Aanhef

De artikelen 101 en 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zijn voorschriften van openbare orde en moeten in de gehele Unie op doelmatige wijze worden toegepast om ervoor te zorgen dat de mededinging op de interne markt niet wordt vervalst. Doeltreffende handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU is noodzakelijk om in de Unie eerlijker en opener concurrerende markten te waarborgen, waar ondernemingen meer kunnen concurreren op basis van hun merites en zonder door ondernemingen gecreëerde belemmeringen voor markttoegang, zodat zij welvaart kunnen genereren en banen kunnen scheppen. Dit beschermt consumenten en op de interne markt actieve ondernemingen tegen bedrijfspraktijken waarmee de prijzen van goederen en diensten kunstmatig hoog worden gehouden en verruimt hun keuze aan innovatieve goederen en diensten.

De publieke handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU is in handen van de nationale mededingingsautoriteiten (NMA's) van de lidstaten en de Commissie, die bevoegd is uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad (3). Samen vormen de NMA's en de Commissie een netwerk van overheidsinstanties die in nauwe samenwerking de mededingingsregels van de Unie toepassen (het ‘European Competition Network’).

Artikel 3, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1/2003 verplicht de NMA's en de nationale rechterlijke instanties om de artikelen 101 en 102 VWEU toe te passen op overeenkomsten, op besluiten van ondernemersverenigingen, op onderling afgestemde feitelijke gedragingen of op misbruik van machtspositie, die de handel tussen de lidstaten kunnen beïnvloeden. In de praktijk passen de meeste NMA's het nationale mededingingsrecht en de artikelen 101 en 102 VWEU parallel toe. Deze richtlijn, die tot doel heeft bepaalde regels vast te stellen om ervoor te zorgen dat de onafhankelijkheid van de NMA's gewaarborgd is en zij beschikken over de middelen en de bevoegdheden voor de handhaving en de oplegging van geldboeten die nodig zijn om de artikelen 101 en 102 VWEU doeltreffend toe te passen, heeft onvermijdelijk gevolgen voor nationaal mededingingsrecht wanneer dat parallel door de NMA's wordt toegepast. Voorts mag de toepassing door de NMA's van het nationaal mededingingsrecht op overeenkomsten, op besluiten van ondernemersverenigingen of op onderling afgestemde feitelijke gedragingen, die de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden, niet leiden tot een resultaat dat verschilt van het resultaat dat door de NMA krachtens het Unierecht wordt bereikt overeenkomstig artikel 3, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1/2003. Derhalve is het in dergelijke gevallen waarin het nationaal mededingingsrecht en het Unierecht parallel worden toegepast, van essentieel belang dat de NMA's beschikken over dezelfde waarborgen voor onafhankelijkheid, middelen en bevoegdheden voor de handhaving en de oplegging van geldboeten die nodig zijn om ervoor te zorgen dat geen verschillend resultaat wordt bereikt.

De toekenning van de bevoegdheid aan NMA's om alle informatie in verband met de onderzochte onderneming onder meer in digitale vorm te verkrijgen, ongeacht het medium waarop die is opgeslagen, zou ook gevolgen hebben voor de reikwijdte van de bevoegdheden van de NMA's wanneer zij op grond van nationaal mededingingsrecht dat parallel met de artikelen 101 en 102 VWEU wordt toegepast, in de vroege fase van hun procedure de nodige onderzoeksmaatregelen treffen. Het toekennen aan NMA's van inspectiebevoegdheden met een andere reikwijdte naargelang zij uiteindelijk enkel nationaal mededingingsrecht of ook parallel de artikelen 101 en 102 VWEU toepassen, zou de doeltreffendheid van de handhaving van het mededingingsrecht op de interne markt belemmeren. Daarom moet het toepassingsgebied van de richtlijn zowel de zelfstandige toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU als de parallelle toepassing van het nationale mededingingsrecht op dezelfde zaak omvatten. Wat betreft de bescherming van clementieverklaringen en verklaringen met het oog op een schikking, moet deze richtlijn tevens betrekking hebben op de zelfstandige toepassing van het nationale mededingingsrecht.

Onder het nationale recht ontbreekt het vele NMA's aan de noodzakelijke waarborgen voor hun onafhankelijkheid, middelen alsmede aan de bevoegdheden voor de handhaving en voor de oplegging van geldboeten om de mededingingsregels van de Unie doeltreffend te kunnen handhaven. Dit ondermijnt hun vermogen om de artikelen 101 en 102 VWEU, en het nationale mededingingsrecht parallel met de artikelen 101 en 102 VWEU, doeltreffend toe te passen. Zo beschikken vele NMA's naar nationaal recht niet over doeltreffende instrumenten om bewijsmateriaal te vergaren over inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU, of om ondernemingen die overtredingen begaan geldboeten op te leggen, of hebben zij niet de nodige personele en financiële middelen noch de operationele onafhankelijkheid om de artikelen 101 en 102 VWEU doeltreffend toe te passen. Dit kan de NMA's beletten op te treden of hun handhavingsoptreden beperken. Het feit dat vele NMA's niet beschikken over de nodige waarborgen van onafhankelijkheid, middelen en bevoegdheden voor de handhaving en voor de oplegging van geldboeten om de artikelen 101 en 102 VWEU doeltreffend toe te passen, betekent dat procedures tegen ondernemingen die gebruikmaken van concurrentieverstorende praktijken, tot zeer verschillende resultaten kunnen leiden naargelang van de lidstaten waar zij actief zijn. Het kan gebeuren dat ondernemingen niet geconfronteerd worden met handhaving op grond van de artikelen 101 of 102 VWEU, of alleen met handhaving die ondoeltreffend is. Zo kunnen ondernemingen in sommige lidstaten eenvoudig via een herstructurering aan hun aansprakelijkheid voor geldboeten ontsnappen.

Ongelijke handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU, of zij nu op zelfstandige basis of parallel met nationaal mededingingsrecht worden toegepast, leidt tot gemiste kansen om in de hele Unie belemmeringen voor markttoegang weg te nemen en eerlijkere concurrerende markten te creëren, waar ondernemingen op basis van hun verdiensten concurreren. Ondernemingen en consumenten ondervinden met name nadeel in de lidstaten waar de NMA's minder goed voor doeltreffende handhaving zijn uitgerust. Ondernemingen kunnen niet concurreren op basis van verdiensten wanneer er vrijhavens voor concurrentieverstorende praktijken bestaan, bijvoorbeeld omdat er van de concurrentieverstorende praktijken geen bewijs kan worden vergaard of omdat de ondernemingen kunnen ontsnappen aan de aansprakelijkheid voor geldboeten. Daardoor worden de ondernemingen ontmoedigd om dergelijke markten te betreden en hun recht uit te oefenen zich daar zich te vestigen en goederen of diensten te leveren. Consumenten in lidstaten waar er minder handhaving is, missen de voordelen van doeltreffende handhaving van de mededingingsregels. Ongelijke handhaving binnen de Unie van de artikelen 101 en 102 VWEU, of zij nu op zelfstandige basis of parallel met nationaal mededingingsrecht worden toegepast, verstoort dus de mededinging op de interne markt en ondermijnt de goede werking ervan.

De lacunes en beperkingen bij de instrumenten en waarborgen van de NMA's ondermijnen tevens het systeem van parallelle bevoegdheden voor de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU, dat ontworpen is om te functioneren als een coherent geheel dat gebaseerd is op nauwe samenwerking binnen het European Competition Network. Voor de werking van het systeem moeten autoriteiten op elkaar kunnen rekenen om voor elkaars rekening onderzoeksmaatregelen uit te voeren teneinde de samenwerking en wederzijdse bijstand tussen de lidstaten te bevorderen. Dit functioneert echter niet goed wanneer er nog steeds NMA's zijn die geen passende onderzoeksinstrumenten hebben. Op andere cruciale vlakken zijn de NMA's evenmin in staat wederzijdse bijstand te verlenen. Zo kunnen ondernemingen met grensoverschrijdende activiteiten in de meeste lidstaten aan geldboeten ontsnappen doordat zij juridisch niet aanwezig zijn op het grondgebied van een aantal lidstaten waar zij actief zijn. Daardoor verminderen de stimulansen om de artikelen 101 en 102 VWEU na te leven. De ondoeltreffende handhaving die daarvan het gevolg is, verstoort de mededinging voor ondernemingen die de regels naleven en ondermijnt het vertrouwen van de consument in de interne markt, met name in de digitale omgeving.

Om te zorgen voor een echte gemeenschappelijke ruimte voor de handhaving van de mededinging in de Unie, die voor ondernemingen die op de interne markt actief zijn een gelijker speelveld creëert en voor consumenten de ongelijkheid vermindert, moet er worden voorzien in fundamentele waarborgen inzake onafhankelijkheid, de nodige financiële, personele, technische en technologische middelen, en in minimale bevoegdheden voor de handhaving en voor de oplegging van geldboeten voor het toepassen van de artikelen 101 en 102 VWEU en voor het toepassen van het nationale mededingingsrecht parallel met die artikelen, zodat de nationale administratieve mededingingsautoriteiten zo doeltreffend mogelijk kunnen zijn.

Het is passend deze richtlijn te baseren op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 103 en 114 VWEU. Deze richtlijn heeft immers niet enkel betrekking op de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU en de toepassing van nationaal mededingingsrecht parallel met die artikelen, maar ook op de lacunes en beperkingen bij de instrumenten en waarborgen van de NMA's die nodig zijn voor de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU, omdat deze lacunes en beperkingen zowel de mededinging als de goede werking van de interne markt ongunstig beïnvloeden.

Door te voorzien in fundamentele waarborgen om ervoor te zorgen dat de NMA's de artikelen 101 en 102 VWEU op uniforme wijze en doeltreffend toepassen, mag geen afbreuk worden gedaan aan de mogelijkheid voor de lidstaten om uitgebreidere waarborgen te behouden of in te voeren met betrekking tot de onafhankelijkheid en de middelen van de nationale administratieve mededingingsautoriteiten, alsmede om in nadere bepalingen te voorzien inzake de bevoegdheden van die NMA's voor de handhaving en voor de oplegging van geldboeten. Meer bepaald moeten de lidstaten de NMA's doeltreffender kunnen maken door hen aanvullende bevoegdheden toe te kennen die verder gaan dan de kernbevoegdheden waarin deze richtlijn voorziet, zoals bevoegdheden om geldboeten op te leggen aan natuurlijke personen of, bij wijze van uitzondering, de bevoegdheid om inspecties uit te voeren met de instemming van degenen die onderwerp zijn van inspectie.

Omgekeerd zijn nadere bepalingen vereist wat betreft de voorwaarden voor de toekenning van clementie voor geheime kartels. Ondernemingen zullen geheime kartels waaraan zij hebben deelgenomen enkel melden wanneer zij voldoende rechtszekerheid hebben dat zij immuniteit tegen geldboeten zullen genieten. De opvallende verschillen tussen de clementieregelingen in de lidstaten leiden tot rechtsonzekerheid bij mogelijke clementieverzoekers. Daardoor worden zij mogelijk minder gestimuleerd om clementie aan te vragen. Indien lidstaten voor clementie in de zin van deze richtlijn regels zouden kunnen implementeren of toepassen die duidelijker en geharmoniseerd zijn, dan zou dat niet alleen bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstelling om stimulansen voor verzoekers te behouden om geheime kartels te melden met het oog op een zo doeltreffende mogelijke handhaving van de mededinging in de Unie, maar zou dat tevens een gelijk speelveld waarborgen voor ondernemingen die actief zijn op de interne markt. Dit mag lidstaten niet beletten om clementieregelingen toe te passen die niet alleen van toepassing zijn op geheime kartels, maar ook op andere inbreuken van artikel 101 VWEU en gelijkwaardige bepalingen uit het nationale mededingingsrecht, of om clementieverzoeken te aanvaarden van natuurlijke personen die in eigen naam handelen. Deze richtlijn mag evenmin afbreuk doen aan clementieregelingen die uitsluitend in vrijstelling van sancties voorzien in het kader van strafrechtelijke procedures met het oog op de handhaving van artikel 101 VWEU.

Deze richtlijn mag niet van toepassing zijn op de nationale wetgeving voor zover die voorziet in de oplegging van strafrechtelijke sancties aan natuurlijke personen, met uitzondering van de regels voor de wisselwerking tussen clementieregelingen en de oplegging van sancties aan natuurlijke personen. De richtlijn mag evenmin van toepassing zijn op nationale wetgeving die voorziet in het opleggen van administratieve sancties aan natuurlijke personen die niet als zelfstandige economische actor op een markt opereren.

Overeenkomstig artikel 35 van Verordening (EG) nr. 1/2003 kunnen de lidstaten de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU uitsluitend toevertrouwen aan een administratieve autoriteit, zoals in de meeste rechtsgebieden het geval is, of kunnen zij dit toevertrouwen aan zowel rechterlijke als administratieve autoriteiten. In het laatste geval is de administratieve autoriteit ten minste in eerste instantie verantwoordelijk voor het verrichten van het onderzoek, terwijl de gerechtelijke autoriteit doorgaans bevoegd is om besluiten te nemen waarbij geldboeten worden opgelegd en ook bevoegd kan zijn om andere besluiten te nemen, zoals de vaststelling van een inbreuk op de artikelen 101 en 102 VWEU.

Voor de uitoefening van de bevoegdheden die bij deze richtlijn aan de NMA's worden verleend, met inbegrip van de onderzoeksbevoegdheden, moeten passende waarborgen gelden, die ten minste stroken met de algemene beginselen van het Unierecht en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, in overeenstemming met de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie, in het bijzonder in de context van procedures die tot oplegging van sancties zouden kunnen leiden. Deze waarborgen omvatten het recht op behoorlijk bestuur en de naleving van de rechten van de verdediging van de onderneming, waarvan het recht om te worden gehoord een wezenlijk onderdeel is. De NMA's moeten de onderzochte partijen met name door middel van een mededeling van punten van bezwaar of een soortgelijke maatregel in kennis stellen van de voorlopige bezwaren op grond van artikel 101 of artikel 102 VWEU die tegen hen zijn opgeworpen, voordat een besluit tot vaststelling van een inbreuk wordt genomen. Deze partijen moeten dan in de gelegenheid worden gesteld om hun standpunten met betrekking tot deze bezwaren op een doeltreffende manier kenbaar te maken voordat een dergelijk besluit wordt genomen. Partijen aan wie voorlopige bezwaren betreffende een vermeende inbreuk op artikel 101 of artikel 102 VWEU zijn meegedeeld, dienen recht te hebben op toegang tot het relevante dossier van de NMA's om hun recht van verdediging op een doeltreffende manier te kunnen uitoefenen. Het recht op inzage van het dossier moet worden onderworpen aan het rechtmatige belang van ondernemingen bij de bescherming van hun bedrijfsgeheimen en mag niet gelden voor vertrouwelijke informatie en interne documenten van en briefwisseling tussen de NMA's en de Commissie. In het geval van besluiten van NMA's, met name besluiten waarbij een inbreuk op artikel 101 of artikel 102 VWEU wordt vastgesteld en corrigerende maatregelen of geldboeten worden opgelegd, moeten de adressaten verder toegang hebben tot een doeltreffende voorziening in rechte, in overeenstemming met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Dergelijke besluiten moeten met redenen zijn omkleed zodat de adressaten de motivering kunnen nagaan en hun recht op een doeltreffend rechtsmiddel kunnen uitoefenen. Overeenkomstig het recht op behoorlijk bestuur moeten de lidstaten er verder voor zorgen dat procedures van NMA's met betrekking tot de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU binnen een redelijke termijn worden uitgevoerd, rekening houdend met de specifieke kenmerken van elke zaak. Deze waarborgen moeten zodanig zijn ontworpen dat een evenwicht wordt bereikt tussen de naleving van de grondrechten van ondernemingen en de plicht om te waarborgen dat de artikelen 101 en 102 VWEU doeltreffend worden gehandhaafd.

De uitwisseling van informatie tussen NMA's en het gebruik van dergelijke informatie als bewijsmateriaal voor de toepassing van artikel 101 of artikel 102 VWEU moeten volgens artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1/2003 geschieden.

Het toekennen van bevoegdheden aan nationale administratieve mededingingsautoriteiten om de artikelen 101 en 102 VWEU onpartijdig en in het gemeenschappelijk belang van de doeltreffende handhaving van de mededingingsregels van de Unie toe te passen, is een cruciale component van de doeltreffende en uniforme toepassing van deze regels.

De operationele onafhankelijkheid van nationale administratieve mededingingsautoriteiten moet worden versterkt om ervoor te zorgen dat de artikelen 101 en 102 VWEU doeltreffend en uniform worden toegepast. Hiertoe moeten uitdrukkelijke bepalingen worden opgenomen in de nationale wetgeving om ervoor te zorgen dat nationale administratieve mededingingsautoriteiten, bij de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU, beschermd zijn tegen externe interventie of politieke druk die hun onafhankelijke oordeel over de hun voorgelegde vraagstukken in gevaar zouden kunnen brengen. Daarom moeten vooraf in nationaal recht de redenen worden vastgesteld op basis waarvan degenen die besluiten nemen op grond van de in de artikelen 10, 11, 12, 13 en 16 van deze richtlijn bedoelde bevoegdheden, uit de nationale administratieve mededingingsautoriteit kunnen worden ontslagen, om ervoor te zorgen dat er volstrekt geen twijfels kunnen zijn over hun onpartijdigheid en hun ongevoeligheid voor externe factoren. Evenzo moeten vooraf in nationaal recht duidelijke en transparante regels en procedures voor de selectie, aanwerving of benoeming van deze personen worden vastgesteld. Bovendien mogen, om de onpartijdigheid van de nationale administratieve mededingingsautoriteiten te verzekeren, de geldboeten die zij wegens inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU opleggen, niet worden gebruikt voor de rechtstreekse financiering van deze autoriteiten.

Om de operationele onafhankelijkheid van de nationale administratieve mededingingsautoriteiten te waarborgen, moeten de bestuurders, het personeel en de besluitvormers integer optreden en zich onthouden van elk optreden dat niet verenigbaar is met de uitoefening van hun taken. Om te voorkomen dat de onafhankelijke beoordeling door bestuurders, personeel of besluitvormers in het gedrang komt, moeten zij zich zowel tijdens hun dienst of ambtstermijn als gedurende een redelijke termijn daarna, onthouden van onverenigbare, al dan niet bezoldigde, activiteiten.

Dit betekent dat het personeel en de besluitvormers zich tijdens hun dienst of ambtstermijn niet mogen bezighouden met procedures voor de toepassing van artikel 101 of 102 VWEU waarbij zij betrokken waren of die rechtstreeks betrekking hebben op ondernemingen of ondernemersverenigingen waarbij zij werkzaam waren of anderszins beroepshalve betrokken waren, indien dit hun onpartijdigheid in een specifieke zaak in het gedrang kan brengen. Het personeel en de besluitvormers, alsmede hun naaste verwanten, mogen evenmin belangen hebben in ondernemingen of organisaties die het voorwerp zijn van procedures voor de toepassing van artikel 101 of 102 VWEU waaraan zij deelnemen, indien daardoor hun onpartijdigheid in een specifieke zaak in het gedrang kan komen. Bij de beoordeling van de vraag of hun onpartijdigheid in een specifiek geval in het gedrang kan komen, moet rekening worden gehouden met de aard en de omvang van het belang en met de mate van betrokkenheid van de betrokken persoon. Wanneer dit nodig is om de onpartijdigheid van het onderzoek en het besluitvormingsproces te waarborgen, moet van de betrokken persoon worden vereist dat hij zich uit de desbetreffende zaak terugtrekt.

Dit betekent ook dat voormalige personeelsleden of besluitvormers, wanneer zij een beroep gaan uitoefenen dat verband houdt met de procedures voor de toepassing van artikel 101 of 102 VWEU waarmee zij tijdens hun dienst of ambtstermijn te maken hadden, gedurende een redelijke periode na hun vertrek uit de nationale administratieve mededingingsautoriteit niet vanuit hun nieuwe functie bij dezelfde zaak betrokken mogen zijn.

De duur van die periode kan worden vastgesteld met inachtneming van de aard van de nieuwe functie van de betrokken personen, alsmede van de mate waarin zij bij dezelfde procedure betrokken zijn en van hun verantwoordelijkheden bij de nationale administratieve mededingingsautoriteit tijdens hun dienst of ambtstermijn.

Elke nationale administratieve mededingingsautoriteit moet een gedragscode publiceren die, onverminderd de toepassing van strengere nationale regels, regels inzake belangenconflicten omvat.

De operationele onafhankelijkheid van de nationale administratieve mededingingsautoriteiten moet de rechterlijke toetsing en het parlementair toezicht overeenkomstig het nationale recht onverlet laten. Verantwoordingsverplichtingen moeten bijdragen tot de geloofwaardigheid en de legitimiteit van het optreden van de nationale administratieve mededingingsautoriteiten. Evenredige verantwoordingsverplichtingen houden in dat de nationale administratieve mededingingsautoriteiten hun periodieke activiteitenverslagen aan regeringsorganen of parlementaire organen bekendmaken. Tevens kunnen de financiële uitgaven van nationale administratieve mededingingsautoriteiten worden gecontroleerd of gemonitord, mits dit geen gevolgen heeft voor hun onafhankelijkheid.

Voor een doeltreffend gebruik van hun middelen en om zich te kunnen concentreren op het voorkomen en beëindigen van concurrentieverstorend gedrag dat de mededinging op de interne markt verstoort, dienen nationale administratieve mededingingsautoriteiten hun procedures voor de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU voorrang te kunnen geven. Hiertoe dienen zij klachten te kunnen afwijzen wanneer deze geen prioriteit vormen, met uitzondering van klachten van openbare instanties die in voorkomend geval met een nationale administratieve mededingingsautoriteit de bevoegdheid delen om de artikelen 101 en 102 VWEU en het nationale mededingingsrecht toe te passen. Dit mag geen afbreuk doen aan de bevoegdheid van de nationale administratieve mededingingsautoriteiten om klachten te verwerpen om andere redenen, zoals een gebrek aan bevoegdheid, of om te beslissen dat zij geen gronden hebben om op te treden. In het geval van formele klachten dient tegen dergelijke afwijzingen verder toegang tot een voorziening in rechte mogelijk te zijn in overeenstemming met het nationale recht. De bevoegdheid van nationale administratieve mededingingsautoriteiten om voorrang te verlenen aan hun handhavingsprocedures doet geen afbreuk aan het recht van de overheid van een lidstaat om algemene beleidsregels of prioritaire richtsnoeren voor nationale administratieve mededingingsautoriteiten uit te vaardigen die geen verband houden met sectorale onderzoeken of specifieke procedures voor de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU.

NMA's moeten over voldoende middelen kunnen beschikken, d.w.z. gekwalificeerd personeel dat deskundige juridische en economische beoordelingen kan verrichten, financiële middelen en technische en technologische expertise en uitrusting, waaronder de geschikte IT-instrumenten, om ervoor te zorgen dat zij bij de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU hun taken doeltreffend kunnen uitvoeren. Wanneer de taken en bevoegdheden van NMA's naar nationaal recht worden uitgebreid, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat NMA's toereikende middelen hebben om deze op doeltreffende wijze uit te voeren.

De onafhankelijkheid van nationale mededingingsautoriteiten moet worden vergroot door ze in staat te stellen zelfstandig te beslissen over de besteding van de hun toegewezen begrotingsmiddelen voor het uitvoeren van hun taken, onverminderd nationale begrotingsregels en -procedures.

Om te waarborgen dat nationale administratieve mededingingsautoriteiten over de nodige middelen beschikken om hun taken uit te voeren, kunnen er verschillende financieringswijzen worden overwogen, zoals financiering uit andere bronnen dan de nationale begroting.

Teneinde doeltreffend toezicht op de tenuitvoerlegging van deze richtlijn te garanderen, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de nationale administratieve mededingingsautoriteiten periodieke verslagen over hun activiteiten en middelen aan regeringsorganen of parlementaire organen voorleggen. Deze verslagen moeten informatie bevatten over de benoemingen en ontslagen van leden van het besluitvormingsorgaan, over het bedrag aan middelen dat in het desbetreffende jaar werd toegewezen en over eventuele veranderingen in dit bedrag in vergelijking met voorafgaande jaren. Dergelijke verslagen worden voor het publiek toegankelijk gemaakt.

NMA's moeten over een minimum aan gemeenschappelijke onderzoeks- en besluitvormingsbevoegdheden beschikken om de artikelen 101 en 102 VWEU doeltreffend te kunnen handhaven.

Nationale administratieve mededingingsautoriteiten moeten doeltreffende onderzoeksbevoegdheden hebben om, in elke fase van de procedures die bij hen worden ingeleid, bij artikel 101 VWEU verboden overeenkomsten, besluiten of onderling afgestemde feitelijke gedragingen of bij artikel 102 VWEU verboden misbruik van machtsposities op te sporen. De nationale administratieve mededingingsautoriteiten moeten deze bevoegdheden kunnen toepassen op ondernemingen en ondernemersverenigingen waartegen op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU procedures worden gevoerd, en op andere marktspelers die mogelijk informatie bezitten die voor dergelijke procedures van belang is. Het verlenen van deze doeltreffende onderzoeksbevoegdheden aan alle nationale administratieve mededingingsautoriteiten moet ervoor zorgen dat zij elkaar op doeltreffende wijze kunnen bijstaan wanneer ze verzocht worden om namens en voor rekening van een andere NMA uit hoofde van artikel 22 van Verordening (EG) nr. 1/2003 op hun eigen grondgebied een inspectie te verrichten of andere onderzoeksmaatregelen te nemen.

De onderzoeksbevoegdheden van nationale administratieve mededingingsautoriteiten moeten afdoende zijn om opgewassen te zijn tegen de uitdagingen op handhavingsgebied die de digitale omgeving meebrengt. Zij moeten de NMA's in staat stellen om alle, ook forensische, informatie die verband houdt met de onderzochte onderneming of ondernemersvereniging, in elektronische vorm te verkrijgen, ongeacht het medium waarop de informatie is opgeslagen, zoals laptops, mobiele telefoons, andere mobiele apparatuur of opslag in de cloud.

Nationale administratieve mededingingsautoriteiten dienen de bevoegdheid te hebben om alle nodige inspecties uit te voeren van de bedrijfsruimten van ondernemingen en ondernemersverenigingen wanneer ze, conform de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, kunnen aantonen dat er redelijke gronden zijn om een inbreuk op artikel 101 of 102 VWEU te vermoeden. Deze richtlijn mag de lidstaten niet beletten om voor dergelijke inspecties een voorafgaande machtiging van een nationale gerechtelijke autoriteit te vereisen.

Om doeltreffend te zijn, moet de bevoegdheid van nationale administratieve mededingingsautoriteiten om inspecties uit te voeren, hen in staat stellen inzage te krijgen in informatie die toegankelijk is voor de onderzochte onderneming, ondernemersvereniging of persoon die het voorwerp van de inspectie uitmaakt en die verband houdt met de onderzochte onderneming of ondernemersvereniging. Dit moet noodzakelijkerwijs de bevoegdheid omvatten om te zoeken naar documenten, bestanden of gegevens op dragers die vooraf niet nauwkeurig zijn omschreven. Zonder dergelijke bevoegdheid is het onmogelijk de nodige informatie voor het onderzoek te vergaren wanneer ondernemingen of ondernemersverenigingen het onderzoek belemmeren of weigeren mee te werken. De bevoegdheid om boeken en bescheiden te controleren moet alle vormen van correspondentie dekken, met inbegrip van elektronische berichten, ongeacht of ze ongelezen lijken te zijn of gewist.

Om het nodeloos rekken van inspecties zo veel mogelijk te beperken, dienen de nationale administratieve mededingingsautoriteiten de bevoegdheid te hebben om in de ruimten van de mededingingsautoriteit of in andere aangewezen ruimten hun onderzoek voort te zetten en kopieën of uittreksels te selecteren uit boeken en bescheiden die verband houden met het bedrijf van de geïnspecteerde onderneming of ondernemersvereniging. Dergelijke onderzoeken worden verricht met voortdurende inachtneming van de rechten van verdediging van de onderneming.

Uit de praktijk blijkt dat zakelijke bescheiden kunnen worden bewaard in de woning van directeuren, bestuurders en andere personeelsleden van ondernemingen of ondernemersverenigingen, met name omdat er steeds meer gebruik wordt gemaakt van flexibele werkregelingen. Om ervoor te zorgen dat inspecties doeltreffend zijn, moeten de nationale administratieve mededingingsautoriteiten de bevoegdheid hebben om alle gebouwen binnen te gaan, met inbegrip van particuliere woningen, als ze kunnen aantonen dat er een redelijk vermoeden bestaat dat in die gebouwenzakelijke bescheiden worden bewaard die relevant kunnen zijn om een inbreuk op artikel 101 of 102 VWEU te bewijzen. Deze bevoegdheid mag enkel worden uitgeoefend nadat de nationale administratieve mededingingsautoriteit hiervoor vooraf machtiging heeft gekregen van een nationale gerechtelijke autoriteit, waarbij het in bepaalde nationale rechtsstelsels ook om een openbaar aanklager kan gaan. Dit mag de lidstaten niet beletten in uiterst dringende gevallen de taken van een nationale gerechtelijke autoriteit toe te vertrouwen aan een nationale administratieve mededingingsautoriteit die optreedt als gerechtelijke autoriteit of bij wijze van uitzondering haar de bevoegdheid toe te vertrouwen om dergelijke inspecties uit te voeren met toestemming van de betrokkenen. De uitvoering van deze inspecties kan door een nationale administratieve mededingingsautoriteit aan de politie of een gelijkwaardige handhavingsautoriteit worden toevertrouwd, op voorwaarde dat de inspectie in aanwezigheid van de nationale administratieve mededingingsautoriteit wordt uitgevoerd. Dit mag geen afbreuk doen aan het recht van de nationale administratieve mededingingsautoriteit de inspectie zelf uit te voeren en de nodige bijstand te krijgen van de politie of een gelijkwaardige handhavingsautoriteit, onder meer bijstand, bij wijze van voorzorgsmaatregel, om het mogelijke verzet van zij die aan de inspectie worden onderworpen, te ondervangen.

NMA's moeten doeltreffende bevoegdheden hebben om van ondernemingen of ondernemersverenigingen de informatie te verlangen die noodzakelijk is om inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU op te sporen. Daartoe moeten NMA's de openbaarmaking kunnen verlangen van informatie die hen in staat kunnen stellen het vermoeden van een inbreuk te onderzoeken. Dit dient het recht te omvatten om informatie te verlangen die opgeslagen is in om het even welke digitale vorm, met inbegrip van e-mails en berichten van berichtensystemen, ongeacht waar die is opgeslagen, inclusief in de cloud en op servers, mits die informatie toegankelijk is voor de onderneming of ondernemersvereniging die de adressaat is van het verzoek om informatie. Dit recht mag niet resulteren in een verplichte last voor de onderneming of de ondernemingsvereniging die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is. Het mag bijvoorbeeld geen aanleiding geven tot buitensporige kosten of inspanningen voor de onderneming of de ondernemingsvereniging. Hoewel het recht om informatie te verlangen van cruciaal belang is voor het opsporen van inbreuken, moeten dergelijke verzoeken evenredig zijn ten opzichte van de opgevraagde informatie. Dergelijke verzoeken mogen een onderneming of een ondernemingsvereniging niet dwingen te erkennen dat een inbreuk is gepleegd; het is aan de NMA's dit te bewijzen. Dit mag geen afbreuk doen aan de verplichtingen van de ondernemingen of de ondernemingsverenigingen feitelijke vragen te beantwoorden en documenten te verstrekken. NMA's dienen ook over doeltreffende middelen te beschikken om van alle andere natuurlijke personen of rechtspersonen informatie te eisen die relevant kan zijn voor de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU. Het moet de lidstaten vrijstaan te voorzien in procedurevoorschriften voor dergelijke verzoeken om informatie, zoals de rechtsvorm ervan, op voorwaarde dat die voorschriften een doeltreffend gebruik van dit instrument mogelijk maken. Uit de ervaring is ook gebleken dat vrijwillig verstrekte informatie als antwoord op niet-verplichtende verzoeken om informatie een waardevolle bron van informatie kan zijn voor een geïnformeerd en doortastend handhavingsbeleid. Zo kan vrijwillig verstrekte informatie van derden, zoals concurrenten, klanten en consumenten op de markt, eveneens bijdragen tot een doeltreffende handhaving, en NMA's moeten dit aanmoedigen.

De ervaring leert dat de bevoegdheid tot het afnemen van verhoren een nuttig instrument is om bewijsmateriaal te vergaren en mededingingsautoriteiten te helpen de waarde van reeds vergaard bewijsmateriaal te bepalen. NMA's moeten over doeltreffende middelen beschikken om iedere vertegenwoordiger van een onderneming of ondernemersvereniging of iedere vertegenwoordiger van andere rechtspersonen en iedere natuurlijke persoon die in het bezit is van informatie die relevant is voor de toepassing van artikelen 101 en 102 VWEU, te verhoren. Het moet de lidstaten vrijstaan te voorzien in voorschriften voor het voeren van zulke verhoren, op voorwaarde dat die voorschriften een doeltreffend gebruik van dit instrument mogelijk maken.

Het is onontbeerlijk voor NMA's om van ondernemingen en ondernemersverenigingen te kunnen eisen een einde te maken aan inbreuken op artikel 101 of 102 VWEU, ook wanneer de inbreuk voortduurt nadat de NMA's de procedures formeel hebben ingeleid. Bovendien moeten NMA's kunnen beschikken over doeltreffende middelen om de mededinging op de markt te herstellen door het opleggen van corrigerende structurele en gedragsmaatregelen die evenredig zijn aan de gepleegde inbreuk en noodzakelijk zijn om een eind te maken aan de inbreuk. Het evenredigheidsbeginsel vereist dat bij de keuze tussen twee even effectieve corrigerende maatregelen, de NMA's de corrigerende maatregel dienen te kiezen die het minst belastend is voor de onderneming. Corrigerende structurele maatregelen, zoals de verplichting om een deelneming in een concurrent te verkopen of om een bedrijfseenheid af te stoten, hebben een invloed op de activa van een onderneming en kunnen worden geacht meer belastend te zijn voor de onderneming dan gedragsmaatregelen. Dit dient echter niet uit te sluiten dat NMA's kunnen vaststellen dat de omstandigheden van een bepaalde inbreuk het opleggen van een corrigerende structurele maatregel rechtvaardigen omdat dit doeltreffender zou zijn om de inbreuk te beëindigen dan een corrigerende gedragsmaatregel.

Voorlopige maatregelen kunnen een belangrijk middel zijn om ervoor te zorgen dat de inbreuk waarnaar onderzoek wordt gedaan, tijdens het lopende onderzoek geen ernstige en onherroepelijk schade toebrengt aan de mededinging. Dit is een belangrijk middel om marktontwikkelingen te vermijden die aan het einde van de procedure zeer moeilijk ongedaan kunnen worden gemaakt door een besluit van een NMA. NMA's dienen daarom de bevoegdheid te hebben om bij besluit voorlopige maatregelen op te leggen. Deze bevoegdheid moet minstens gelden wanneer een NMA op basis van een eerste voorlopig oordeel vaststelt dat vermoedelijk sprake is van een inbreuk op artikel 101 of 102 VWEU en het risico bestaat dat de mededinging op ernstige en onherstelbare wijze wordt geschaad. Het staat de lidstaten vrij NMA's uitgebreidere bevoegdheden te geven om voorlopige maatregelen op te leggen. Een besluit om voorlopige maatregelen op te leggen, moet uitsluitend gelden voor een bepaalde tijdspanne, hetzij tot de afronding van de procedure door een NMA, hetzij voor een vaste termijn, die indien noodzakelijk en passend kan worden verlengd. De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat de wettigheid, alsmede de evenredigheid, van dergelijke maatregelen kan worden herzien in versnelde beroepsprocedures of andere procedures die ook voorzien in versnelde rechterlijke toetsing. Bovendien moeten de lidstaten de noodzakelijke voorwaarden creëren op grond waarvan NMA's in de praktijk gebruik kunnen maken van voorlopige maatregelen. Er is met name behoefte om alle mededingingsautoriteiten in staat te stellen te reageren op ontwikkelingen in snel veranderende markten en derhalve om binnen het European Competition Network na te denken over het gebruik van voorlopige maatregelen en om met deze ervaring rekening te houden in iedere relevante niet-dwingende maatregel of toekomstige herziening van deze richtlijn.

Wanneer ondernemingen of ondernemersverenigingen in de loop van een procedure die tot een verbod van een overeenkomst of van een praktijk zou kunnen leiden, aan de NMA's toezeggingen doen om aan hun bezwaren tegemoet te komen, moeten deze NMA's bij besluit die toezeggingen voor die ondernemingen of ondernemingsverenigingen een bindend en afdwingbaar karakter kunnen verlenen. In principe zijn dergelijke toezeggingsbesluiten niet geschikt voor geheime kartels, ten aanzien waarvan NMA's geldboeten zouden moeten opleggen. In toezeggingsbesluiten moet worden vastgesteld dat er niet langer gronden voor een optreden van de NMA's bestaan, zonder dat wordt geconcludeerd of er sprake was van een inbreuk op artikel 101 of 102 VWEU. De NMA's beslissen zelf of ze toezeggingen aanvaarden. Toezeggingsbesluiten doen geen afbreuk aan de bevoegdheid van de mededingingsautoriteiten en de nationale rechterlijke instanties om een dergelijke inbreuk vast te stellen en een besluit over de zaak te nemen. Bovendien is gebleken dat effectieve middelen voor het uitoefenen van toezicht op de naleving van toezeggingen door ondernemingen of ondernemingsverenigingen, evenals verbintenissen en doeltreffende middelen voor het opleggen van sancties in het geval van niet-naleving, een doeltreffend instrumentarium voor de mededingingsautoriteiten vormen. NMA's moeten over effectieve middelen beschikken om procedures te heropenen als er materiële veranderingen hebben plaatsgevonden in enig feit waarop een toezeggingsbesluit gebaseerd is, als een onderneming of een ondernemingsvereniging in strijd met haar toezeggingen heeft gehandeld of als het toezeggingsbesluit op onvolledige, onjuiste of misleidende informatie van de partijen was gebaseerd.

Om de doeltreffende en uniforme handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU te waarborgen, moeten de nationale administratieve mededingingsautoriteiten de bevoegdheid hebben om ondernemingen en ondernemersverenigingen doeltreffende, evenredige en afschrikkende geldboeten op te leggen wegens inbreuken op artikel 101 of 102 VWEU, hetzij door dit rechtstreeks in hun eigen procedures te doen, in het bijzonder in administratieve procedures, op voorwaarde dat dergelijke procedures de rechtstreekse oplegging van doeltreffende, evenredige en afschrikkende geldboeten toelaten, hetzij door de oplegging van geldboeten te vorderen in niet-strafrechtelijke gerechtelijke procedures. Dit doet geen afbreuk aan het nationale recht dat voorziet in de oplegging van strafrechtelijke sancties aan ondernemingen en ondernemersverenigingen door rechterlijke instanties in strafrechtelijke procedures wegens inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU, wanneer de inbreuk een strafbaar feit is krachtens de nationale wetgeving en op voorwaarde dat hierdoor geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffende en uniforme handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU.

Om te waarborgen dat ondernemingen en ondernemersverenigingen worden gestimuleerd om zich naar de onderzoeksmaatregelen en besluiten van de NMA's te voegen, moeten nationale administratieve mededingingsautoriteiten hetzij doeltreffende geldboeten kunnen opleggen voor de niet-naleving van de maatregelen en besluiten bedoeld in de artikelen 6, 8, 9, 10, 11 en 12, rechtstreeks in hun eigen procedures, hetzij de oplegging van geldboeten te vorderen in niet-strafrechtelijke gerechtelijke procedures. Dit doet geen afbreuk aan het nationale recht dat voorziet in de oplegging van dergelijke geldboeten aan ondernemingen en ondernemersverenigingen door rechterlijke instanties in strafrechtelijke procedures.

In overeenstemming met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten in procedures van nationale administratieve mededingingsautoriteiten of, al naargelang het geval, in niet-strafrechtelijke gerechtelijke procedures geldboeten worden opgelegd wanneer de inbreuk opzettelijk of uit nalatigheid werd gepleegd. De noties ‘opzet’ en ‘nalatigheid’ moeten worden geïnterpreteerd overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie betreffende de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU en niet overeenkomstig de noties ‘opzet’ en ‘nalatigheid’ in procedures betreffende strafzaken die door de strafrechtelijke autoriteiten worden behandeld. Dit doet geen afbreuk aan nationaal recht dat stelt dat de vaststelling van een inbreuk is gebaseerd op het criterium ‘objectieve aansprakelijkheid’, op voorwaarde dat dit verenigbaar is met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan nationale voorschriften inzake de bewijsstandaard of aan de plicht van de NMA's de feiten van de zaak vast te stellen, mits dergelijke voorschriften en verplichtingen verenigbaar zijn met algemene beginselen van het recht van de Unie.

Geldboeten moeten worden bepaald in verhouding tot de totale wereldwijde omzet van de betrokken ondernemingen en ondernemersverenigingen.

Dwangsommen zijn een belangrijk instrument om ervoor te zorgen dat de NMA's over doeltreffende middelen beschikken om de voortdurende en toekomstige niet-naleving door ondernemingen en ondernemersverenigingen van hun maatregelen en besluiten als bedoeld in de artikelen 6, 8, 9, 10, 11 en 12 aan te pakken. Zij mogen niet gelden voor de vaststelling van inbreuken die in het verleden zijn gepleegd. De bevoegdheid om dwangsommen op te leggen doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van NMA's om de niet-naleving van maatregelen als bedoeld in artikel 13, lid 2, te straffen. Dergelijke dwangsommen moeten worden bepaald in verhouding tot de gemiddelde totale dagelijkse wereldwijde omzet van de betrokken ondernemingen en ondernemersverenigingen.

Voor de oplegging van geldboeten en dwangsommen dient de term ‘besluit’ iedere maatregel te omvatten die bindende rechtsgevolgen sorteert waardoor de belangen van de adressaat kunnen worden aangetast doordat diens rechtspositie aanmerkelijk wordt gewijzigd.

Om ervoor te zorgen dat de artikelen 101 en 102 VWEU doeltreffend en uniform worden toegepast, duidt het begrip ‘onderneming’, zoals bedoeld in de artikelen 101 en 102 VWEU, dat moet worden toegepast in overeenstemming met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, een economische eenheid aan, ook al bestaat die uit verschillende rechtspersonen of natuurlijke personen. Dienovereenkomstig moeten de NMA's het begrip ‘onderneming’ kunnen toepassen om een moederonderneming wegens het gedrag van een van haar dochterondernemingen aansprakelijk te kunnen stellen en haar geldboeten op te leggen wanneer de moederonderneming en haar dochteronderneming een economische eenheid vormen. Om te voorkomen dat ondernemingen ontsnappen aan hun aansprakelijkheid voor geldboeten wegens inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU door juridische of organisatorische aanpassingen, moeten de NMA's de rechtsopvolgers of de economische opvolgers van de onderneming aansprakelijk kunnen houden en daaraan geldboeten kunnen opleggen wegens inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Om te waarborgen dat de geldboeten die worden opgelegd wegens inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU het economische belang van de inbreuk weerspiegelen, moeten de NMA's rekening houden met de ernst van de inbreuk. De NMA's moeten ook geldboeten kunnen vaststellen die evenredig zijn met de duur van de inbreuk. Deze factoren moeten worden beoordeeld in overeenstemming met de relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en op een manier die een afschrikkend effect sorteert. De beoordeling van de ernst van de zaak moet voor alle soorten inbreuken geval per geval geschieden, waarbij er met alle omstandigheden van de zaak rekening wordt gehouden. Factoren die in aanmerking kunnen worden genomen zijn onder meer de aard van de inbreuk, het gecombineerde marktaandeel van alle betrokken ondernemingen, de geografische reikwijdte van de inbreuk, de vraag of de inbreuk ten uitvoer is gebracht, de waarde van de door de onderneming verkochte goederen en diensten die rechtstreeks of indirect verband houden met de inbreuk, en de omvang en marktmacht van de betrokken onderneming. Herhaalde inbreuken door dezelfde pleger wijzen op zijn neiging tot het begaan van dergelijke inbreuken en zijn daarom een zeer belangrijke indicatie van de noodzaak om het niveau van de geldboete te verhogen teneinde een afschrikkend effect te bereiken. Op dezelfde manier moeten de NMA's de geldboete kunnen verhogen voor een onderneming of een ondernemersvereniging wanneer de Commissie of een NMA in een eerder besluit heeft vastgesteld dat die onderneming of ondernemersvereniging artikel 101 of 102 VWEU heeft geschonden, en die onderneming of ondernemersvereniging doorgaat met dezelfde inbreuk of een soortgelijke inbreuk pleegt. NMA's moeten, overeenkomstig Richtlijn 2014/104/EU van het Europees Parlement en de Raad (4), rekening kunnen houden met elke eventuele schadevergoeding die ingevolge een minnelijke schikking is betaald. Bovendien moeten NMA's in uitzonderlijke omstandigheden rekening kunnen houden met de economische levensvatbaarheid van de betrokken onderneming.

Uit ervaring is gebleken dat ondernemersverenigingen regelmatig een rol spelen bij inbreuken op de mededinging en NMA's moeten dergelijke verenigingen bijgevolg doeltreffend kunnen beboeten. Bij procedures tegen ondernemersverenigingen waarbij de inbreuk verband houdt met de activiteiten van de leden ervan, moet het bij de beoordeling van de ernst van de inbreuk voor het bepalen van het bedrag van de geldboete mogelijk zijn rekening te houden met de totale verkoop van de goederen en diensten waarmee de inbreuk direct of indirect verband houdt door de ondernemingen die lid zijn van de vereniging. Wanneer een geldboete niet alleen aan de vereniging, maar ook aan de leden ervan wordt opgelegd, moet de omzet van de leden aan wie een geldboete wordt opgelegd niet in aanmerking worden genomen bij de berekening van de geldboete van de vereniging. Om te waarborgen dat de geldboeten die aan ondernemersverenigingen voor door hen begane inbreuken zijn opgelegd, daadwerkelijk worden geïnd, moeten de voorwaarden worden vastgelegd waaronder de NMA's mogen besluiten van de leden van de vereniging te verlangen dat zij de geldboete betalen indien de vereniging insolvent is. Daarbij dienen de NMA's rekening te houden met de relatieve grootte van de tot de vereniging behorende ondernemingen en vooral met de situatie van kleine en middelgrote ondernemingen. Betaling van de geldboete door een of meer leden van een vereniging doet geen afbreuk aan het nationale recht dat voorziet in invordering van het betaalde bedrag bij andere leden van de vereniging.

Het afschrikkende effect van geldboeten vertoont in de Unie grote verschillen en in sommige lidstaten is het mogelijke maximumbedrag voor de geldboete bijzonder laag. Om te waarborgen dat de NMA's afschrikkende geldboeten kunnen opleggen, moet het maximumbedrag van de geldboete die kan worden opgelegd voor iedere inbreuk op artikel 101 of 102 VWEU worden vastgesteld op een niveau dat ten minste 10 % van de totale wereldwijde omzet van de betrokken onderneming bedraagt. Dit mag de lidstaten niet beletten hogere maximumbedragen voor de geldboete die kan worden opgelegd te handhaven of in te voeren.

Clementieregelingen zijn belangrijke instrumenten voor het opsporen van geheime kartels en dragen dus bij tot efficiënte vervolging en oplegging van sancties voor de ernstigste inbreuken op het mededingingsrecht. Op dit ogenblik zijn er echter opvallende verschillen tussen de clementieregelingen die in de lidstaten worden toegepast. Deze verschillen leiden bij de ondernemingen die inbreuken plegen tot rechtsonzekerheid met betrekking tot de voorwaarden voor hun clementieverzoek en tot onzekerheid met betrekking tot hun immuniteitsstatuut volgens de respectievelijke clementieregelingen. Door de onzekerheid kunnen potentiële clementieverzoekers minder gestimuleerd worden om clementie aan te vragen. Dat kan op zijn beurt dan weer leiden tot minder doeltreffende handhaving van de mededingingsregels in de Unie, aangezien er minder geheime kartels worden ontdekt.

De verschillen tussen de clementieregelingen op het niveau van de lidstaten brengen voor ondernemingen die actief zijn op de interne markt ook het gelijke speelveld in het gedrang. Het is daarom aangewezen meer rechtszekerheid te bereiken voor ondernemingen in de interne markt en de aantrekkelijkheid van de clementieregelingen binnen de Unie te vergroten en daartoe moeten deze verschillen worden verkleind door alle NMA's de mogelijkheid te geven om immuniteit voor en vermindering van geldboeten te verlenen en onder dezelfde voorwaarden beknopte verzoeken te aanvaarden. Verdere inspanningen van het European Competition Network voor de onderlinge afstemming van clementieregelingen zullen in de toekomst wellicht nodig zijn.

NMA's moeten ondernemingen immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboete kunnen verlenen indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Verenigingen van ondernemingen die voor eigen rekening een economische activiteit uitoefenen moeten in aanmerking komen voor immuniteit voor of vermindering van geldboeten indien zij voor eigen rekening deelnemen aan een vermeend kartel en niet voor rekening van hun leden.

Een kartel kan als een geheim kartel worden beschouwd zonder dat alle aspecten van het gedrag geheim zijn. Een kartel kan met name worden beschouwd als een geheim kartel wanneer elementen van het kartel die het lastiger maken de volledige omvang van het gedrag op te sporen, niet bekend zijn bij het publiek of de klanten of leveranciers.

Om in aanmerking te komen voor clementie moet de verzoeker een einde maken aan zijn betrokkenheid bij het vermeende geheime kartel, behalve wanneer een NMA van oordeel is dat de voortzetting van zijn betrokkenheid redelijkerwijs noodzakelijk is om de integriteit van het onderzoek te behouden, bijvoorbeeld om ervoor te zorgen dat andere vermeende deelnemers aan het kartel niet ontdekken dat de NMA op de hoogte is gesteld van het vermeende kartel voordat zij onderzoeksmaatregelen uitvoert, zoals onaangekondigde inspecties.

Om in aanmerking te komen voor clementie moet de verzoeker oprecht, volledig, onafgebroken en vlot meewerken met de NMA. Dit betekent onder meer dat de verzoeker, wanneer hij overweegt een verzoek aan de NMA te richten, geen bewijsmateriaal over het vermeende geheime kartel mag vernietigen, vervalsen of verbergen. Wanneer een onderneming overweegt een verzoek te doen, bestaat het risico dat haar directeuren, bestuurders en andere personeelsleden bewijsmateriaal vernietigen om hun deelname aan een kartel te verdoezelen, maar het vernietigen van bewijsmateriaal kan ook om andere redenen gebeuren. De NMA's moeten dan ook kijken naar de specifieke omstandigheden waarin het bewijsmateriaal werd vernietigd en naar het belang van die vernietiging wanneer zij nagaan of de vernietiging van bewijsmateriaal vragen oproept over de oprechtheid van de medewerking van de verzoeker.

Teneinde te voldoen aan de voorwaarde van oprechte, volledige, onafgebroken en vlotte medewerking mag de verzoeker, wanneer hij overweegt een verzoek aan de NMA te richten, het feit dat hij een verzoek overweegt, noch de inhoud ervan, hebben bekendgemaakt, behalve aan andere NMA's, de Commissie of mededingingsautoriteiten van derde landen. Dit sluit echter niet uit dat een verzoeker zijn gedrag kan melden aan andere overheidsinstanties, zoals voorgeschreven door de relevante wetten, maar belet alleen dat de verzoeker openbaar maakt dat hij overweegt om clementie te verzoeken en dat hij clementieverklaringen overdraagt aan die autoriteiten. Bij het vervullen van zijn verplichtingen uit hoofde van die wetten moet de verzoeker er tevens rekening mee houden dat het van belang is het mogelijke onderzoek van de NMA niet nadelig te beïnvloeden.

Verzoekers moeten de mogelijkheid hebben clementieverklaringen in verband met volledige of beknopte verzoeken schriftelijk in te dienen en de NMA's moeten ook over een systeem beschikken voor het aanvaarden van dergelijke verklaringen, hetzij mondeling, hetzij op een andere manier waardoor verzoekers dergelijke ingediende verklaringen niet in bezit, in bewaring of onder hun controle hoeven te nemen. NMA's moeten kunnen kiezen op welke manier zij de clementieverklaringen aanvaarden.

Ondernemingen die om immuniteit willen verzoeken moeten in eerste instantie NMA's om een marker kunnen verzoeken voor een plaats in de rij voor clementie voordat zij het verzoek om immuniteit formeel indienen, zodat de verzoeker de tijd krijgt om de noodzakelijke informatie en het noodzakelijke bewijsmateriaal te verzamelen om te voldoen aan de toepasselijke bewijsdrempel. Dit belet de lidstaten niet om ondernemingen die een verzoek om vermindering van geldboeten indienen, de mogelijkheid te bieden een marker aan te vragen.

Ter beperking van administratieve en andere tijdrovende lasten moet het voor verzoekers mogelijk zijn clementieverklaringen met betrekking tot volledige of beknopte verzoeken alsmede met betrekking tot verzoeken om markers in een officiële taal van de lidstaat van de betrokken NMA of, indien zulks bilateraal is overeengekomen door de NMA en de verzoeker, in een andere officiële taal van de Unie in te dienen. Zulke overeenkomst zou worden geacht te bestaan wanneer de NMA's in het algemeen in die taal ingediende verklaringen of verzoeken aanvaarden.

Met het oog op de gedeelde bevoegdheden van de Commissie en de NMA's op het gebied van de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU, is het van essentieel belang dat er een soepel werkend systeem van beknopte verzoeken bestaat. Verzoekers die bij de Commissie om clementie hebben verzocht in verband met een vermeend geheim kartel moeten met betrekking tot hetzelfde kartel beknopte verzoeken kunnen indienen bij de NMA's, op voorwaarde dat het verzoek aan de Commissie betrekking heeft op het grondgebied van meer dan drie betrokken lidstaten. Dit doet geen afbreuk aan het feit dat de Commissie zaken kan behandelen wanneer zij nauw verband houden met andere bepalingen van de Unie die uitsluitend of doeltreffender door de Commissie kunnen worden toegepast, indien het in het belang van de Unie vereist is dat er voor het ontwikkelen van mededingingsbeleid van de Unie een besluit van de Commissie wordt vastgesteld als zich een nieuw mededingingsprobleem voordoet, of voor het waarborgen van effectieve handhaving.

Het systeem van het beknopt verzoek moet ondernemingen in staat stellen om bij NMA's een clementieverzoek dat beperkte informatie bevat in te dienen indien een volledig verzoek aan de Commissie is verstrekt in verband met een dergelijk vermeend kartel. Daarom moeten NMA's voor ieder in artikel 22, lid 2, beschreven punt beknopte verzoeken met een minimum aan informatie over het vermeende kartel aanvaarden. De verzoeker blijft de mogelijkheid behouden om op een later tijdstip nadere informatie te verstrekken. Als de verzoeker om clementie vraagt moeten de NMA's hem een ontvangstbevestiging sturen met vermelding van de datum en het tijdstip van ontvangst. Indien een NMA nog geen eerder dergelijk clementieverzoek heeft ontvangen van een andere verzoeker om clementie met betrekking tot hetzelfde vermeende geheime kartel en van oordeel is dat het beknopt verzoek aan de vereisten van artikel 22, lid 2, voldoet, moet de NMA de verzoeker daarvan dienovereenkomstig in kennis stellen.

Doel van het systeem van de beknopte verzoeken is het verminderen van de administratieve last voor verzoekers die een clementieverzoek richten tot de Commissie in verband met een vermeend geheim kartel dat betrekking heeft op het grondgebied van meer dan drie betrokken lidstaten. De Commissie ontvangt in dergelijke gevallen een volledig verzoek en moet daarom de voornaamste gesprekspartner zijn van degene die om clementie verzoekt tijdens de periode voordat het duidelijk is of de Commissie de zaak volledig dan wel gedeeltelijk in behandeling zal nemen, en meer bepaald moet zij instructies geven over het verloop van verdere interne onderzoeken door de verzoeker. De Commissie dient ernaar te streven hierover binnen een redelijke termijn een besluit te nemen en zij zal de NMA's daarvan op de hoogte stellen, onverminderd artikel 11, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1/2003. In uitzonderlijke omstandigheden, wanneer dit absoluut noodzakelijk is voor de afbakening of toewijzing van zaken, moet een NMA van een verzoeker kunnen vereisen dat hij een volledig verzoek indient bij een NMA voordat dergelijke duidelijkheid is verkregen. Deze mogelijkheid moet zeer zelden worden gebruikt. In andere gevallen moet aan de verzoeker alleen worden gevraagd een volledig verzoek in te dienen bij een NMA die een beknopt verzoek heeft ontvangen, zodra duidelijk is dat de Commissie niet voornemens is de zaak geheel of gedeeltelijk in behandeling te nemen.

Verzoekers moeten in de gelegenheid worden gesteld een volledig clementieverzoek in te dienen bij de NMA waarbij zij een beknopt verzoek hebben ingediend. Indien de verzoekers dergelijke volledige verzoeken indienen binnen de door de NMA bepaalde termijn, moet de in deze verzoeken vervatte informatie geacht worden te zijn verstrekt op het tijdstip van indiening van het beknopte verzoek, op voorwaarde dat het beknopte verzoek dezelfde betrokken producten en geografische gebieden dekt en dezelfde duur van het vermeende kartel als in het clementieverzoek dat bij de Commissie werd ingediend en dat geactualiseerd kan zijn. Het moet echter aan de verzoekers zijn om de NMA's waarbij zij een beknopt verzoek hebben ingediend, ervan in kennis te stellen wanneer de reikwijdte van hun clementieverzoek bij de Commissie is veranderd, en aldus hun beknopte verzoeken dienovereenkomstig te actualiseren. De NMA's moeten kunnen nagaan of de reikwijdte van het beknopte verzoek overeenstemt met dat van het clementieverzoek dat bij de Commissie is ingediend via de samenwerking binnen het European Competition Network.

Rechtsonzekerheid aangaande de vraag of huidige en voormalige directeurs, bestuurders en andere personeelsleden van verzoekers om immuniteit beschermd zijn tegen individuele sancties, zoals geldboeten, ontzettingen of gevangenisstraffen, zou potentiële verzoekers kunnen beletten om clementie te verzoeken. Gezien hun bijdrage aan de opsporing van en het onderzoek naar geheime kartels dienen deze personen derhalve in beginsel te worden beschermd tegen sancties die door overheidsinstanties in het kader van strafrechtelijke, administratieve en niet-strafrechtelijke procedures worden opgelegd in verband met hun betrokkenheid bij geheime kartels die onder het verzoek vallen, uit hoofde van nationaal recht dat overwegend dezelfde doelstellingen nastreeft als die welke door artikel 101 VWEU worden nagestreefd, zoals nationaal recht inzake vervalsing van aanbestedingen, indien aan de voorwaarden van deze richtlijn is voldaan. Een van deze voorwaarden is dat het immuniteitsverzoek moet zijn ingediend vóór het tijdstip waarop de bevoegde nationale autoriteiten deze personen in kennis hebben gesteld van de procedure die tot het opleggen van sancties zou kunnen leiden. Dergelijke procedures omvatten het tijdstip waarop deze personen ervan worden verdacht dergelijke nationale wetten te overtreden.

Het staat de lidstaten vrij om in nationaal recht modaliteiten vast te stellen voor de wijze waarop deze personen met de relevante autoriteiten moeten samenwerken om de doeltreffende werking van deze bescherming te waarborgen. De bescherming tegen strafrechtelijke sancties omvat gevallen waarin de bevoegde nationale autoriteiten onder bepaalde voorwaarden of afhankelijk van instructies met betrekking tot het toekomstige gedrag van de betrokkene afzien van vervolging.

In afwijking daarvan kunnen de lidstaten, om ervoor te zorgen dat de bescherming van personen tegen in strafrechtelijke procedures op te leggen sancties in overeenstemming is met de bestaande grondbeginselen van hun rechtsstelsel, bepalen dat de bevoegde instanties kunnen kiezen tussen bescherming van een persoon tegen sancties of alleen matiging van die sancties, afhankelijk van de uitkomst van de afweging van het belang van vervolging en/of bestraffing van de persoon tegen zijn bijdrage aan het opsporen en onderzoeken van het kartel. Bij de beoordeling van het belang van vervolging en/of bestraffing van deze personen, kan onder meer rekening worden gehouden met hun persoonlijke verantwoordelijkheid voor of bijdrage aan de inbreuk.

Het staat de lidstaten vrij om ook de huidige of voormalige directeurs, bestuurders en andere personeelsleden van de verzoekers om boetevermindering bescherming tegen sancties of een matiging van de sancties te verschaffen.

Met het oog op de goede werking van de bescherming in situaties waarbij meer dan één rechtsgebied is betrokken, dienen de lidstaten te bepalen dat in gevallen waarin de voor bestraffing of vervolging bevoegde instantie niet in hetzelfde rechtsgebied is gevestigd als de mededingingsautoriteit die aan de zaak gevolg geeft, de nodige contacten tussen die autoriteiten gewaarborgd worden door de NMA van het rechtsgebied van de voor bestraffing of vervolging bevoegde instantie.

In een systeem waarin de Commissie en de NMA's parallelle bevoegdheden hebben voor de toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU is nauwe samenwerking tussen de NMA's onderling en tussen de NMA's en de Commissie vereist. Met name wanneer een NMA overeenkomstig artikel 22, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1/2003 volgens nationaal recht een inspectie of verhoor verricht namens een andere NMA, moeten de aanwezigheid en de bijstand van de ambtenaren van de verzoekende autoriteit mogelijk gemaakt worden om dergelijke inspecties en verhoren doeltreffender te maken door aanvullende middelen, kennis en technische deskundigheid ter beschikking te stellen. De NMA's dienen tevens de bevoegdheid te hebben andere NMA's om bijstand te verzoeken bij het vaststellen of ondernemingen of ondernemersverenigingen hebben nagelaten zich aan onderzoeksmaatregelen en besluiten van de verzoekende NMA's te houden.

Er moeten regelingen worden getroffen waarmee NMA's om grensoverschrijdende wederzijdse bijstand kunnen verzoeken voor de kennisgeving van stukken betreffende de toepassing van artikel 101 of 102 VWEU aan bij de procedure betrokken partijen of andere ondernemingen, ondernemersverenigingen of natuurlijke personen tot wie zulke kennisgevingen gericht kunnen zijn. Evenzo moeten de NMA's kunnen verzoeken om de tenuitvoerlegging van besluiten tot oplegging van geldboeten of dwangsommen door autoriteiten in andere lidstaten, wanneer de verzoekende autoriteit redelijke inspanningen heeft geleverd om zich ervan te vergewissen dat de onderneming waartegen de geldboete of dwangsom dient te worden ingevorderd, in de lidstaat van de verzoekende autoriteit niet over voldoende activa beschikt. De lidstaten dienen tevens met name te bepalen dat, wanneer de onderneming waartegen de geldboete of de dwangsom kan worden ingevorderd niet in de lidstaat van de verzoekende autoriteit is gevestigd, de aangezochte autoriteit door de verzoekende autoriteit genomen besluiten op verzoek van de verzoekende autoriteit ten uitvoer kan leggen. Dit zou de doeltreffende handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU waarborgen en bijdragen tot de goede werking van de interne markt. Om te waarborgen dat NMA's voldoende middelen beschikbaar stellen voor de verzoeken om wederzijdse bijstand en om te bevorderen dat daadwerkelijk bijstand wordt verleend, moeten de aangezochte autoriteiten de gemaakte kosten bij het leveren van die bijstand kunnen verhalen. Deze wederzijdse bijstand laat de toepassing van Kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad (5) onverlet.

Om de doeltreffende handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU door de NMA's te waarborgen, moeten er werkbare regels worden vastgesteld voor verjaringstermijnen. In een systeem van parallelle bevoegdheden moeten met name de nationale verjaringstermijnen worden opgeschort of onderbroken voor de duur van de procedure bij NMA's van een andere lidstaat of bij de Commissie. Een dergelijke opschorting of onderbreking mag de lidstaten niet beletten absolute verjaringstermijnen te handhaven of in te voeren, mits de duur daarvan de doeltreffende handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU niet praktisch onmogelijk of buitensporig moeilijk maakt.

In de lidstaten waar zowel een nationale administratieve mededingingsautoriteit als een nationale gerechtelijke mededingingsautoriteit als nationale mededingingsautoriteit zijn aangewezen voor de handhaving van artikelen 101 of 102 VWEU als bedoeld in de artikelen 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 en 16 van deze richtlijn moet de nationale administratieve mededingingsautoriteit de zaak met het oog op een efficiënte en doeltreffende behandeling van de zaken in het European Competition Network rechtstreeks bij de nationale gerechtelijke mededingingsautoriteit aanhangig kunnen maken. In de mate dat nationale rechterlijke instanties optreden in procedures tegen besluiten van NMA's op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU, moeten de nationale administratieve mededingingsautoriteiten bovendien zelf de volle bevoegdheid hebben om als aanklager of verweerder aan deze procedures deel te nemen en moeten zij dezelfde rechten van die openbare partij bij die procedure genieten.

Ten gevolge van het risico dat voor de clementieverzoeker zelf bezwarend materiaal wordt bekendgemaakt buiten de context van het onderzoek waarvoor het werd verstrekt, kunnen potentiële clementieverzoekers zich minder gestimuleerd voelen om met mededingingsautoriteiten samen te werken. Bijgevolg mag informatie uit clementieverklaringen, ongeacht de vorm waarin die werden ingediend, die via toegang tot het dossier is verkregen, enkel worden gebruikt in een zeer beperkt aantal gevallen die rechtstreeks verband houden met de zaak waarvoor toegang tot het dossier is verleend, indien dit noodzakelijk is om de rechten van verdediging uit te oefenen in de procedure voor de nationale rechterlijke instanties. Dit mag de mededingingsautoriteiten niet beletten hun besluiten overeenkomstig het toepasselijke Unierecht of nationale recht bekend te maken.

Bewijsmateriaal is een belangrijk element bij de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU. NMA's moeten relevant bewijsmateriaal in aanmerking kunnen nemen, of dit nu is geleverd in schriftelijke, mondelinge, elektronische of opgenomen vorm. Hieronder moet ook de mogelijkheid vallen van het in aanmerking nemen van verborgen opnames die gemaakt zijn door natuurlijke personen of rechtspersonen die geen overheidsinstantie zijn, mits deze opnames niet de enige bron van bewijs zijn. Dit moet het recht om te worden gehoord en de eventuele toelaatbaarheid van alle door overheidsinstanties gemaakte of verkregen opnames onverlet laten. Evenzo moeten de NMA's elektronische berichten als relevant bewijsmateriaal in aanmerking kunnen nemen, ook als deze berichten ongelezen lijken of zijn gewist.

Door ervoor te zorgen dat de NMA's over de bevoegdheden beschikken die zij nodig hebben om de handhaving doeltreffender te maken, neemt de behoefte aan nauwe samenwerking en doeltreffende multilaterale en bilaterale communicatie in het European Competition Network toe. Dit moet de ontwikkeling van niet-dwingende maatregelen omvatten om de uitvoering van deze richtlijn te vergemakkelijken en te ondersteunen.

Ter ondersteuning van de nauwe samenwerking in het European Competition Network moet de Commissie zorgen voor het onderhoud, de ontwikkeling, de opslag, de exploitatie en de ondersteuning van een centraal informatiesysteem (European Competition Network System) overeenkomstig de relevante normen inzake vertrouwelijkheid, gegevensbescherming en gegevensbeveiliging. Het European Competition Network steunt voor de doeltreffende en efficiënte werking ervan op interoperabiliteit. De algemene begroting van de Unie moet de kosten dragen voor het onderhoud, de ontwikkeling, de opslag, de ondersteuning van gebruikers en de exploitatie van het European Competition Network System en andere administratieve kosten in verband met de werking van het European Competition Network, en met name de kosten in verband met de organisatie van vergaderingen. Er is voorzien in financiering van de kosten voor het European Competition Network System tot 2020 uit het programma voor interoperabiliteitsoplossingen en gemeenschappelijke kaders voor Europese overheidsdiensten, bedrijven en burgers (ISA2-programma) dat is vastgesteld bij Besluit (EU) 2015/2240 van het Europees Parlement en de Raad (6), mits het programma over voldoende middelen beschikt en aan de subsidiabiliteits- en prioriteringscriteria wordt voldaan.

Daar de doelstellingen van deze richtlijn, te weten ervoor te zorgen dat de onafhankelijkheid van de NMA's gewaarborgd is en zij beschikken over de middelen en de bevoegdheden voor de handhaving en voor de oplegging van geldboeten, zodat zij de artikelen 101 en 102 VWEU, en het nationale mededingingsrecht parallel met deze artikelen, doeltreffend kunnen toepassen en kunnen zorgen voor de doeltreffende werking van de interne markt en het European Competition Network, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege het vereiste van doelmatige en coherente toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU beter op Unieniveau kunnen worden verwezenlijkt, met name gezien de territoriale werkingssfeer van de richtlijn, kan de Unie overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde proportionaliteitsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om die doelstellingen te verwezenlijken.

Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie van 28 september 2011 over toelichtende stukken (7) hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in gerechtvaardigde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht. Met betrekking tot deze richtlijn wordt de toezending van die stukken gerechtvaardigd geacht,