Aanhef

In artikel 153, lid 1 en lid 3, onder a), van het Verdrag is bepaald dat de Gemeenschap dient bij te dragen tot de verwezenlijking van een hoog niveau van consumentenbescherming door middel van maatregelen die zij op grond van artikel 95 van het Verdrag neemt.

De interne markt omvat volgens artikel 14, lid 2, van het Verdrag een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen en diensten en de vrijheid van vestiging zijn gewaarborgd. De ontwikkeling van eerlijke handelspraktijken binnen die ruimte is van wezenlijk belang om grensoverschrijdende activiteiten te bevorderen.

De wetten van de lidstaten betreffende oneerlijke handelspraktijken vertonen duidelijke verschillen, die aanzienlijke concurrentieverstoringen en belemmeringen voor een goede werking van de interne markt kunnen veroorzaken. Wat reclame betreft, worden bij Richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10 september 1984 inzake misleidende reclame (3), minimumcriteria ter harmonisatie van wetgeving op het gebied van misleidende reclame vastgesteld, hetgeen de lidstaten echter niet belet voorschriften te handhaven of aan te nemen die consumenten een verdergaande bescherming bieden. Daardoor lopen de bepalingen van de lidstaten inzake misleidende reclame sterk uiteen.

Deze verschillen scheppen onduidelijkheid over de vraag welke nationale regels van toepassing zijn op oneerlijke handelspraktijken die de economische belangen van de consumenten schaden en werpen een groot aantal belemmeringen op voor ondernemingen en consumenten. Deze barrières verhogen de kosten voor ondernemingen die de vrijheden van de interne markt willen gebruiken, met name wanneer zij over de grenzen heen willen verkopen, reclamecampagnes willen voeren of aan verkoopbevordering willen doen. Daarnaast maken deze verschillen consumenten onzeker over hun rechten en wordt hun vertrouwen in de interne markt ondermijnd.

Bij gebreke van uniforme regels op communautair niveau, kunnen belemmeringen voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten, het vrije verkeer van goederen en de vrijheid van vestiging volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen gerechtvaardigd zijn, indien zij tot doel hebben erkende doelstellingen van algemeen belang te beschermen en indien zij met deze doelstellingen evenredig zijn. In het licht van de communautaire doelstellingen zoals neergelegd in de Verdragsbepalingen en het afgeleide communautaire recht inzake het vrije verkeer, en in overeenstemming met het beleid van de Commissie inzake commerciële communicatie zoals vermeld in haar mededeling ‘De follow-up van het groenboek inzake commerciële communicatie in de interne markt’, moeten deze belemmeringen worden weggenomen. Dat kan alleen door op communautair niveau uniforme regels vast te stellen die een hoog niveau van consumentenbescherming waarborgen en door bepaalde rechtsbegrippen op communautair niveau te verduidelijken tot het niveau dat noodzakelijk is om de goede werking van de interne markt en de rechtszekerheid te verzekeren.

Daarom wordt de wetgeving van de lidstaten betreffende oneerlijke handelspraktijken, waaronder oneerlijke reclame, die de economische belangen van de consumenten rechtstreeks en aldus de economische belangen van legitieme concurrenten onrechtstreeks schaden, bij deze richtlijn geharmoniseerd. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel beschermt deze richtlijn de consumenten tegen de gevolgen van oneerlijke handelspraktijken indien deze gevolgen substantieel zijn, maar erkent de richtlijn ook dat de gevolgen voor de consumenten in sommige gevallen verwaarloosbaar kunnen zijn. Deze richtlijn is niet van toepassing of van invloed op de nationale wetten betreffende oneerlijke handelspraktijken die alleen de economische belangen van concurrenten schaden of betrekking hebben op transacties tussen handelaren; met volledige inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel behouden de lidstaten de mogelijkheid dergelijke praktijken aan banden te leggen, overeenkomstig de communautaire wetgeving, indien zij zulks wensen. Deze richtlijn is evenmin van toepassing of van invloed op de bepalingen van Richtlijn 84/450/EEG aangaande reclame die misleidend is voor ondernemingen, maar niet voor consumenten, en aangaande vergelijkende reclame. Deze richtlijn is evenmin van invloed op algemeen aanvaarde reclame- en marketingpraktijken zoals het op legitieme wijze in de markt zetten van een product (‘product placement’), merkdifferentiatie en het aanbieden van premies, die het beeld dat de consument van het product heeft en zijn gedrag op wettige wijze kunnen beïnvloeden zonder daarom het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen, te beperken.

Deze richtlijn betreft handelspraktijken die rechtstreeks verband houden met het beïnvloeden van beslissingen van de consument over transacties met betrekking tot producten. Deze richtlijn is niet van toepassing op handelspraktijken die hoofdzakelijk voor andere doeleinden bedoeld zijn, bijvoorbeeld commerciële communicatie gericht op beleggers, zoals jaarverslagen en promotiemateriaal over bedrijven. Deze richtlijn is niet van toepassing op wettelijke voorschriften in verband met smaak en fatsoen, die van lidstaat tot lidstaat sterk verschillen. Handelspraktijken zoals het op straat aanklampen van personen voor commerciële doeleinden kunnen in sommige lidstaten om culturele redenen niet gewenst zijn. De lidstaten moeten dan ook, overeenkomstig de communautaire regelgeving, handelspraktijken op hun grondgebied aan banden kunnen blijven leggen om redenen van smaak en fatsoen, ook indien die praktijken de keuzevrijheid van de consument niet beperken. Bij de toepassing van de richtlijn, met name van de algemene clausules, moet terdege rekening worden gehouden met de situatie per geval.

Deze richtlijn beschermt de economische belangen van de consument op rechtstreekse wijze tegen oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten. Daarnaast beschermt zij indirect legitieme ondernemingen tegen concurrenten die de regels in de richtlijn niet in acht nemen; hierdoor is binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn een eerlijke concurrentie gewaarborgd.

Uiteraard zijn er andere handelspraktijken waardoor weliswaar niet de consumenten maar wel concurrenten en zakelijke klanten worden benadeeld. De Commissie dient zorgvuldig na te gaan in hoeverre buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn communautair optreden op het gebied van oneerlijke concurrentie noodzakelijk is en in voorkomend geval een wetgevingsvoorstel betreffende die andere aspecten van oneerlijke concurrentie op te stellen.

Deze richtlijn vormt geen beletsel voor het instellen van individuele vorderingen door degenen die schade hebben geleden ten gevolge van oneerlijke handelspraktijken. Deze richtlijn doet evenmin afbreuk aan de communautaire en nationale regels inzake verbintenissenrecht, intellectuele-eigendomsrechten, gezondheids- en veiligheidsaspecten van producten, voorwaarden inzake vestiging en vergunning, met inbegrip van die regels die, conform het Gemeenschapsrecht, betrekking hebben op gokactiviteiten of aan de communautaire regels inzake concurrentie en de desbetreffende nationale omzettingsbepalingen. De lidstaten behouden derhalve de mogelijkheid beperkingen en verbodsbepalingen inzake handelspraktijken te handhaven om redenen van bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de consumenten op hun grondgebied, bijvoorbeeld met betrekking tot alcohol, tabak of farmaceutische producten, zulks ongeacht de plaats waar de handelaar is gevestigd. Met betrekking tot financiële diensten en onroerend goed moeten, gezien de complexiteit en de eraan verbonden ernstige risico's, uitgebreide eisen worden gesteld, waaronder positieve verplichtingen voor handelaren. Om die reden beperkt deze richtlijn op het gebied van financiële diensten en onroerend goed niet het recht van de lidstaten om verder te gaan dan de bepalingen van deze richtlijn, teneinde de economische belangen van de consumenten te beschermen. Het wordt niet dienstig geacht in deze richtlijn de certificering en de vermelding van het edelmetaalgehalte voor werken van edelmetaal te regelen.

Deze richtlijn moet in overeenstemming zijn met de bestaande communautaire wetgeving, met name ten aanzien van de gedetailleerde bepalingen betreffende oneerlijke handelspraktijken die op die specifieke sectoren van toepassing zijn. Deze richtlijn wijzigt bijgevolg Richtlijn 84/450/EEG, Richtlijn 97/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 1997 betreffende de bescherming van de consument bij op afstand gesloten overeenkomsten (4), Richtlijn 98/27/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 1998 betreffende het doen staken van inbreuken in het raam van de bescherming van de consumentenbelangen (5) en Richtlijn 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 betreffende de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten (6). Deze richtlijn is bijgevolg slechts van toepassing voorzover er geen specifieke communautaire wetsbepalingen bestaan betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken, zoals de informatieverplichtingen en regels voor de wijze waarop de informatie aan de consument wordt gepresenteerd. Deze richtlijn beschermt de consument in gevallen waarvoor op communautair niveau geen specifieke, sectorale wetgeving bestaat, en verbiedt handelaren een verkeerde indruk te geven van de aard van producten. Dit is met name van belang voor complexe producten die veel risico's voor consumenten inhouden, zoals bepaalde financiële diensten. De richtlijn vormt bijgevolg een aanvulling op het ‘acquis communautaire’ dat van toepassing is op handelspraktijken die de economische belangen van consumenten schaden.

Het hoge niveau van convergentie dat door de onderlinge afstemming van de nationale bepalingen door deze richtlijn wordt bereikt, zorgt voor een hoog gemeenschappelijk niveau van consumentenbescherming. Deze richtlijn voorziet in één algemeen verbod op oneerlijke handelspraktijken die het economische gedrag van consumenten verstoren. De richtlijn geeft ook regels inzake agressieve handelspraktijken, die momenteel niet op communautair niveau gereglementeerd zijn.

Door de harmonisatie zullen zowel consumenten als ondernemingen aanzienlijk meer juridische zekerheden krijgen. Zij zullen zich kunnen verlaten op één regelgevend kader op basis van duidelijk omschreven rechtsbegrippen dat alle aspecten van oneerlijke handelspraktijken in de gehele Europese Unie regelt. Daardoor zullen de belemmeringen worden weggenomen welke het gevolg zijn van de fragmentarische regels inzake oneerlijke handelspraktijken die de economische belangen van de consumenten schaden en zal de interne markt op dit gebied kunnen worden voltooid.

Om de doelstellingen van de Gemeenschap te kunnen verwezenlijken door belemmeringen voor de interne markt weg te nemen, moeten de bestaande, uiteenlopende algemene bepalingen en rechtsbeginselen van de lidstaten worden vervangen. Het bij deze richtlijn ingestelde ene gemeenschappelijke, algemene verbod geldt voor oneerlijke handelspraktijken die het economische gedrag van consumenten verstoren. Teneinde het consumentenvertrouwen te versterken, dient het algemene verbod evenzeer van toepassing te zijn op oneerlijke handelspraktijken die buiten een contractuele relatie tussen een handelaar en een consument staan of na de sluiting van een contract en gedurende de uitvoering daarvan worden toegepast. Dit algemene verbod wordt verder uitgewerkt in regels betreffende de twee soorten handelspraktijken die veruit het meeste voorkomen, namelijk misleidende handelspraktijken en agressieve handelspraktijken.

Het is wenselijk dat onder misleidende handelspraktijken die praktijken worden verstaan waarbij de consument wordt bedrogen en hem wordt belet een geïnformeerde en dus efficiënte keuze te maken, inclusief misleidende reclame. Overeenkomstig de wetten en praktijken van lidstaten met betrekking tot misleidende reclame, worden misleidende praktijken in de richtlijn onderverdeeld in misleidende handelingen en misleidende omissies. Met betrekking tot omissies wordt in deze richtlijn een beperkte hoeveelheid essentiële informatie bepaald die de consument nodig heeft om een geïnformeerd besluit te nemen over een transactie. Deze informatie hoeft niet in alle reclame te worden vermeld, maar wel wanneer de handelaar een uitnodiging tot aankoop tot de consument richt, een begrip dat in deze richtlijn duidelijk wordt gedefinieerd. De in deze richtlijn gehanteerde aanpak van volledige harmonisatie belet niet dat de lidstaten in hun nationale wetgeving van bepaalde producten, zoals verzamelobjecten of elektrische apparaten, de hoofdkenmerken specifiëren, die in een uitnodiging tot aankoop niet mogen worden weggelaten. Deze richtlijn beoogt niet de keuze van de consument te beperken door de verkoopbevordering van ‘look-alike’-producten te verbieden, tenzij de gelijkenis bij de consument verwarring doet ontstaan over de commerciële oorsprong van het product en derhalve misleidend is. De richtlijn mag geen afbreuk doen aan het bestaande Gemeenschapsrecht dat de lidstaten ten aanzien van de consumentenbescherming op het gebied van handelspraktijken uitdrukkelijk de keuze tussen verschillende regelingen laat. Deze richtlijn laat met name artikel 13, lid 3, van Richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (7) onverlet.

Wanneer de communautaire wetgeving met betrekking tot commerciële communicatie, reclame en marketing de vereiste informatie voorschrijft, wordt die informatie in het kader van deze richtlijn als essentieel beschouwd. De lidstaten kunnen informatieverplichtingen handhaven of toevoegen die rechtstreeks of onrechtstreeks betrekking hebben op het verbintenissenrecht, wanneer zulks mogelijk is op grond van de minimumbepalingen in de bestaande communautaire rechtsinstrumenten. In bijlage II staat een niet-limitatieve lijst van dergelijke informatieverplichtingen in het acquis. Gegeven de bij deze richtlijn ingevoerde volledige harmonisatie wordt alleen de uit hoofde van communautaire wetgeving vereiste informatie als essentieel beschouwd voor de toepassing van artikel 7, lid 5, van deze richtlijn. Het niet geven van informatie die door de lidstaten is vereist boven de minimumclausules in het communautaire recht is geen omissie in de zin van deze richtlijn. De lidstaten kunnen daarentegen, indien zulks krachtens de minimumclausules in het Gemeenschapsrecht mogelijk is, overeenkomstig het Gemeenschapsrecht strengere bepalingen handhaven dan wel invoeren om een hoger niveau van bescherming van de individuele contractuele rechten van consumenten te verzekeren.

De bepalingen betreffende agressieve handelspraktijken moeten van toepassing zijn op praktijken die de keuzevrijheid van de consument aanzienlijk beperken. Het gaat om intimidatie, dwang, met inbegrip van het gebruik van lichamelijk geweld, en ongepaste beïnvloeding.

Met het oog op een grotere rechtszekerheid is het wenselijk te bepalen welke handelspraktijken in alle omstandigheden oneerlijke zijn. Bijlage I bevat daarom een uitputtende lijst van deze praktijken. Alleen deze handelspraktijken worden verondersteld oneerlijk te zijn zonder een individuele toetsing aan het bepaalde in de artikelen 5 tot en met 9. De lijst mag alleen worden aangepast door herziening van deze richtlijn.

Alle consumenten moeten tegen oneerlijke handelspraktijken worden beschermd; het Hof van Justitie heeft het sinds de inwerkingtreding van Richtlijn 84/450/EEG evenwel noodzakelijk geacht om bij uitspraken in zaken over reclamekwesties na te gaan wat de gevolgen voor een fictieve doorsneeconsument zijn. In overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, en om de uit hoofde van dat beginsel geboden bescherming ook effectief te kunnen toepassen, wordt in deze richtlijn het door het Hof van Justitie ontwikkelde criterium van de gemiddelde — dit wil zeggen redelijk geïnformeerde, omzichtige en oplettende — consument als maatstaf genomen, waarbij eveneens rekening wordt gehouden met maatschappelijke, culturele en taalkundige factoren, maar wordt er tevens voorzien in bepalingen die voorkomen dat wordt geprofiteerd van consumenten die bijzonder vatbaar zijn voor oneerlijke handelspraktijken. Indien een handelspraktijk op een bepaalde groep consumenten gericht is, zoals bijvoorbeeld kinderen, is het wenselijk dat het effect van de handelspraktijk vanuit het gezichtspunt van het gemiddelde lid van die groep wordt beoordeeld. Daarom is het wenselijk in de lijst van praktijken die onder alle omstandigheden als oneerlijk worden beschouwd een bepaling op te nemen waardoor reclame die gericht is op kinderen weliswaar niet volledig wordt verboden, maar waardoor zij wel worden beschermd tegen het rechtstreeks aanzetten tot kopen. Het criterium van de gemiddelde consument is geen statistisch criterium. Nationale rechtbanken en autoriteiten moeten, rekening houdend met de jurisprudentie van het Hof van Justitie, hun eigen oordeel volgen om vast te stellen wat de typische reactie van de gemiddelde consument in een bepaald geval is.

Indien bepaalde kenmerken, zoals leeftijd, lichamelijke of geestelijke handicap of lichtgelovigheid, consumenten bijzonder bevattelijk maken voor een handelspraktijk of het via die praktijk aangeboden product, en het economische gedrag van alleen die groep consumenten door deze praktijk kan worden beïnvloed op een manier die de handelaar redelijkerwijs kan voorzien, is het dienstig ervoor te zorgen dat die groep consumenten op passende wijze beschermd wordt door de betrokken handelspraktijk vanuit het gezichtspunt van een gemiddeld lid van die groep te beoordelen.

Het is wenselijk een plaats in te ruimen voor gedragscodes aan de hand waarvan handelaren in bepaalde economische sectoren de beginselen van deze richtlijn effectief kunnen toepassen. In sectoren waar voor het gedrag van de handelaren specifieke bindende voorschriften gelden, moeten de handelaren ook het bewijs van de in die sector vereiste professionele toewijding leveren. Het op nationaal of communautair niveau uitoefenen van controle door codehouders om oneerlijke handelspraktijken uit te bannen, kan het inschakelen van een administratieve of rechterlijke instantie voorkomen en moet dan ook worden aangemoedigd. Met het oog op een hoog niveau van consumentenbescherming kunnen consumentenorganisaties worden geïnformeerd over en betrokken bij het opstellen van de gedragscodes.

Personen of organisaties die krachtens de nationale wetgeving in dezen een rechtmatig belang hebben, moeten over rechtsmiddelen beschikken om tegen oneerlijke handelspraktijken stappen te ondernemen, hetzij voor een rechterlijke instantie, hetzij bij een administratieve instantie die bevoegd is zelf een uitspraak te doen over een klacht of een passende gerechtelijke procedure in te leiden. Ofschoon de bewijslast op grond van de nationale wetgeving wordt vastgesteld, is het wenselijk om rechterlijke en administratieve autoriteiten de bevoegdheid te geven om van handelaren te verlangen dat zij bewijzen aandragen voor de juistheid van hun feitelijke beweringen.

De lidstaten moeten sancties vaststellen voor inbreuken op de bepalingen van deze richtlijn en moeten erop toezien dat deze worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn.

Aangezien de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk het verwijderen van de barrières die de nationale wetten inzake oneerlijke handelspraktijken voor de werking van de interne markt opwerpen en het bieden van een hoog gemeenschappelijk niveau van consumentenbescherming, door de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake oneerlijke handelspraktijken onderling aan te passen, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag vermelde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat nodig is om de belemmeringen voor de interne markt te verwijderen en een hoog niveau van consumentenbescherming tot stand te brengen.

Het is gewenst deze richtlijn te toetsen om na te gaan of de belemmeringen voor de interne markt zijn aangepakt en een hoog niveau van consumentenbescherming tot stand is gebracht. De toetsing zou kunnen leiden tot een Commissievoorstel tot wijziging van deze richtlijn, die zou kunnen bestaan in een beperkte uitbreiding van de in artikel 3, lid 5, bedoelde afwijking, en/of in wijzigingen van andere regelgeving inzake consumentenbescherming, als afspiegeling van de toezegging die de Commissie in het kader van haar strategie voor het consumentenbeleid heeft gedaan om het bestaande acquis opnieuw te bezien teneinde een hoog, gemeenschappelijk niveau van consumentenbescherming tot stand te brengen.

Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,