het aantal bemonsteringspunten niet doet stijgen. Voor deze verontreinigende stoffen mogen het totale aantal stedelijkeachtergrondstations en het totale aantal verkeersgerichte stations in een lidstaat, die overeenkomstig deel A, onder 1), zijn vastgesteld, met niet meer dan een factor 2 verschillen. Bemonsteringspunten waar de grenswaarde voor PM10 tijdens de laatste drie jaar wordt overschreden, moeten worden gehandhaafd, tenzij verplaatsing in verband met bijzondere omstandigheden en met name ruimtelijke ontwikkeling, noodzakelijk is.’

18

Bijlage XI bij diezelfde richtlijn heeft als opschrift ‘Grenswaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid’. Deel B bepaalt de grenswaarden per verontreinigende stof op basis van de concentratie ervan in de lucht gemeten in verschillende perioden. Voor stikstofdioxide bepaalt deze bijlage met name:

Middelingstijd	Grenswaarde	Overschrijdingsmarge	Datum waarop de grenswaarde moet zijn bereikt
1uur	200 μg/3; mag niet vaker dan 18 keer per kalenderjaar worden overschreden	[…] 0 % op 1 januari 2010	van 1 januari 2010
Kalenderjaar	40 μg/m³	[…] 0 % op 1 januari 2010	van 1 januari 2010

19

Bijlage XV bij richtlijn 2008/50 bepaalt de ‘[g]egevens die moeten worden opgenomen in de plaatselijke, regionale of nationale luchtkwaliteitsplannen ter verbetering van de luchtkwaliteit’. Tot de ‘[g]egevens die moeten worden verstrekt krachtens artikel 23 (luchtkwaliteitsplannen)’, opgesomd in deel A van deze bijlage, behoort de ‘[p]laats van de bovenmatige verontreiniging’, met gegevens over de regio, de stad en het ‘meetstation (kaart, geografische coördinaten)’. Bovendien omvatten de te verstrekken algemene gegevens een ‘raming van de omvang van het verontreinigde gebied (km²) en van de bevolking die aan de verontreiniging is blootgesteld’.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

20

Blijkens de verwijzingsbeslissing vormt het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest een zone waarvoor luchtkwaliteitsbeoordeling en luchtkwaliteitsbeheer in de zin van artikel 4 van richtlijn 2008/50 plaatsvinden. De luchtkwaliteit wordt er gecontroleerd met behulp van bemonsteringspunten. Volgens de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (België) moeten deze bemonsteringpunten overeenkomstig artikel 7, lid 1, van richtlijn 2008/50, gelezen in samenhang met bijlage III, deel B, punt 1, onder a), ervan, zodanig worden geplaatst dat met name gegevens worden verkregen over ‘de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen’ van de in deze richtlijn bedoelde verontreinigende stoffen.

21

Tot de verzoekende partijen in het hoofdgeding behoren vier inwoners van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest die bezorgd zijn om de luchtkwaliteit in hun leefomgeving. De vijfde verzoekende partij in het hoofdgeding is een vereniging zonder winstoogmerk naar Engels recht, met een centrum van werkzaamheden in België. Deze vereniging heeft onder meer de bescherming van het leefmilieu tot doel.

22

Met hun beroep, ingesteld op 21 september 2016, hebben de verzoekende partijen in het hoofdgeding de verwijzende rechter gevraagd, vast te stellen dat bovengenoemde vereiste niet is nageleefd in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en dit gewest te bevelen bemonsteringspunten te installeren op de gepaste locaties, zoals in een specifieke straat of op een specifiek kruispunt.

23

De verwijzende rechter is van oordeel dat de in richtlijn 2008/50 neergelegde regels betreffende de identificatie of de afbakening van ‘de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen’ van de verontreinigende stoffen de bevoegde autoriteiten beleidsvrijheid laten. Bijgevolg is het niet zeker dat een rechter kan controleren of de bemonsteringspunten correct zijn geplaatst en indien nodig deze autoriteiten kan bevelen dergelijke punten te installeren op locaties die hijzelf bepaalt.

24

De verzoekende partijen in het hoofdgeding zijn van mening dat de grenswaarde voor stikstofdioxide waarin in richtlijn 2008/50 sinds 1 januari 2010 is voorzien, effectief is overschreden in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Daarom moeten de bevoegde autoriteiten een luchtkwaliteitsplan als bedoeld in artikel 23 van deze richtlijn opmaken.

25

Volgens de verwijzende rechter moeten de lidstaten bij overschrijding van de in richtlijn 2008/50 bepaalde grenswaarden inderdaad overeenkomstig artikel 23, lid 1, van deze richtlijn een luchtkwaliteitsplan opmaken waarin passende maatregelen worden genomen zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk wordt gehouden. Zoals blijkt uit het arrest van 19 november 2014, ClientEarth (C-404/13, EU:C:2014:2382), is nakoming van deze verplichting aan rechterlijk toezicht onderworpen en kan de aangezochte rechter de bevoegde autoriteiten bevelen een dergelijk plan op te maken.

26

Bovendien merkt de verwijzende rechter op dat de verzoekende partijen in het hoofdgeding de meetresultaten van de verschillende bemonsteringspunten in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest niet betwisten. Zij zijn het wel oneens over de uitlegging van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, waaruit zou voortvloeien dat de concentratie stikstofdioxide in de lucht een jaarlijks gemiddelde van 40 μg/m³ niet mag overschrijden ‘in de gehele zones en agglomeraties’ van een lidstaat.

27

De bewoordingen van deze bepaling maken het niet mogelijk een antwoord te geven op de vraag of in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest daadwerkelijk sprake was van een overschrijding van de grenswaarde. Het is juist dat de waarde van 40 μg/m³ stikstofdioxide er op verschillende bemonsteringspunten werd overschreden. De concentratie stikstofdioxide blijft er evenwel lager dan het jaarlijkse gemiddelde van 40 μg/m³ indien die wordt bepaald alleen op basis van het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten die zich daar bevinden.

28

De verzoekende partijen in het hoofdgeding zijn van mening dat volgens de bewoordingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 de grenswaarden op geen enkele locatie binnen een zone, in de zin van artikel 4 van die richtlijn, mogen worden overschreden. Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer menen daarentegen dat de luchtkwaliteit in haar geheel dient te worden beoordeeld voor een zone of agglomeratie.

29

Tegen deze achtergrond heeft de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1): Dienen de artikelen 4, lid 3, en 19, lid 1, tweede alinea, [VEU], samengelezen met artikel 288, derde alinea, [VWEU] en de artikelen 6 en 7 van richtlijn [2008/50], in die zin te worden uitgelegd dat, wanneer wordt aangevoerd dat een lidstaat de bemonsteringspunten in een zone niet heeft geplaatst overeenkomstig de in punt B.1.a) van bijlage III van de voormelde richtlijn genoemde criteria, het aan de nationale rechter behoort om, op vordering van particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de grenswaarden bedoeld in artikel 13, lid 1, van voormelde richtlijn, te onderzoeken of de bemonsteringspunten geplaatst werden overeenkomstig die criteria, en zo neen, jegens de nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel, opdat de bemonsteringspunten geplaatst zouden worden overeenkomstig die criteria?
2): Heeft een overschrijding van een grenswaarde in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van [richtlijn 2008/50], plaats wanneer een overschrijding van een grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar zoals opgelegd door de bijlage XI van deze richtlijn, reeds wordt vastgesteld op grond van de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn, of heeft dergelijke overschrijding maar plaats wanneer deze blijkt uit het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een bepaalde zone in de zin van deze richtlijn?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

30

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 4, lid 3, VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 288, derde alinea, VWEU, en de artikelen 6 en 7 van richtlijn 2008/50 aldus moeten worden uitgelegd dat het aan de nationale rechter staat, wanneer bij hem een vordering daartoe is ingesteld door particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de in artikel 13, lid 1, van deze richtlijn bedoelde grenswaarden, om te onderzoeken of de in een bepaalde zone geplaatste bemonsteringspunten zijn geïnstalleerd overeenkomstig de in bijlage III, deel B, punt 1, onder a), bij deze richtlijn gestelde criteria en, zo dat niet het geval is, jegens de bevoegde nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel, opdat de bemonsteringspunten geplaatst worden overeenkomstig die criteria.

31

Volgens vaste rechtspraak dienen de rechterlijke instanties van de lidstaten krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU geformuleerde beginsel van loyale samenwerking de rechterlijke bescherming te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Volgens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moeten de lidstaten bovendien voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren (arrest van 19 november 2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, punt 52).

32

Bovendien heeft het Hof herhaaldelijk eraan herinnerd dat het onverenigbaar zou zijn met de dwingende werking die krachtens artikel 288 VWEU aan de richtlijn toekomt, om principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting door de betrokkenen zou kunnen worden ingeroepen. Deze overweging geldt met name voor een richtlijn waarvan het doel is gelegen in de beheersing en vermindering van de luchtverontreiniging, en die derhalve strekt ter bescherming van de volksgezondheid (arresten van 25 juli 2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, punt 37, en 19 november 2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, punt 55).

33

Zoals de advocaat-generaal in punt 53 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt, vormen de in richtlijn 2008/50 vastgestelde regels inzake de luchtkwaliteit de concretisering van de verplichtingen van de Unie inzake de bescherming van het leefmilieu en de volksgezondheid, die voortvloeien uit met name artikel 3, lid 3, VEU en artikel 191, leden 1 en 2, VWEU, dat bepaalt dat het beleid van de Unie op milieugebied streeft naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Unie, en met name berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen (arrest van 13 juli 2017, Túrkevei Tejtermelő Kft., C-129/16, EU:C:2017:547).

34

In het bijzonder in gevallen waarin de Uniewetgever de lidstaten bij richtlijn ertoe verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, zou het nuttig effect van een zodanige handeling worden verzwakt wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop geen acht zouden mogen slaan als element van het Unierecht, teneinde na te gaan of de nationale wetgever bij de uitoefening van de hem gelaten vrijheid ten aanzien van de vorm en middelen ter uitvoering van de richtlijn, binnen de door de richtlijn aangegeven beoordelingsgrenzen is gebleven (arrest van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, EU:C:1996:404, punt 56).

35

Richtlijn 2008/50 bevat gedetailleerde regels voor het gebruik en de plaatsing van de bemonsteringspunten voor de meting van de luchtkwaliteit in de zones en agglomeraties die de lidstaten overeenkomstig artikel 4 ervan hebben bepaald.

36

Artikel 6 van richtlijn 2008/50 voorziet in verschillende technische methoden die de lidstaten moeten gebruiken voor de beoordeling van de luchtkwaliteit in de zones en agglomeraties. Overeenkomstig de leden 2 tot en met 4 van dat artikel 6 wordt in alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in artikel 5 van deze richtlijn bedoelde verontreinigende stoffen hoger is dan de in bijlage II, deel A, vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel, de luchtkwaliteit beoordeeld aan de hand van vaste metingen, eventueel aangevuld met modelleringstechnieken en indicatieve metingen. Onder de bovenste beoordelingsdrempel mag een combinatie van vaste metingen enerzijds en modelleringstechnieken en indicatieve metingen anderzijds worden gebruikt. Alleen wanneer het niveau van verontreiniging onder de eveneens in bijlage II, deel A, bij richtlijn 2008/50 vastgestelde onderste beoordelingsdrempel ligt, mag de luchtkwaliteit worden gecontroleerd door gebruikmaking van enkel modelleringstechnieken of een objectieve raming.

37

Artikel 7 van richtlijn 2008/50 regelt de plaats van de bemonsteringspunten en het minimumaantal daarvan. Ingevolge lid 1 wordt de plaats van de bemonsteringspunten voor de meting van zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht bepaald overeenkomstig de in bijlage III bij deze richtlijn genoemde criteria.

38

Deel B van die bijlage bepaalt de criteria voor de situering van de bemonsteringspunten op ‘macroschaal’. Volgens punt 1, onder a), moeten de bemonsteringspunten met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid op een zodanige plaats worden geïnstalleerd dat gegevens over de luchtkwaliteit worden verkregen voor, ten eerste, de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties van de betrokken verontreinigende stoffen voorkomen waaraan de bevolking rechtstreeks of indirect kan worden blootgesteld gedurende een periode die in vergelijking met de middelingstijd van de betrokken grenswaarden niet verwaarloosbaar is en, ten tweede, de andere gebieden binnen de zones en agglomeraties die representatief zijn voor de blootstelling van de bevolking als geheel. Deel B, punt 1, onder f), van deze bijlage preciseert dat de bemonsteringspunten zo mogelijk ook representatief moeten zijn voor soortgelijke locaties buiten de onmiddellijke omgeving ervan.

39

De bepalingen van bijlage III, deel B, punt 1, onder a) en f), bij richtlijn 2008/50 vereisen dus dat de bemonsteringspunten gegevens verschaffen die representatief zijn voor de locaties in een zone of agglomeratie die worden gekenmerkt door een bepaald niveau van verontreiniging.

40

Uit bijlage III, deel B, punt 1, onder b), bij deze richtlijn blijkt dat, ten eerste, de bemonsteringspunten op een zodanige plaats moeten worden geïnstalleerd dat meting van concentraties in zeer kleine ‘micromilieus’ in de directe omgeving wordt voorkomen en, ten tweede, de bemonsterde lucht, voor zover mogelijk, representatief moet zijn voor de luchtkwaliteit op een bepaalde locatie van een zekere omvang. Deze bepaling vereist dat de metingen het mogelijk maken een juist beeld te krijgen van de luchtkwaliteit over een straatsegment met een lengte van minimaal 100 m in het geval van verkeersgerichte bemonsteringspunten en minimaal 250 m × 250 m op industrieterreinen.

41

Bovendien maken de regels van bijlage V bij richtlijn 2008/50, waarnaar wordt verwezen in artikel 7, leden 2 en 3, ervan, het mogelijk om het minimumaantal bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie te bepalen, alsmede de verhouding tussen de punten voor meting van achtergrondvervuiling en de punten voor meting van verkeersgerelateerde verontreiniging.

42

Een aantal van de bepalingen van richtlijn 2008/50 waarvan sprake is in de vorige punten van dit arrest, voorziet in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichtingen, zodat particulieren zich daarop kunnen beroepen jegens de staat.

43

Dat is met name het geval met de in bijlage III, deel B, punt 1, onder a), eerste streepje, bij richtlijn 2008/50 opgelegde verplichting om bemonsteringspunten op een zodanige plaats te installeren dat gegevens worden verkregen over de verontreiniging op de meest vervuilde plaatsen, of met de verplichting om ten minste het in bijlage V bij deze richtlijn bepaalde minimumaantal bemonsteringspunten te plaatsen. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of deze verplichtingen zijn nagekomen.

44

Uiteraard is het mogelijk dat, afhankelijk van de plaatselijke situatie in een zone of agglomeratie, voor meerdere locaties is voldaan aan de criteria van bijlage III, deel B, punt 1, onder a), bij richtlijn 2008/50. Bijgevolg moeten de bevoegde nationale autoriteiten op grond van hun beleidsvrijheid kiezen op welke plaatsen de bemonsteringspunten concreet zullen worden geïnstalleerd.

45

Het bestaan van een dergelijke beleidsvrijheid betekent evenwel geenszins dat de beslissingen die deze autoriteiten krachtens deze vrijheid nemen, ontsnappen aan elk rechterlijk toezicht en met name aan het rechterlijk toezicht dat beoogt na te gaan of zij de aan de uitoefening van deze beleidsvrijheid gestelde grenzen niet hebben overschreden (zie in die zin arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, EU:C:1996:404, punt 59, en 25 juli 2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, punt 46).

46

Ofschoon geen regels van Unierecht bestaan betreffende de nadere wijze waarop een rechtsmiddel bij de nationale rechter kan worden ingesteld, moet, teneinde de omvang te bepalen van het rechterlijke toezicht op nationale beslissingen die krachtens een handeling van Unierecht zijn genomen, bovendien rekening worden gehouden met het doel van die handeling, waarbij erop moet worden gelet dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan (zie in die zin arresten van 18 juni 2002, HI, C-92/00, EU:C:2002:379, punt 59, en 11 december 2014, Croce Amica One Italia, C-440/13, EU:C:2014:2435, punt 40).

47

Wat richtlijn 2008/50 betreft, speelt de plaatsing van de bemonsteringspunten een cruciale rol binnen het bij die richtlijn ingevoerde systeem voor beoordeling en verbetering van de luchtkwaliteit, met name wanneer het niveau van de verontreiniging hoger is dan de in de artikelen 5 en 6 bedoelde bovenste beoordelingsdrempel. Zoals in punt 36 van dit arrest is opgemerkt, vormen de bemonsteringspunten in dat geval, overeenkomstig artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/50, het voornaamste instrument voor de beoordeling van de luchtkwaliteit.

48

Aan de hand van de meetresultaten die worden verkregen dankzij deze punten, kunnen de lidstaten erop toezien, zoals is vereist door artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, dat de niveaus van de in deze richtlijn bedoelde verontreinigende stoffen in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI ervan vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. Wanneer de overschrijding van deze grenswaarden plaatsvindt na het uiterste tijdstip voor naleving ervan, is de betrokken lidstaat ertoe gehouden overeenkomstig artikel 23, lid 1, van deze richtlijn een luchtkwaliteitsplan op te stellen dat aan bepaalde vereisten voldoet (zie in die zin arresten van 25 juli 2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, punten 35 en 42, en 19 november 2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, punten 25 en 40).

49

Hieruit volgt dat het voorwerp zelf van richtlijn 2008/50 gevaar zou lopen indien de bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie niet overeenkomstig de daarin bepaalde criteria werden geïnstalleerd.

50

Dat gevaar kan ook werkelijkheid worden wanneer de bevoegde nationale autoriteiten, binnen de hun bij richtlijn 2008/50 verleende beleidsvrijheid, niet ernaar streven de doeltreffendheid ervan te waarborgen. Met name ingeval metingen op verschillende locaties in beginsel gegevens over de meest vervuilde plaatsen in de zin van bijlage III, deel B, punt 1, onder a), eerste streepje, bij deze richtlijn kunnen verschaffen, staat het dus aan de bevoegde nationale autoriteiten om de plaatsing van de bemonsteringspunten zodanig te kiezen dat het gevaar dat overschrijdingen van de grenswaarden onopgemerkt blijven, tot een minimum wordt beperkt.

51

Daarbij moeten deze autoriteiten hun beslissingen op betrouwbare wetenschappelijke gegevens baseren en, zoals blijkt uit bijlage III, deel D, bij richtlijn 2008/50, een volledige documentatie aanleggen waarin wordt aangegeven op basis van welke elementen de keuze van de plaatsing van alle locaties voor controle van de luchtkwaliteit is gemaakt. Deze documentatie moet geregeld worden bijgewerkt om te garanderen dat nog steeds aan de selectiecriteria wordt voldaan.

52

Ook al vergt de keuze van de plaatsing van de bemonsteringspunten ingewikkelde technische beoordelingen, de beleidsvrijheid waarover de bevoegde nationale autoriteiten beschikken, wordt bijgevolg begrensd door de finaliteit en de doelstellingen die met de toepasselijke regels worden nagestreefd.

53

Aangezien een justitiabele het recht heeft om door een rechterlijke instantie te doen controleren of de nationale wettelijke regeling en de toepassing ervan binnen de grenzen zijn gebleven van de beleidsvrijheid die richtlijn 2008/50 laat bij de keuze van de plaatsing van de bemonsteringspunten, is de door het nationale recht daartoe aangewezen rechterlijke instantie daarenboven ook bevoegd om jegens de betrokken nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel, teneinde ervoor te zorgen dat de plaatsing van deze punten voldoet aan de in deze richtlijn vastgestelde criteria (zie in die zin arresten van 25 juli 2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, punten 38 en 39, en 19 november 2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, punten 55, 56 en 58).

54

Volgens de rechtspraak van het Hof is het bij gebreke van regels van Unierecht een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechter aan te wijzen en procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan een handeling van Unierecht, zoals richtlijn 2008/50, ontlenen. Deze regels mogen evenwel niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie in die zin arresten van 6 oktober 2015, East Sussex County Council, C-71/14, EU:C:2015:656, punt 52, en 22 februari 2018, INEOS Köln, C-572/16, EU:C:2018:100, punt 42). Wat dit laatste beginsel betreft, zij eraan herinnerd dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht is neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat een herbevestiging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vormt (zie in die zin arresten van 26 juli 2017, Sacko, C-348/16, EU:C:2017:591, punt 31, en 27 september 2017, Puškár, C-73/16, EU:C:2017:725, punt 59).

55

In casu is ter terechtzitting voor het Hof verklaard en is niet betwist dat de nationale rechterlijke instanties die bevoegd zijn om de plaatsing van de bemonsteringspunten te controleren, krachtens de toepasselijke regels van Belgisch recht jegens de nationale autoriteiten over een injunctiebevoegdheid beschikken. Het staat bijgevolg aan de verwijzende rechter om in voorkomend geval van deze bevoegdheid gebruik te maken onder de naar nationaal recht geldende voorwaarden.

56

Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 4, lid 3, VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 288, derde alinea, VWEU, en de artikelen 6 en 7 van richtlijn 2008/50 aldus moeten worden uitgelegd dat het aan de nationale rechter staat, wanneer bij hem een vordering daartoe is ingesteld door particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de in artikel 13, lid 1, van deze richtlijn bedoelde grenswaarden, om te onderzoeken of de in een bepaalde zone geplaatste bemonsteringspunten zijn geïnstalleerd overeenkomstig de in bijlage III, deel B, punt 1, onder a), bij deze richtlijn gestelde criteria en, zo dat niet het geval is, jegens de bevoegde nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel indien daarin naar nationaal recht is voorzien, opdat deze bemonsteringspunten geplaatst worden overeenkomstig die criteria.

Tweede vraag

57

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 aldus dienen te worden uitgelegd dat het voor de vaststelling dat een in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar is overschreden, volstaat dat een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde op een welbepaald bemonsteringspunt, dan wel vereist is dat een dergelijk niveau van verontreiniging blijkt uit het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een welbepaalde zone of agglomeratie.

58

In punt 48 van dit arrest is eraan herinnerd dat de lidstaten erop moeten toezien, overeenkomstig artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, dat de niveaus van de in deze richtlijn bedoelde verontreinigende stoffen in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI bij deze verordening vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. Wanneer de overschrijding van deze grenswaarden plaatsvindt na het uiterste tijdstip voor naleving ervan, is de betrokken lidstaat ertoe gehouden overeenkomstig artikel 23, lid 1, van deze richtlijn een luchtkwaliteitsplan op te stellen.

59

Zoals de advocaat-generaal in de punten 72 tot en met 75 van haar conclusie heeft opgemerkt, bieden de bewoordingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 geen antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter. Diezelfde vaststelling geldt ook voor artikel 23, lid 1, van deze richtlijn.

60

Wanneer de precieze strekking van een bepaling van Unierecht niet kan worden vastgesteld aan de hand van een letterlijke uitlegging, dient deze bepaling te worden uitgelegd aan de hand van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 6 juni 2018, Koppers Denmark, C-49/17, EU:C:2018:395, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

61

Uit artikel 6, lid 1, en artikel 13, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2008/50 vloeit voort dat de lidstaten moeten toezien op de naleving van de grenswaarden overeenkomstig de vereisten en criteria van bijlage III bij deze richtlijn. Zoals blijkt uit deel A, punt 1, van deze bijlage, betreffen de delen B en C de situering van de bemonsteringspunten, maar zij bevatten ook aanwijzingen voor de toepassing van de andere in richtlijn 2008/50 vastgestelde methoden ter beoordeling van de luchtkwaliteit.

62

Dienaangaande is in punt 39 van dit arrest opgemerkt dat de bepalingen van bijlage III, deel B, punt 1, onder a) en f), bij richtlijn 2008/50 vereisen dat de bemonsteringspunten gegevens verschaffen die representatief zijn voor de locaties in een zone of agglomeratie die worden gekenmerkt door een bepaald niveau van verontreiniging. Met het aldus door de Uniewetgever opgezette systeem wordt ernaar gestreefd de bevoegde autoriteiten in staat te stellen om niet alleen het niveau van luchtverontreiniging op de locatie van een bemonsteringspunt te kennen, maar ook om daaruit het niveau van verontreiniging op andere soortgelijke locaties af te leiden. Zoals blijkt uit overweging 14 van richtlijn 2008/50, wordt laatstbedoelde doelstelling bereikt met name door middel van modelleringstechnieken.

63

Hieruit volgt dat de bepaling van het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie geen nuttige aanwijzingen verschaft over de blootstelling van de bevolking aan verontreinigende stoffen. Met name kan aan de hand van een dergelijk gemiddelde niet het niveau van blootstelling van de bevolking in het algemeen worden bepaald, aangezien dat blootstellingsniveau wordt vastgesteld door middel van bemonsteringspunten die specifiek daartoe zijn geplaatst, overeenkomstig bijlage III, deel B, punt 1, onder a), tweede streepje, bij richtlijn 2008/50.

64

Deze beoordeling vindt steun in artikel 15 van richtlijn 2008/50, gelezen in samenhang met artikel 2, punten 20 en 23, van en bijlage XIV, deel A, bij deze richtlijn. Ingevolge dat artikel 15 stellen de lidstaten immers een gemiddelde-blootstellingsindex voor PM2,5 op. Deze index wordt niet bepaald op basis van een gemiddeld niveau van verontreiniging op alle bemonsteringspunten in een zone of agglomeratie, maar is gebaseerd op de waarden die zijn verkregen van enkel de punten op stedelijkeachtergrondlocaties, die overeenkomstig lid 4 van dat artikel 15 een juist beeld moeten geven van de blootstelling van de bevolking in het algemeen aan PM2,5, overeenkomstig bijlage III bij richtlijn 2008/50.

65

Wat bovendien artikel 23 van richtlijn 2008/50 betreft, bepaalt lid 1, derde alinea, ervan dat de luchtkwaliteitsplannen ten minste de in bijlage XV, deel A, bij deze richtlijn genoemde gegevens omvatten. Ingevolge punt 1 van deze bijlage XV, deel A, moeten de luchtkwaliteitsplannen de plaats aangeven waar een overschrijding van de grenswaarden is gemeten, met inbegrip van het (de) betrokken bemonsteringspunt(en).

66

Gelet op deze overwegingen dient te worden vastgesteld dat uit de algemene opzet van richtlijn 2008/50 volgt dat voor de beoordeling, door de lidstaten, of de in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarden zijn nageleefd, het niveau van verontreiniging dat wordt gemeten op elk bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, bepalend is.

67

Deze uitlegging van artikel 13, lid 1, en van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 vindt steun in de doelstelling van deze richtlijn. Zoals blijkt uit overweging 2 en artikel 1 ervan, beoogt deze richtlijn de menselijke gezondheid te beschermen en voorziet zij daartoe in maatregelen ter bestrijding van de uitstoot van verontreinigende stoffen bij de bron. Overeenkomstig deze doelstelling dient de daadwerkelijke luchtverontreiniging te worden bepaald waaraan de bevolking of een deel daarvan wordt blootgesteld, en dient te worden gewaarborgd dat passende maatregelen worden getroffen om de bronnen van deze verontreiniging te bestrijden. Bijgevolg is het voldoende dat een grenswaarde op één enkel bemonsteringspunt wordt overschreden opdat de verplichting ontstaat tot vaststelling van een luchtkwaliteitsplan overeenkomstig artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50.

68

Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 aldus dienen te worden uitgelegd dat het voor de vaststelling dat een in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar is overschreden, volstaat dat op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde.

Kosten

69

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1): Artikel 4, lid 3, VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 288, derde alinea, VWEU, en de artikelen 6 en 7 van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa dienen aldus te worden uitgelegd dat het aan de nationale rechter staat, wanneer bij hem een vordering daartoe is ingesteld door particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de in artikel 13, lid 1, van deze richtlijn bedoelde grenswaarden, om te onderzoeken of de in een bepaalde zone geplaatste bemonsteringspunten zijn geïnstalleerd overeenkomstig de in bijlage III, deel B, punt 1, onder a), bij deze richtlijn gestelde criteria en, zo dat niet het geval is, jegens de bevoegde nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel indien daarin naar nationaal recht is voorzien, opdat deze bemonsteringspunten geplaatst worden overeenkomstig die criteria.
2): Artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 dienen aldus te worden uitgelegd dat het voor de vaststelling dat een in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar is overschreden, volstaat dat op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde.

BonichotToaderRosas

Bay LarsenSafjan

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 juni 2019.

De griffier

De president van de Eerste kamer

A. Calot EscobarJ.-C. Bonichot

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Uitspraak 26‑06‑2019

Procestaal: Nederlands.

Conclusie 28‑02‑2019

J. Kokott

Partij(en)

Zaak C-723/171.

Lies Craeynest e.a.

tegen

Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a.

[verzoek van de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (België) om een prejudiciële beslissing]

I. Inleiding

1.

De stad Brussel heeft onlangs nog samen met Parijs een lans gebroken voor de luchtkwaliteit doordat het Gerecht op haar initiatief een arrest heeft gewezen waarin de grenswaarden ongeldig zijn verklaard die de Commissie had vastgesteld voor de nieuwe testprocedures voor de emissie van stikstofoxiden door lichte personen- en bedrijfsvoertuigen in reële rijomstandigheden.2. Niettemin keren verscheidene bewoners en een milieuorganisatie zich in de onderhavige procedure tegen het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest vanwege de beoordeling van de luchtkwaliteit.

2.

Het geschil heeft betrekking op de metingen waarmee de naleving of niet-naleving van de ambitieuze grenswaarden voor de luchtkwaliteit overeenkomstig richtlijn 2008/503. moet worden vastgesteld. Ten eerste moet de vraag worden beantwoord in hoeverre de nationale rechter de plaatsing van bemonsteringspunten kan controleren, ten tweede moet worden verduidelijkt of van de resultaten van verschillende bemonsteringspunten een gemiddelde mag worden genomen op basis waarvan wordt beoordeeld of de grenswaarden worden nageleefd. Daarbij is met name de eerste vraag rechtens uiterst relevant, aangezien zij een precisering van de intensiteit van de rechterlijke toetsing verlangt die de nationale rechter krachtens het Unierecht moet waarborgen.

II. Toepasselijke bepalingen

3.

De belangrijkste doelstelling van richtlijn 2008/50 wordt verwoord in artikel 1, punt 1:

‘Deze richtlijn voorziet in maatregelen die erop gericht zijn:

1.: doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen die bedoeld zijn om de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen;’

4.

In artikel 2, punten 25 en 26, van richtlijn 2008/50 worden bepaalde meetmethoden gedefinieerd:

‘25.: ‘vaste metingen’: metingen die worden uitgevoerd op vaste locaties, hetzij continu, hetzij door aselecte bemonstering, om de niveaus te bepalen overeenkomstig de desbetreffende gegevenskwaliteitsdoelstellingen;
26.: ‘indicatieve metingen’: metingen die aan minder strikte gegevenskwaliteitsdoelstellingen dan vaste metingen voldoen;’

5.

Artikel 6 van richtlijn 2008/50 bevat de beoordelingscriteria voor de luchtkwaliteit:

‘1.: De lidstaten voeren in al hun zones en agglomeraties beoordelingen uit van de luchtkwaliteit met betrekking tot de in artikel 5 genoemde verontreinigende stoffen, overeenkomstig de in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel vastgestelde criteria en overeenkomstig de criteria opgenomen in bijlage III.
2.: In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel overschrijdt, worden vaste metingen gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit. Die vaste metingen kunnen worden aangevuld met modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen om adequate informatie over de ruimtelijke spreiding van de luchtkwaliteit te verkrijgen.
3.: In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen lager is dan de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde bovenste beoordelingsdrempel, mag een combinatie van vaste metingen en modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen worden gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit.
4.: In alle zones en agglomeraties waar het niveau van de in lid 1 bedoelde verontreinigende stoffen lager is dan de voor die verontreinigende stoffen vastgestelde onderste beoordelingsdrempel, volstaan modelleringstechnieken of objectieve ramingstechnieken of beide ter beoordeling van de luchtkwaliteit.
: […]’

6.

Volgens artikel 7, lid 1, van richtlijn 2008/50 wordt de plaats van de bemonsteringspunten voor de meting van zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM¹⁰ en PM^2,5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht bepaald overeenkomstig de in bijlage III genoemde criteria.

7.

Het aantal bemonsteringspunten wordt volgens artikel 7, lid 2, en bijlage V van richtlijn 2008/50 bepaald op basis van de bevolking van de betrokken agglomeratie of zone.

8.

Artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 verplicht de lidstaten tot het naleven van verschillende grenswaarden:

‘De lidstaten zorgen ervoor, dat de niveaus van zwaveldioxide, PM¹⁰, lood en koolmonoxide in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.

Wat stikstofdioxide en benzeen betreft, mogen de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet worden overschreden.

De naleving van deze voorschriften wordt beoordeeld overeenkomstig bijlage III.

[…]’

9.

Artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 bepaalt dat bij de overschrijding van grenswaarden in bepaalde zones of agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende waarden te bereiken.

10.

Bijlage III, deel B, punt 1, van richtlijn 2008/50 betreft de situering van de bemonsteringspunten met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid:

‘a)

De bemonsteringspunten met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid dienen zich op een zodanige plaats te bevinden dat gegevens worden verkregen over:

—: de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen waaraan de bevolking rechtstreeks of onrechtstreeks kan worden blootgesteld gedurende een periode die in vergelijking met de middelingstijd van de grenswaarde(n) niet verwaarloosbaar is;
—: concentraties in andere gebieden binnen de zones en agglomeraties die representatief zijn voor de blootstelling van de bevolking als geheel.

b)

[…]

f)

De bemonsteringspunten moeten zo mogelijk ook representatief zijn voor soortgelijke locaties buiten de onmiddellijke omgeving ervan.’

11.

Uit het dossier blijkt dat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest op de juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de relevante bepalingen van richtlijn 2008/50.

III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing

12.

Mevrouw Craeynest, mevrouw Lopez Devaux, de heer Mertens, mevrouw Goeyens en mevrouw De Schepper wonen of woonden allen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Goeyens is inmiddels overleden. Haar procedure wordt voortgezet door de heer Vandermeulen. ClientEarth is een vereniging zonder winstoogmerk naar Engels recht die haar activiteiten voornamelijk in België verricht. Zij heeft onder meer tot doel de bescherming van het leefmilieu te bevorderen door middel van bewustmaking en het instellen van rechtsvorderingen.

13.

Tussen deze partijen enerzijds en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en het Brusselse Instituut voor Milieubeheer anderzijds is bij de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel in geschil de vraag of voor de zone Brussel een toereikend luchtkwaliteitsplan is opgesteld. De rechter wendt zich in deze procedure tot het Hof met de volgende vragen:

‘1): Dienen artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 288, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 6 en 7 van richtlijn 2008/50 in die zin te worden uitgelegd dat, wanneer wordt aangevoerd dat een lidstaat de bemonsteringspunten in een zone niet heeft geplaatst overeenkomstig de in deel B, punt l, onder a), van bijlage III bij de voormelde richtlijn genoemde criteria, het aan de nationale rechter behoort om, op vordering van particulieren die rechtstreeks getroffen worden door de overschrijding van de grenswaarden bedoeld in artikel 13, lid 1, van voormelde richtlijn, te onderzoeken of de bemonsteringspunten geplaatst werden overeenkomstig die criteria, en zo neen, jegens de nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals een bevel, opdat de bemonsteringspunten geplaatst zouden worden overeenkomstig die criteria?
2): Heeft een overschrijding van een grenswaarde in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 plaats wanneer een overschrijding van een grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar zoals opgelegd door bijlage XI bij deze richtlijn, reeds wordt vastgesteld op grond van de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn, of heeft een dergelijke overschrijding enkel plaats wanneer deze blijkt uit het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een bepaalde zone in de zin van deze richtlijn?’

14.

Craeynest e.a., het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, het Koninkrijk der Nederlanden, de Tsjechische Republiek en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van Nederland hebben deze betrokkenen ook deelgenomen aan de mondelinge behandeling op 10 januari 2019.

IV. Juridische beoordeling

15.

Met het verzoek om een prejudiciële beslissing wenst de verwijzende rechter ten eerste te vernemen in hoeverre de nationale rechter de plaatsing van bemonsteringspunten kan controleren, en ten tweede, of de naleving van de grenswaarden mag worden beoordeeld aan de hand van het gemiddelde van de meetresultaten van verschillende bemonsteringspunten.

A. Plaats van de bemonsteringspunten

16.

De eerste vraag strekt ertoe te vernemen of de nationale rechter de plaats van de bemonsteringspunten kan toetsen die moeten controleren of de grenswaarden van richtlijn 2008/50 worden nageleefd, en welke maatregelen hij kan of moet nemen wanneer de in de richtlijn vastgelegde criteria voor de plaatsbepaling niet in acht zijn genomen.

17.

Deze vraag kan aldus worden opgevat dat zij tot doel heeft te vernemen of de nationale rechter bij de handhaving van het Unierecht over bepaalde bevoegdheden moet beschikken, met name de bevoegdheid aan de autoriteiten bevelen te geven. In toegespitste vorm rijst deze vraag ook in een ander thans aanhangig prejudicieel verzoek uit Duitsland, waarin het Hof wordt gevraagd of nationale rechterlijke instanties kunnen worden verplicht de gijzeling van openbaar ambtenaren te gelasten om langs die weg af te dwingen dat wordt voldaan aan de verplichting een luchtkwaliteitsplan in de zin van artikel 23 van richtlijn 2008/50 vast te stellen.4.

18.

Daarop zou moeten worden geantwoord dat het Unierecht in beginsel niet naast de reeds door het nationale recht gegeven rechtsmiddelen moet willen voorzien in andere beroepsmogelijkheden voor de handhaving van het Unierecht voor de nationale rechter.5. Dit zou slechts anders zijn wanneer uit de opzet van de betrokken rechtsorde zou blijken dat er geen rechtsmiddel beschikbaar is waarmee, ook al is het incidenteel, de eerbiediging kan worden verzekerd van de rechten die aan het Unierecht worden ontleend.6.

19.

In de onderhavige procedure hoeft op dit aspect van de vraag echter niet dieper te worden ingegaan, aangezien de nationale rechter ontegenzeggelijk over de bevoegdheid beschikt bevelen te geven. Wel moet worden verduidelijkt welke maatstaf de nationale rechter met betrekking tot de plaats van bemonsteringspunten moet hanteren.

20.

De toepassing van de bepalingen inzake de plaats van bemonsteringspunten vereist namelijk, zoals uit het prejudiciële verzoek blijkt en hieronder nader wordt uiteengezet, de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid met betrekking tot een ingewikkelde beoordeling van wetenschappelijke vragen en een afweging.

21.

In dat verband kan ook worden betwijfeld of deze regels voldoende precies zijn voor een rechtstreekse toepassing.7. Doch zelfs indien een rechtstreekse toepassing van richtlijnbepalingen is uitgesloten, blijft het recht bestaan door een rechter te laten toetsen of de nationale regeling en de toepassing daarvan binnen de grenzen van de door de richtlijn gedefinieerde beoordelingsmarge blijven.8.

22.

Zoals de Commissie terecht uiteenzet, gaat het in casu uiteindelijk echter niet om een rechtstreekse toepassing van het Unierecht, omdat de bepalingen van richtlijn 2008/50 in nationaal recht zijn omgezet. Ook met betrekking tot de toepassing van het nationale recht in het hoofdgeding moeten echter de grenzen van de beoordelingsvrijheid van de bevoegde autoriteiten worden bepaald. Met het oog daarop moet de door het Unierecht vereiste rechterlijke minimumtoetsing van de toepassing van de relevante regelingen worden gepreciseerd.

23.

Derhalve zal ik hieronder eerst ingaan op de regelingen voor de situering van bemonsteringspunten en vervolgens op de door het Unierecht vereiste intensiteit van de rechterlijke toetsing.

24.

Vooraf moet er echter reeds op worden gewezen dat de bepalingen van richtlijn 2008/50 inzake het toezicht op de toepassing van de richtlijn door de Commissie niets afdoen aan de verantwoordelijkheid van de nationale rechterlijke instanties. Deze regelingen zijn slechts een concretisering van de algemene taak waarmee artikel 17, lid 1, tweede en derde volzin, VEU de Commissie belast, namelijk toe te zien op de toepassing van het Unierecht als geheel.

1. Regelingen voor de situering van bemonsteringspunten

25.

De nationale rechter vraagt zich met name af of de regels voor de situering van bemonsteringspunten onvoorwaardelijke verplichtingen bevatten, waarvan de naleving door de rechter op vordering van particulieren eenvoudig kan worden gecontroleerd. Volgens de nationale rechter lijken er geen nadere regels bepaald te zijn voor de wijze waarop de ‘gebieden waar de hoogste concentraties voorkomen’ moeten worden geïdentificeerd of afgebakend.

26.

Daarmee refereert de nationale rechter aan artikel 7, lid 1, en bijlage III, deel B, punt 1, onder a), eerste streepje, van richtlijn 2008/50. Volgens deze bepalingen dienen de bemonsteringspunten zich op een zodanige plaats te bevinden dat gegevens worden verkregen over de gebieden binnen zones en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen waaraan de bevolking rechtstreeks of onrechtstreeks kan worden blootgesteld gedurende een periode die in vergelijking met de middelingstijd van de grenswaarde(n) niet verwaarloosbaar is.

27.

Volgens artikel 7, lid 1, en bijlage III, deel B, punt 1, onder b), van richtlijn 2008/50 moeten de bemonsteringspunten zich bovendien in het algemeen op een zodanige plaats bevinden dat meting van zeer kleine micromilieus in de directe omgeving wordt voorkomen. Dit wordt in die zin gepreciseerd dat de luchtmonsters, voor zover mogelijk, representatief dienen te zijn voor de luchtkwaliteit van een straatsegment met een lengte van minimaal 100 m in het geval van verkeersgerichte bemonsteringspunten en minimaal 250 m × 250 m op industrieterreinen.

28.

De dimensies van mogelijke gebieden waarin de hoogste concentraties voorkomen, zijn derhalve vastgelegd. Hoewel de middelen van de rechtswetenschap niet volstaan om deze gebieden te identificeren, maar dat alleen mogelijk is met gebruikmaking van de relevante natuurwetenschappelijke methoden, sluit dat een rechterlijke toetsing niet uit.

29.

De natuurwetenschappelijke methoden voor het vaststellen van de gebieden waarin de hoogste concentraties voorkomen, worden door richtlijn 2008/50 niet expliciet genoemd. Uit de systematiek van de richtlijn kan echter worden afgeleid dat de bevoegde instanties daarvoor moeten teruggrijpen op metingen, modellen en andere gegevens.

30.

Dat blijkt met name uit de regeling op basis waarvan de methoden worden vastgesteld waarmee de naleving van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt gecontroleerd. Volgens artikel 5 en bijlage II, deel B, van richtlijn 2008/50 moet de belasting van agglomeraties en zones of worden bepaald aan de hand van meetwaarden over een periode van vijf jaar of anders op basis van een combinatie van gegevens uit emissie-inventarissen en modellering en gegevens van meetcampagnes van korte duur gedurende de periode van het jaar waarin en op de plaatsen waar zich naar alle waarschijnlijkheid de hoogste verontreiniging voordoet.

31.

Aan de hand van de aldus verkregen waarden kan worden onderzocht of de onderste of bovenste beoordelingsdrempels zijn overschreden. Beneden de onderste drempel, dus daar waar een overschrijding van de grenswaarden zeer onwaarschijnlijk is, volstaat het volgens artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/50 de naleving van de grenswaarden door middel van modelleringstechnieken of objectieve ramingstechnieken of beide te controleren. Tussen de beide drempels, waar de grenswaarden eerder kunnen worden overschreden, mag volgens artikel 6, lid 3, een combinatie van vaste metingen (artikel 2, punt 25) en modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen (artikel 2, punt 26) worden gebruikt. Wanneer de bovenste drempel wordt overschreden, waar overschrijding van de grenswaarden dus het waarschijnlijkst is, moeten volgens artikel 6, lid 2, vaste metingen worden gebruikt ter beoordeling van de luchtkwaliteit. Die vaste metingen kunnen worden aangevuld met modelleringstechnieken en/of indicatieve metingen om adequate informatie over de ruimtelijke spreiding van de luchtkwaliteit te verkrijgen.

32.

Deze mogelijke methoden voor de beoordeling van de luchtkwaliteit, met name metingen en modelleringstechnieken, moeten al worden toegepast wanneer de plaats van bemonsteringspunten voor vaste metingen wordt bepaald.

33.

Indien er — zoals in het hoofdgeding — verschil van mening bestaat over de locaties van bemonsteringspunten, moeten de bevoegde instanties dus duidelijk maken op grond van welke adequate informatie over de ruimtelijke spreiding van de luchtkwaliteit zij de desbetreffende locaties hebben bepaald en hoe zij die informatie hebben verkregen.

2. Intensiteit van de rechterlijke toetsing

34.

Daarmee is echter nog niets vastgesteld over de wijze waarop de nationale rechter toetst of de regelingen inzake de plaats van bemonsteringspunten worden nageleefd.

35.

Het is duidelijk dat de bevoegde instanties deze regelingen schenden wanneer zij tegen beter weten in bemonsteringspunten niet inrichten op plaatsen waar de hoogste concentraties voorkomen, of wanneer voor de aangewezen plaatsen iedere wetenschappelijke grondslag ontbreekt. Dergelijke schendingen moeten nationale rechterlijke instanties kunnen vaststellen.

36.

Bovendien volgt uit de bovenstaande overwegingen dat de gebieden waar de hoogste concentraties voorkomen althans in beginsel door een combinatie van metingen, modelleringstechnieken en andere gegevens moeten worden geïdentificeerd. Dit laat echter in aanzienlijke mate ruimte voor meningsverschillen, bijvoorbeeld ten aanzien van de plaats, het tijdstip en de frequentie van metingen en vooral ten aanzien van de gebruikte modelleringstechnieken.

37.

Bespreking behoeft derhalve de door het Unierecht vereiste intensiteit van de rechterlijke toetsing, dat wil zeggen de beoordelingsvrijheid die de bevoegde instanties toekomt bij de toepassing van de criteria voor het bepalen van de plaats van de bemonsteringspunten. De nationale rechter wenst namelijk te vernemen in hoeverre richtlijn 2008/50 toestaat dat zijn bevoegdheid om het optreden van de overheid bij de plaatsing van bemonsteringspunten te controleren wordt beperkt door het (nationale) beginsel van de scheiding der machten.

a) Procedurele autonomie van de lidstaten

38.

Deze vraag dient te worden beantwoord in het licht van de procedurele autonomie van de lidstaten. Voor zover Unierechtelijke voorschriften betreffende de regels voor rechterlijke controle van overheidsbesluiten inzake de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/50 ontbreken, is het een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat om die regels vast te stellen krachtens het beginsel van procedurele autonomie, mits zij evenwel niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).9.

39.

Het is denkbaar dat lidstaten bij de uitoefening van hun procedurele autonomie aan de nationale rechterlijke instanties zeer ruime controlebevoegdheden verlenen die hen wellicht zelfs in staat stellen de plaats van de bestuurlijke autoriteiten in te nemen en bestuursbesluiten te wijzigen of te vervangen. Voor zover dergelijke rechterlijke beslissingen voldoen aan de eisen die het Unierecht aan besluiten van bestuursorganen stelt en met name een voldoende wetenschappelijke basis hebben en de procedureregels in acht nemen, valt daarop niets af te dingen.10.

40.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing berust echter niet op een dergelijke rechtssituatie, maar betreft de vraag wat het noodzakelijke minimum aan rechterlijke controlebevoegdheden is. Aangezien het verzoek geen aanwijzingen bevat dat het gelijkwaardigheidsbeginsel zou kunnen zijn aangetast, is in dit verband alleen het doeltreffendheidsbeginsel relevant, dus de vraag wat de maatstaf voor rechterlijke toetsing moet zijn opdat een beroep op de toepasselijke bepalingen van het Unierecht niet uiterst moeilijk wordt gemaakt.

b) Toetsing van wetenschappelijk complexe beoordelingen

41.

Wat de effectieve controle op het bepalen van de plaats van een bemonsteringspunt betreft, moet worden vastgesteld dat de hierboven besproken regels een ingewikkelde wetenschappelijke beoordeling vereisen. Eerst moet worden beslist met welke methoden adequate gegevens worden verkregen die de basis vormen voor de locatiekeuze, en vervolgens moeten die gegevens worden geëvalueerd teneinde een locatie te bepalen.

42.

De minimumnormen waaraan de toetsing van een dergelijke beslissing door de nationale rechter moet voldoen, kunnen worden afgeleid uit de toetsingsmaatstaven die de Unierechters toepassen wanneer zij vergelijkbare maatregelen van de instellingen beoordelen. Het Unierecht vereist namelijk niet dat de lidstaten voor de rechterlijke toetsing van nationale beslissingen betreffende de toepassing van Unierechtelijke bepalingen een procedure invoeren waarbij het onderzoek verder gaat dan het door het Hof in soortgelijke gevallen verrichte onderzoek.11.

43.

De maatstaven die daaruit voortvloeien hebben het kenmerk dat bij ingewikkelde wetenschappelijke of technische beoordelingen en afwegingen in de regel een ruime beoordelingsvrijheid bestaat die slechts in beperkte mate toetsbaar is. Niettemin is deze beoordelingsvrijheid in bepaalde gevallen onderworpen aan beperkingen, waardoor zij intensiever moet worden getoetst, met name in het geval van verregaande inbreuken op fundamentele rechten.

44.

De ruime beoordelingsbevoegdheid waarover instellingen van de Unie beschikken wanneer zij ingewikkelde wetenschappelijke en technische beoordelingen moeten verrichten, heeft met name betrekking op de beoordeling van de feitelijke omstandigheden bij de vaststelling van de aard en omvang van de maatregelen, maar in zekere mate ook op de vaststelling van de feitelijke grondslag voor hun actie.12.

45.

De materieelrechtelijke toetsing door de Unierechter blijft dan beperkt tot de vraag of de autoriteiten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk hebben overschreden. In die context kan de Unierechter zijn beoordeling van de wetenschappelijke en technische feiten immers niet in de plaats stellen van die van de instellingen, waaraan de wetgever die taak bij uitsluiting heeft toevertrouwd.13.

46.

De bevoegde instelling heeft in die omstandigheden echter de verplichting om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken14., de procedurevoorschriften in acht te nemen15. en met name haar beslissing voldoende te motiveren, teneinde de Unierechter in staat te stellen na te gaan of voldaan is aan alle feitelijke en juridische vereisten waarvan het gebruik van de beoordelingsvrijheid afhangt.16.

47.

Bovendien heeft het Hof vastgesteld dat wanneer sprake is van een inmenging in fundamentele rechten, de omvang van de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever met het oog op het evenredigheidsbeginsel beperkt kan zijn. Dit hangt af van een aantal factoren, waaronder met name het betrokken domein, de aard van het door het Handvest gewaarborgde recht dat aan de orde is, alsook de aard, de ernst en het doel van de inmenging.17. Om een voorbeeld te noemen: gelet op de belangrijke rol die de bescherming van persoonsgegevens speelt in het licht van het fundamentele recht op bescherming van het privéleven, alsook op de omvang en de ernst van de inmenging in dit recht, veroorzaakt door het zonder aanleiding bewaren van een grote hoeveelheid telecommunicatiegegevens, werd richtlijn 2006/2418. onderworpen aan een strikt toezicht19. en verklaarde het Hof de richtlijn uiteindelijk ongeldig.

48.

Algemener gezegd mogen de door het Unierecht in het leven geroepen rechten hun nuttige werking niet verliezen en zeker niet worden uitgehold, dat wil zeggen van hun inhoud worden beroofd.20.

49.

Deze maatstaven vormen de vereiste minimumnorm voor een rechterlijke toetsing van de naleving van het Unierecht in de lidstaten. Niettemin heeft het Hof ook vastgesteld dat elke nationale procedure voor de rechterlijke toetsing van dergelijke beslissingen van nationale instanties de aangezochte rechter in staat moet stellen in het kader van de wettigheidstoetsing van die beslissing de relevante beginselen en regels van Unierecht daadwerkelijk toe te passen.21.

50.

Ik vat de laatstgenoemde voorwaarde op als een herinnering dat de nationale rechterlijke instanties zorgvuldig moeten nagaan of een bepaalde kwestie binnen het kader van de ruime beoordelingsbevoegdheid valt en slechts een beperkte rechterlijke toetsing verlangt, dan wel of het om andere vraagstukken gaat waarvoor een strengere rechterlijke toetsing vereist is, met name om de grenzen van de beoordelingsvrijheid of om procedurele grieven.

c) Toepassing op de onderhavige problematiek

51.

Voor de toepassing van deze maatstaven op het besluit over de plaats van bemonsteringspunten ter beoordeling van de luchtkwaliteit is het uitgangspunt de ingewikkelde beoordeling die de bevoegde instanties moeten verrichten om over de plaats van bemonsteringspunten te kunnen beslissen. Zij moeten wetenschappelijke methoden selecteren ter verkrijging van de noodzakelijke gegevens, daarbij de voor het onderzoek benodigde inspanningen afwegen en vervolgens de resultaten evalueren.

52.

Voor deze beoordeling zou het Unierecht de bevoegde instanties in de regel een ruime marge toestaan, en slechts een beperkte rechterlijke toetsing verlangen.

53.

Gewezen moet echter worden op het door de Commissie onderstreepte grote belang van de regelingen inzake de luchtkwaliteit. Richtlijn 2008/50 berust op de aanname dat de overschrijding van de grenswaarden leidt tot een groot aantal vroegtijdige sterfgevallen.22. De bepalingen inzake de luchtkwaliteit zijn derhalve een concretisering van de beschermingsverplichtingen van de Unie die voortvloeien uit het fundamentele recht op leven ex artikel 2, lid 1, van het Handvest en het volgens artikel 3, lid 3, VEU, artikel 37 van het Handvest en artikel 191, lid 2, VWEU vereiste hoge niveau van milieubescherming. Maatregelen die de effectieve toepassing van richtlijn 2008/50 kunnen belemmeren, zijn derhalve vanwege hun invloed zeker vergelijkbaar met de ernstige inbreuk op fundamentele rechten op grond waarvan het Hof de regelingen inzake het bewaren van telecommunicatiedata aan een streng toezicht heeft onderworpen.

54.

Wanneer de bemonsteringspunten niet zouden worden geïnstalleerd in de gebieden waarin feitelijk de hoogste concentraties voorkomen, zou in ernstige mate afbreuk worden gedaan aan het nuttig effect van richtlijn 2008/50. De meest ambitieuze grenswaarden blijven immers zonder effect wanneer de naleving ervan op de verkeerde plaats wordt gecontroleerd. In dat geval zou het mogelijk zijn dat een overschrijding van de grenswaarden onopgemerkt blijft waardoor maatregelen die de luchtkwaliteit moeten waarborgen achterwege blijven.

55.

Dit risico en met name de in artikel 1 van richtlijn 2008/50 neergelegde doelstelling om ter bescherming van het leven en de gezondheid van de bewoners zorg te dragen voor een adequate luchtkwaliteit, beperken de beoordelingsvrijheid van de bevoegde instanties bij de ingewikkelde beoordeling waarop de situering van de bemonsteringspunten moet worden gebaseerd.23. Zij moeten bij twijfel een strategie kiezen die het risico tot een minimum beperkt dat overschrijdingen van grenswaarden niet worden vastgesteld.

56.

De rechterlijke toetsing van de beoordelingsbevoegdheid moet daarop zijn afgestemd: de rechterlijke instanties kunnen zich in beginsel beperken tot de vaststelling van kennelijke fouten wanneer deze zouden kunnen leiden tot een buitensporig strenge toepassing van richtlijn 2008/50, maar een intensievere toetsing is nodig in gevallen waarin twijfels bestaan over de vraag of aan de beschermingsdoelstellingen van de richtlijn wordt voldaan.

57.

Wat betekent dit voor de toe te passen toetsingsmaatstaf?

58.

In het licht van het voorzorgsbeginsel heeft het Hof met betrekking tot de passende beoordeling zoals bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn24. een strenge toetsingsmaatstaf vastgesteld. Zij dient volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de effecten van de geplande werken op het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.25. Anders is het niet mogelijk toestemming te geven voor een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, en is toestemming volgens artikel 6, lid 4, hoogstens mogelijk om dwingende redenen van groot openbaar belang.

59.

Deze norm heeft hetzelfde effect als een vermoeden dat een plan of project een beschermingszone zal aantasten en derhalve in beginsel niet dient te worden uitgevoerd. Dat vermoeden kan alleen worden weerlegd wanneer elke redelijke wetenschappelijke twijfel wordt weggenomen.

60.

Een dergelijke norm kan echter niet worden toegepast op de toetsing van een besluit over de plaats van bemonsteringspunten, om de eenvoudige reden dat hoogstwaarschijnlijk alle bestaande methoden voor de keuze van die locaties onderhevig zijn aan redelijke wetenschappelijke twijfels. De bevoegde instanties zullen echter toch een van die methoden moeten toepassen, aangezien er anders — in strijd met de vereisten van de richtlijn — helemaal geen bemonsteringspunten kunnen worden geplaatst. Met andere woorden, bij de locatiekeuze voor bemonsteringspunten is geen sprake van een vermoeden dat een bepaalde locatie bijzonder geschikt zou zijn.

61.

De bevoegde instanties kunnen echter in beginsel de ‘beste’ beschikbare methode toepassen. Dat behoort de methode te zijn waarover de geringste redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat. De keuze van die methode is echter vanuit wetenschappelijk oogpunt allerminst triviaal, aangezien de verschillende twijfels moeten worden gewogen om te bepalen aan welke twijfels minder belang moet worden gehecht.

62.

Daarnaast is aannemelijk dat de methoden voor het identificeren van de gebieden waar de hoogste concentraties voorkomen door extra onderzoeksinspanningen kunnen worden verbeterd. Het valt met name te verwachten dat een groter aantal metingen, dat wil zeggen een verlenging van de meetperiode, maar ook een groter aantal indicatieve metingen op verschillende plaatsen, tot nauwkeurigere resultaten leidt. Meer inspanning gaat echter in de regel gepaard met hogere kosten en kan tot vertragingen leiden. De beslissing over de inspanning brengt derhalve een afweging met zich mee, wat ook blijkt uit het feit dat volgens artikel 6, lid 2, tweede volzin, van richtlijn 2008/50 adequate informatie moet worden verkregen.

63.

Ten aanzien van beide aspecten, het wegen van redelijke wetenschappelijke twijfels en de afweging welke inspanning gerechtvaardigd is om die twijfels weg te nemen, mag de nationale rechter zich vanwege het belang van de luchtkwaliteitsnormen voor het leven en de gezondheid van mensen niet beperken tot het vaststellen van kennelijke fouten.

64.

Op de bevoegde instanties rust veeleer de plicht de rechter met gefundeerde argumenten te overtuigen. Die argumenten moeten voornamelijk van wetenschappelijke aard zijn, maar kunnen in het kader van de afweging ook betrekking hebben op economische aspecten. Het staat de wederpartij vrij daar eigen wetenschappelijk gefundeerde argumenten tegenover te stellen. Het is natuurlijk ook denkbaar dat de rechter voor de beoordeling van een dergelijk wetenschappelijk geschil de hulp inroept van onafhankelijke deskundigen.

65.

Wanneer de autoriteiten er niet in slagen de rechter te overtuigen, moeten zij in elk geval een aanvullend onderzoek uitvoeren, bijvoorbeeld meer metingen verrichten of meer modellen voor de ontwikkeling van de luchtkwaliteit toepassen.

66.

Voor zover de nationale rechterlijke instanties beschikken over bevoegdheden om bevelen op te leggen, kunnen zij dergelijke aanvullende onderzoeken gelasten. Wanneer de rechterlijke instanties besluiten van bestuursorganen alleen nietig mogen verklaren, moet er voor de autoriteiten een verplichting bestaan uit die nietigverklaring en de motivering van de beslissing de nodige consequenties te trekken.

3. Beantwoording van de eerste vraag

67.

Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord dat de nationale rechter op vordering van betrokkenen moet onderzoeken of bemonsteringspunten zijn geplaatst overeenkomstig de criteria van bijlage III, deel B, punt 1, onder a), van richtlijn 2008/50, en indien dit niet het geval is, in het kader van zijn rechterlijke bevoegdheden jegens de nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen moet treffen opdat de bemonsteringspunten overeenkomstig die criteria worden geplaatst. Uit een dergelijke rechterlijke beslissing kan de verplichting voortvloeien op bepaalde plaatsen bemonsteringspunten te installeren, indien op basis van de beschikbare gegevens vaststaat dat daar bemonsteringspunten moeten worden geplaatst. In het andere geval kunnen de bevoegde autoriteiten ertoe worden verplicht onderzoek uit te voeren met het doel de juiste locaties te identificeren.

B. Beoordeling van de naleving van de grenswaarden

68.

Met de tweede vraag wordt beoogd te verduidelijken of een overschrijding van een grenswaarde in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 plaatsheeft wanneer een overschrijding van een grenswaarde met middelingstijd van een kalenderjaar, zoals opgelegd door bijlage XI bij deze richtlijn, reeds wordt vastgesteld op grond van de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn, of dat een dergelijke overschrijding enkel plaatsheeft wanneer deze blijkt uit het gemiddelde van de meetresultaten van alle bemonsteringspunten in een bepaalde zone in de zin van deze richtlijn.

1. Uitvoeringsbesluit 2011/850/EU

69.

De Commissie beroept zich op haar uitvoeringsbesluit 2011/850/EU26. betreffende richtlijn 2008/50, want in artikel 10 daarvan wordt bepaald dat de meetresultaten van de afzonderlijke bemonsteringspunten aan de Commissie worden meegedeeld. Wanneer de naleving van de grenswaarden beoordeeld zou worden op basis van een beoordeling van het geheel, zou dat niet nodig zijn.

70.

De Commissie kan door middel van een uitvoeringsbesluit echter niet vastleggen hoe de naleving van de grenswaarden moet worden beoordeeld. Uit artikel 290, lid 1, juncto artikel 291, lid 2, VWEU volgt namelijk dat de Commissie bij de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid de wetgevingshandeling noch mag wijzigen noch mag aanvullen.27. Maar ook indien het uitvoeringsbesluit, ondanks zijn benaming, als gedelegeerde handeling in de zin van artikel 290 VWEU zou moeten worden aangemerkt, zou het toch moeten aansluiten bij de in richtlijn 2008/50 vastgestelde regeling.28.

71.

Derhalve is de uitlegging van richtlijn 2008/50 doorslaggevend.

2. Bewoordingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50

72.

De bewoordingen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 bieden geen onbetwistbaar antwoord op de vraag.

73.

Volgens de Duitse versie van artikel 13, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/50 zorgen de lidstaten ervoor dat de niveaus van zwaveldioxide, PM¹⁰, lood en koolmonoxide in de lucht ‘überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen’ de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. Deze formulering zou in die zin kunnen worden begrepen dat deze grenswaarden op iedere locatie moeten worden nageleefd, dus op geen enkele locatie mogen worden overschreden. Bijgevolg zou de overschrijding bij één bemonsteringspunt al een schending van deze bepaling inhouden. De Engelse versie bevat de formulering ‘throughout their zones and agglomerations’ en heeft dus een vergelijkbare inhoud.

74.

Daarentegen zouden de Franse (‘dans l'ensemble de leurs zones et agglomérations’), de Nederlandse (‘in de gehele zones en agglomeraties’) en de Spaanse (‘en todas sus zonas y aglomeraciones’) versie aldus kunnen worden uitgelegd dat zij betrekking hebben op het geheel van de zones en agglomeraties. Dat betekent niet automatisch dat aan de grenswaarden op iedere locatie moeten worden voldaan, maar dat wordt ook niet uitgesloten.

75.

Daarnaast ontbreekt in artikel 13, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/50 de verwijzing naar een bepaalde locatie. Volgens deze bepaling mogen, wat stikstofdioxide en benzeen betreft, de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet worden overschreden. Deze bepaling kan derhalve in alle taalversies op beide manieren worden uitgelegd.

76.

Omdat artikel 13, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/50 in de verschillende taalversies niet per se dezelfde betekenis heeft en de tweede volzin verschillende uitleggingen toelaat, dienen met name de context en het doel van de regeling nader te worden onderzocht.

3. Context van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50

77.

Van bijzonder belang voor de uitlegging van artikel 13, lid 1, eerste en tweede volzin, van richtlijn 2008/50 is bijlage III, want volgens de derde volzin wordt de naleving van de voorschriften van de eerste twee volzinnen overeenkomstig deze bijlage beoordeeld. De in bijlage III vastgelegde meetmethoden pleiten echter tegen een beoordeling van zones en agglomeraties als geheel.

78.

Volgens de Duitse versie van bijlage III, deel A, punt 1, bij richtlijn 2008/50 wordt de luchtkwaliteit an allen Orten29. beoordeeld, met uitzondering van bepaalde locaties waar volgens punt 2 geen beoordeling plaatsvindt. Bij de uitgezonderde locaties gaat het wel degelijk om kleinschalige locaties, zoals locaties waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is, locaties op bedrijfsterreinen of terreinen van industriële inrichtingen, waarop alle relevante bepalingen inzake gezondheid en veiligheid op het werk gelden, en locaties op de rijbaan van wegen alsook op de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang tot de middenberm hebben. Volgens de bijlage dient er dus geen totale maar een lokale beoordeling plaats te vinden.

79.

Toegegeven moet worden dat ook in dit geval de taalversies niet coherent zijn, want volgens de Nederlandse versie moet de luchtkwaliteit ‘overal’ worden beoordeeld, wat iets meer ruimte laat voor een totale beoordeling dan bijvoorbeeld de Duitse versie. Ook in de Nederlandse versie zijn echter bepaalde locaties van de beoordeling uitgezonderd, wat in het geval van een totale beoordeling niet zinvol zou zijn.

80.

Dat het gemiddelde van meetresultaten van verschillende bemonsteringspunten als uitgangspunt zou moeten worden genomen, moet echter alleen al van de hand worden gewezen vanwege het feit dat artikel 7, lid 1, en bijlage III, deel B, punt 1, onder a), van richtlijn 2008/50 voorzien in twee soorten vaste bemonsteringspunten. In bijlage III, deel B, punt 1, onder a), eerste streepje, worden bemonsteringspunten genoemd waarmee gegevens worden verkregen over de gebieden ‘waar de hoogste concentraties voorkomen’ en onder het tweede streepje de bemonsteringspunten waarmee gegevens worden verkregen over de concentraties in andere gebieden die representatief zijn voor de blootstelling van de bevolking als geheel.

81.

Kennisgeving van meetgegevens van verschillende bemonsteringspunten kan wellicht zinvol zijn om de blootstelling van de bevolking als geheel te bepalen, maar waarom zou van gegevens over de hoogste concentraties en gegevens over de algemene belasting een gemiddelde moeten worden genomen? Gemiddelden moeten immers naar hun aard de algemene situatie weergeven, maar dat gebeurt reeds door de laatstgenoemde categorie gegevens.

82.

Bovendien blijkt met name uit de regeling inzake gegevenskwaliteit in bijlage I, deel B, vierde streepje, bij richtlijn 2008/50 dat de luchtkwaliteit lokaal moet worden beoordeeld en niet in haar totaliteit. Volgens die bepaling is een beschrijving vereist van de omvang van elk gebied of, indien van toepassing, van de lengte van wegen binnen de zone of agglomeratie waar de concentraties een grenswaarde overschrijden. Op dit punt blijken er overigens geen verschillen tussen de taalversies te zijn.

83.

Derhalve pleit de context van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 duidelijk voor een uitlegging volgens welke de naleving van de grenswaarden wordt beoordeeld aan de hand van de meetresultaten van de vaste bemonsteringspunten zonder een gemiddelde van alle bemonsteringspunten te nemen.

4. Doelen van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50

84.

De bevindingen met betrekking tot de context van de regeling worden door het doel van de in casu behandelde grenswaarden bevestigd. Blijkens artikel 1, punt 1, en de opschriften van artikel 13 en bijlage XI van richtlijn 2008/50 zijn deze gericht op de menselijke gezondheid.

85.

Het risico op schade aan de gezondheid bestaat echter overal waar de grenswaarden worden overschreden. Daar moeten passende maatregelen worden genomen om schade te voorkomen. Of een overschrijding gemiddeld de gehele zone of agglomeratie betreft, is voor dit risico slechts van beperkt belang. Het grapje over de statisticus die verdrinkt in een meer, ondanks het feit dat het meer gemiddeld maar een paar centimeter diep is, brengt dit op treffende wijze tot uitdrukking.

5. Beantwoording van de tweede vraag

86.

Een grenswaarde zoals vastgelegd in bijlage XI bij richtlijn 2008/50 wordt derhalve in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van de richtlijn overschreden wanneer de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn hoger liggen dan die grenswaarde.

V. Conclusie

87.

Derhalve geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

‘1): De nationale rechter moet op vordering van betrokkenen onderzoeken of bemonsteringspunten zijn geplaatst overeenkomstig de criteria van bijlage III, deel B, punt 1, onder a), van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, en indien dit niet het geval is, in het kader van zijn rechterlijke bevoegdheden jegens de nationale autoriteit alle noodzakelijke maatregelen treffen opdat de bemonsteringspunten overeenkomstig die criteria worden geplaatst. Uit een dergelijke rechterlijke beslissing kan de verplichting voortvloeien op bepaalde plaatsen bemonsteringspunten te installeren, indien op basis van de beschikbare gegevens vaststaat dat daar bemonsteringspunten moeten worden geplaatst. In het andere geval kunnen de bevoegde autoriteiten ertoe worden verplicht onderzoek uit te voeren met het doel de juiste locaties te identificeren.
2): Een grenswaarde zoals vastgelegd in bijlage XI bij richtlijn 2008/50 wordt in de zin van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van de richtlijn overschreden wanneer de meetresultaten van één bemonsteringspunt in de zin van artikel 7 van deze richtlijn hoger liggen dan die grenswaarde.’

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Conclusie 28‑02‑2019

Oorspronkelijke taal: Duits.

Arrest van het Gerecht van 13 december 2018, Ville de Paris e.a./Commissie (T-339/16, T-352/16 en T-391/16, EU:T:2018:927).

Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/1480 van de Commissie van 28 augustus 2015 (PB 2015, L 226, blz. 4).

Beslissing van het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland) van 9 november 2018, Deutsche Umwelthilfe (22 C 18.1718, ECLI:DE:BAYVGH:2018:1109.22C18.1718.00), bij het Hof aanhangig als zaak C-752/18.

Arresten van 13 maart 2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, punt 40), en 24 oktober 2018, XC e.a. (C-234/17, EU:C:2018:853, punt 51).

Arrest van 13 maart 2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, punt 41).

Zie met betrekking tot de rechtstreekse toepassing van richtlijnen arresten van 4 december 1974, Van Duyn (41/74, EU:C:1974:133, punt 6); 19 januari 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, punt 25), en 17 oktober 2018, Klohn (C-167/17, EU:C:2018:833, punt 28).

Arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a. (C-72/95, EU:C:1996:404, punt 56); 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, punt 66); 25 juli 2008, Janecek (C-237/07, EU:C:2008:447, punt 46); 26 mei 2011, Stichting Natuur en Milieu e.a. (C-165/09–C-167/09, EU:C:2011:348, punten 100–103); 5 september 2012, Rahman e.a. (C-83/11, EU:C:2012:519, punt 25), en 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-243/15, EU:C:2016:838, punt 44).

Zie in die zin de arresten van 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz en Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, punt 5); 27 juni 2013, Agrokonsulting (C-93/12, EU:C:2013:432, punten 35 en 36), en 22 februari 2018, INEOS Köln (C-572/16, EU:C:2018:100, punt 42).

10.

Zie in die zin arrest van 24 april 2008, Arcor (C-55/06, EU:C:2008:244, punten 164–169).

11.

Arresten van 21 januari 1999, Upjohn (C-120/97, EU:C:1999:14, punt 35), en 9 juni 2005, HLH Warenvertrieb en Orthica (C-211/03, C-299/03 en C-316/03–C-318/03, EU:C:2005:370, punt 76), alsook in dezelfde zin arresten van 9 maart 2010, ERG e.a. (C-379/08 en C-380/08, EU:C:2010:127, punten 60 en 61), en 4 april 2017, Fahimian (C-544/15, EU:C:2017:255, punt 46).

12.

Arresten van 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Commissie (C-326/05 P, EU:C:2007:443, punt 75); 15 oktober 2009, Enviro Tech (Europe) (C-425/08, EU:C:2009:635, punten 47 en 62); 22 december 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C-77/09, EU:C:2010:803, punt 55); 9 juni 2016, Pesce e.a. (C-78/16 en C-79/16, EU:C:2016:428, punt 49), en 11 mei 2017, Dyson/Commissie (C-44/16 P, EU:C:2017:357, punt 53).

13.

Arresten van 15 oktober 2009, Enviro Tech (Europe) (C-425/08, EU:C:2009:635, punt 47); 21 juli 2011, Etimine (C-15/10, EU:C:2011:504, punt 60); 24 januari 2013, Frucona Košice/Commissie (C-73/11 P, EU:C:2013:32, punt 75), en 14 juni 2018, Lubrizol France/Raad (C-223/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:442, punt 38).

14.

Arresten van 21 november 1991, Technische Universität München (C-269/90, EU:C:1991:438, punt 14); 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Commissie (C-326/05 P, EU:C:2007:443, punten 76 en 77), en 15 oktober 2009, Enviro Tech (Europe) (C-425/08, EU:C:2009:635, punt 62).

15.

Arrest van 3 juli 2014, Raad/In 't Veld (C-350/12 P, EU:C:2014:2039, punt 63).

16.

Arresten van 21 november 1991, Technische Universität München (C-269/90, EU:C:1991:438, punt 14), en 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala (C-413/06 P, EU:C:2008:392, punt 69).

17.

Arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C-293/12 en C-594/12, EU:C:2014:238, punt 47).

18.

Richtlijn 2006/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende de bewaring van gegevens die zijn gegenereerd of verwerkt in verband met het aanbieden van openbaar beschikbare elektronischecommunicatiediensten of van openbare communicatienetwerken en tot wijziging van richtlijn 2002/58/EG (PB 2006, L 105, blz. 54).

19.

Arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C-293/12 en C-594/12, EU:C:2014:238, punt 48).

20.

Zie in die zin arrest van 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C-664/15, EU:C:2017:987, punten 46 en 48).

21.

Arresten van 21 januari 1999, Upjohn (C-120/97, EU:C:1999:14, punt 36); 9 juni 2005, HLH Warenvertrieb en Orthica (C-211/03, C-299/03 en C-316/03–C-318/03, EU:C:2005:370, punt 77), en 6 oktober 2015, East Sussex County Council (C-71/14, EU:C:2015:656, punt 58).

22.

Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Bulgarije (C-488/15, EU:C:2016:862, punten 2 en 3), alsook het voorstel van de Commissie van 21 september 2005 voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa [COM(2005) 447 definitief, blz. 2].

23.

Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Bulgarije (C-488/15, EU:C:2016:862, punt 96).

24.

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7).

25.

Arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a. (C-258/11, EU:C:2013:220, punt 44); 21 juli 2016, Orleans e.a. (C-387/15 en C-388/15, EU:C:2016:583, punt 50), en 17 april 2018, Commissie/Polen (oerbos van Białowieża) (C-441/17, EU:C:2018:255, punt 114).

26.

Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 12 december 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van richtlijnen 2004/107/EG en 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot de onderlinge uitwisseling van informatie en de verslaglegging over de luchtkwaliteit (PB 2011, L 335, blz. 86).

27.

Arresten van 15 oktober 2014, Parlement/Commissie (C-65/13, EU:C:2014:2289, punten 44 en 45), en 9 juni 2016, Pesce e.a. (C-78/16 en C-79/16, EU:C:2016:428, punt 46).

28.

Arresten van 18 maart 2014, Commissie/Parlement en Raad (C-427/12, EU:C:2014:170, punt 38); 16 juli 2015, Commissie/Parlement en Raad (C-88/14, EU:C:2015:499, punt 29), en 17 maart 2016, Parlement/Commissie (C-286/14, EU:C:2016:183, punt 30).

29.

In de Franse versie: ‘dans tous les emplacements’; in de Engelse versie: ‘at all locations’.