HvJ EU, 14-06-2011, nr. C-360/09

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 11 en 12 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] (PB 2003, L1, blz. 1) alsook van artikel 10, tweede alinea, EG juncto artikel 3, lid 1, sub g, EG.

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Pfleiderer AG (hierna: ‘Pfleiderer’) en het Bundeskartellamt (Duitse mededingingsautoriteit) over een verzoek om volledige toegang tot het dossier van een boeteprocedure als gevolg van een kartel in de sector decorpapier. Pfleiderer, een klant van de beboete ondernemingen, verzoekt met het oog op de voorbereiding van een civielrechtelijke schadeactie om toegang tot dit dossier, waaronder documenten die de clementieprocedure betreffen.

Het Bundeskartellamt legde op 21 januari 2008 krachtens artikel 81 EG drie Europese fabrikanten van decorpapier en vijf persoonlijk aansprakelijke natuurlijke personen geldboeten op voor een totaalbedrag van 62 miljoen EUR wegens overeenkomsten over de prijzen en de sluiting van installaties. De betrokken ondernemingen stelden geen beroep in en de boetebeslissingen zijn definitief geworden.

Na deze procedure verzocht Pfleiderer het Bundeskartellamt op 26 februari 2008 ter voorbereiding van een civielrechtelijke schadeactie om volledige toegang tot het dossier betreffende de boeteprocedure in de sector decorpapier. Deze onderneming is afnemer van decorpapier, meer bepaald van speciaal papier voor de bekleding van houtwerk, en is een van de drie leidinggevende producenten van houtwerk, oppervlakteveredelingsmaterialen en laminaatvloeren ter wereld. Zij stelde dat zij de laatste drie jaar voor meer dan 60 miljoen EUR goederen bij de beboete producenten van decorpapier had gekocht.

Het Bundeskartellamt antwoordde bij brief van 8 mei 2009 op het verzoek om toegang tot het dossier door de drie boetebeslissingen in anonieme vorm en een lijst van bij de huiszoeking gevonden bewijsstukken mee te delen.

Daarop verzocht Pfleiderer bij een tweede brief het Bundeskartellamt uitdrukkelijk om toegang tot alle dossierstukken, waaronder de stukken betreffende de clementieverzoeken, die vrijwillig door de clementieverzoekers waren meegedeeld, en het in bewaring genomen bewijsmateriaal. Het Bundeskartellamt wees dit verzoek op 14 oktober 2008 gedeeltelijk af en beperkte de dossiertoegang tot een versie waarin zakengeheimen, interne documenten en documenten in de zin van punt 22 van de clementiemededeling van het Bundeskartellamt waren weggelaten; het gaf ook geen toegang tot de in bewaring genomen bewijsstukken.

Pfleiderer stelde vervolgens krachtens § 62, lid 1, OWiG bij het Amtsgericht Bonn beroep in tegen deze beslissing van gedeeltelijke toegang.

Het Amtsgericht Bonn gelastte het Bundeskartellamt bij beslissing van 3 februari 2009 overeenkomstig § 406e, lid 1, van het wetboek van strafvordering juncto § 46, lid 1, OWiG Pfleiderer via haar advocaat toegang tot het dossier te geven. Volgens het Amtsgericht Bonn is Pfleiderer ‘een gelaedeerde’ in de zin van deze bepalingen, aangezien moet worden aangenomen dat zij als gevolg van de kartelafspraken een te hoge prijs voor de bij de karteldeelnemers afgenomen producten betaalde. Bovendien heeft Pfleiderer een ‘rechtmatig belang’ bij toegang tot de stukken die moeten dienen tot voorbereiding van een civielrechtelijke schadeactie.

Het Amtsgericht Bonn gelastte dus inzage van de dossierstukken die de clementieverzoekers krachtens punt 22 van de clementiemededeling van het Bundeskartellamt vrijwillig aan de Duitse mededingingsautoriteit hadden meegedeeld, alsook van de in beslag genomen stukken en bewijselementen. Voor de zakengeheimen en de interne stukken, dat wil zeggen de notities over beraadslagingen van het Bundeskartellamt en de correspondentie in het kader van het Europees netwerk van mededingingsautoriteiten (hierna: ‘ECN’), werd de toegang beperkt. Volgens het Amtsgericht Bonn moeten de verschillende belangen worden afgewogen om de omvang van dit recht te bepalen, dat beperkt is tot de documenten die noodzakelijk zijn om het recht op schadevergoeding te staven.

Blijkens het prejudiciële verzoek schortte deze rechter de uitvoering van de beslissing evenwel op.

Anderzijds blijkt ook uit het prejudiciële verzoek dat het Amtsgericht Bonn een beslissing als die van 3 februari 2009 wenst te nemen. Deze rechter wijst er evenwel op dat de door hem te nemen beslissing kan ingaan tegen het Unierecht, met name artikel 10, tweede alinea, EG en artikel 3, lid 1, sub g, EG alsook de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 1/2003, die voorzien in een nauwe samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten van de lidstaten in de procedures tot uitvoering van de artikelen 81 EG en 82 EG. Om de werkzaamheid en de goede werking van deze bepalingen te garanderen die van kapitaal belang zijn voor het ECN en voor de gedecentraliseerde toepassing van het mededingingsrecht, kan het noodzakelijk blijken om in het kader van boeteprocedures inzake kartels derden toegang te verbieden tot clementieverzoeken en tot door de clementieverzoekers vrijwillig overgelegde stukken.

Van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangig geding uitlegging van het Unierecht vereist, heeft het Amtsgericht Bonn de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

Van meet af aan zij eraan herinnerd dat de mededingingsautoriteiten en de rechters van de lidstaten de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU moeten toepassen wanneer de feiten binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, en moeten zorgen voor doeltreffende toepassing ervan in het algemeen belang (zie in die zin arrest van 7 december 2010, VEBIC, C-439/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 56).

Ook dient te worden vastgesteld dat noch de EG-verdragsbepalingen inzake mededinging noch verordening nr. 1/2003 voorzien in gemeenschappelijke clementieregels of in gemeenschappelijke regels over het recht van toegang tot in het kader van een nationaal clementieprogramma aan een nationale mededingingsautoriteit vrijwillig meegedeelde documenten betreffende een clementieprocedure.

Wat de mededelingen van de Commissie betreft, de eerste betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (PB 2004, C 101, blz. 43) en de tweede betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken (PB 2006, C 298, blz. 17), dient te worden opgemerkt dat zij niet dwingend zijn voor de lidstaten. Bovendien betreft laatstgenoemde mededeling niet de clementieprogramma's van de Commissie zelf.

In het kader van het ECN is ook een modelprogramma inzake clementie tot harmonisatie van bepaalde onderdelen van nationale programma's ter zake in 2006 opgesteld en aangenomen. Dit modelprogramma is evenwel evenmin dwingend voor de rechters van de lidstaten.

Al kunnen de richtsnoeren van de Commissie gevolgen hebben voor de praktijk van de nationale mededingingsautoriteiten, het staat bij gebreke van een dwingende Unierechtelijke regeling ter zake dus aan de lidstaten om de nationale regels over het recht van toegang van gelaedeerden van een kartel tot documenten betreffende clementieprocedures vast te stellen en toe te passen.

Hoewel de lidstaten bevoegd zijn om deze regels vast te stellen en toe te passen, moeten zij bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht in acht nemen (zie in die zin arrest van 12 november 2009, Commissie/Spanje, C-154/08, Jurispr. blz. I-187, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In het bijzonder mogen zij de toepassing van het Unierecht niet onmogelijk of overdreven moeilijk maken (zie in die zin arrest van 16 juli 1998, Oelmühle en Schmidt Söhne, C-298/96, Jurispr. blz. I-4767, punten 23 en 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en moeten zij specifiek op het gebied van het mededingingsrecht ervoor zorgen dat de regels die zij vaststellen en toepassen, de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU onverlet laten (zie in die zin arrest VEBIC, reeds aangehaald, punt 57).

Clementieprogramma's zijn, zoals wordt betoogd door de Commissie en de lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, nuttige instrumenten bij de doeltreffende bestrijding teneinde inbreuken op de mededelingsregels op te sporen en te beëindigen, en zij dienen dus het doel van doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU.

De doeltreffendheid van deze programma's kan evenwel worden aangetast wanneer documenten betreffende een clementieprocedure worden meegedeeld aan personen die een schadeactie wensen in te stellen, ook al verlenen de nationale mededingingsautoriteiten de clementieverzoeker volledige of gedeeltelijke vrijstelling van de boete die zij hadden kunnen opleggen.

Het lijkt namelijk redelijk aan te nemen dat de mogelijkheid van een dergelijke mededeling degene die bij een schending van het mededingingsrecht is betrokken, ervan zal weerhouden gebruik te maken van de door dergelijke clementieprogramma's geboden mogelijkheid, met name gelet op de mogelijke uitwisseling van door hem vrijwillig verstrekte inlichtingen tussen de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten krachtens de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 1/2003.

Het is evenwel vaste rechtspraak dat eenieder recht heeft op vergoeding van de schade die hem wordt berokkend door een gedrag dat de mededinging kan beperken of verstoren (zie arresten van 20 september 2001, Courage en Crehan, C-453/99, Jurispr. blz. I-6297, punten 24 en 26, en 13 juli 2006, Manfredi e.a., C-295/04–C-298/04, Jurispr. blz. I-6619, punten 59 en 61).

Een dergelijk recht maakt de mededingingsregels van de Unie immers gemakkelijker toepasbaar, waardoor — vaak verborgen — overeenkomsten of praktijken die de mededinging kunnen beperken of vervalsen, minder aantrekkelijk worden. In zoverre kunnen bij de nationale rechter ingediende schadevorderingen wezenlijk bijdragen tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Europese Unie (zie arrest Courage en Crehan, reeds aangehaald, punt 27).

Bij het onderzoek van een verzoek om toegang tot documenten betreffende een clementieprogramma van een persoon die schadevergoeding wenst te krijgen van een andere persoon die een dergelijk programma geniet, is het dus noodzakelijk ervoor te zorgen dat de toepasselijke nationale regels niet minder gunstig zijn dan voor soortgelijke interne vorderingen en niet aldus werken dat de verkrijging van een dergelijke vergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (zie arrest Courage en Crehan, reeds aangehaald, punt 29) en de belangen die de mededeling van de inlichtingen rechtvaardigen, worden afgewogen tegen de bescherming van de door de clementieverzoeker vrijwillig verstrekte inlichtingen.

Een dergelijke afweging kunnen de nationale rechters in het kader van het nationale recht slechts per geval verrichten met inachtneming van alle relevante gegevens van de zaak.

Gelet op het voorgaande dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat de bepalingen van het Unierecht inzake mededingingsregelingen, inzonderheid verordening nr. 1/2003, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet ertegen verzetten dat personen die als gevolg van een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie schade hebben geleden en schadevergoeding willen verkrijgen, toegang tot documenten over een clementieprocedure betreffende de inbreukmaker verkrijgen. Het staat evenwel aan de rechters van de lidstaten om op basis van hun nationaal recht te bepalen onder welke voorwaarden deze toegang moet worden toegestaan of geweigerd, waarbij zij de door het Unierecht beschermde belangen afwegen.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

De bepalingen van het Unierecht inzake mededingingsregelingen, inzonderheid verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet ertegen verzetten dat personen die als gevolg van een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie schade hebben geleden en schadevergoeding willen verkrijgen, toegang tot documenten over een clementieprocedure betreffende de inbreukmaker verkrijgen. Het staat evenwel aan de rechters van de lidstaten om op basis van hun nationaal recht te bepalen onder welke voorwaarden deze toegang moet worden toegestaan of geweigerd, waarbij zij de door het Unierecht beschermde belangen afwegen.

ondertekeningen