CBb, 22-06-2006, nr. AWB 04/1102 en 05/401

Appellant heeft bij brieven van 10 december 2004 (AWB 04/1102) en 10 juni 2005 (AWB 05/401) beroep ingesteld tegen een twee besluiten van verweerder van respectievelijk 29 oktober 2004 en 11 mei 2005 .

Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen vier besluiten van verweerder op grond van de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: de Regeling).

Bij brief van 14 januari 2005 heeft appellant de gronden van zijn beroep in de zaak AWB 04/1102 aangevuld.

Op 25 februari 2005 heeft verweerder het College de op de zaak AWB 04/1102 betrekking hebbende stukken doen toekomen. Op 11 april 2005 heeft verweerder in deze zaak een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 8 juli 2005 heeft appellant de gronden van zijn beroep in de zaak AWB 05/401 aangevuld.

Op 3 augustus 2005 heeft verweerder in de zaak AWB 05/401 een verweerschrift ingediend en de op deze zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.

Op 11 mei 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunt hebben toegelicht.

Artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb 2000, L 204, blz. 1) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:

“1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:

De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.

Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse

Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.

(…)

Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen

De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.

Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.

(…)”

De Regeling luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:

“Artikel 4.6

Premie wordt de producent slechts verstrekt ten behoeve van runderen die:

(…)

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en daartoe, samengevat, het volgende overwogen.

Het bedrijf van appellant is op 10 oktober 2002 ter plaatse gecontroleerd door de AID.

Uit het controlerapport blijkt dat op 7 oktober 2002 tevergeefs is getracht een afspraak met appellant te maken voor een controle ter plaatse in het kader van de Regeling. Vervolgens is op 10 oktober 2002 appellants bedrijf onaangekondigd gecontroleerd. De controleur heeft niet kunnen controleren hoeveel runderen fysiek op het bedrijf aanwezig waren, noch heeft hij kunnen controleren hoeveel runderen er volgens het bedrijfsregister aanwezig waren. Ook is hij niet in de gelegenheid gesteld vrouwelijke en mannelijke runderen te onderscheiden en te controleren op nakoming van I&R-verplichtingen. Uiteindelijk is de controleur uitsluitend in de gelegenheid gesteld de aangevraagde stieren te bekijken.

In bezwaar heeft appellant de juistheid van de bevindingen in het controlerapport betwist. Daarnaast heeft hij tijdens de hoorzitting onder andere te kennen gegeven dat de aangevraagde stieren tussen de overige runderen, zowel kalveren als vrouwelijke runderen, liepen. Verder heeft appellant in zijn bezwaarschrift gesteld dat de controleur wel bescheiden heeft ingezien. Verweerder merkt hierover op dat appellant tijdens de hoorzitting in eerste instantie te kennen gaf dat de controleur niks heeft ingezien. Even later heeft appellant zichzelf weliswaar verbeterd door te zeggen dat er wel stukken zijn ingezien, maar hij kon niet aangeven welke stukken er zijn ingezien.

Gelet op het voorgaande, op hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd en op nadere informatie van de AID – de zinsnede over de nadere informatie van de AID is alleen in het besluit van 11 mei 2005 opgenomen – is er geen enkele reden om te twijfelen aan de bevindingen van de controleur.

Doordat appellant de controleur geen medewerking heeft verleend, was een doeltreffende controle ter plaatse in het kader van titel III, met name artikel 25 van de Verordening (EG) nr. 2419/2001, niet mogelijk. De aanvragen die appellant in het kader van de Regeling voor het premiejaar 2002 heeft ingediend, zijn dan ook terecht afgewezen op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/21001.

De uitkering van premies op grond van de Regeling is gebaseerd op communautaire regelgeving. Hierin wordt niet toegestaan dat Nederland (of enige andere lidstaat) afwijkt van het sanctiestelsel zoals dat is vastgelegd in de Verordeningen. Verweerder is hieraan gebonden. In de bepalingen van de Europese verordeningen is rekening gehouden met proportionaliteit en de evenredigheid. Het sanctieregime van de Verordening sluit daarbij aan. Dit regime voorziet in een gedifferentieerd sanctiestelsel, dat mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 (National Farmers Union, C-354/95, Jur. 1997, blz. I-4559) niet in strijd geacht kan worden met het evenredigheidsbeginsel.

Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroepen, samengevat, het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.

De afwijzing van de aangevraagde premies vindt haar grondslag in de aanname door verweerder dat appellant zijn medewerking zou hebben geweigerd aan een controle door de AID. Dit uitgangspunt is in feitelijke zin onjuist en kan daarenboven niet leiden tot de afwijzing van aanvragen ter zake van andere regelingen dan op de naleving waarvan gecontroleerd werd.

De inhoud van het controlerapport dat door de AID is opgesteld naar aanleiding van een bedrijfsbezoek op 10 oktober 2002 is op relevante onderdelen in strijd met feit en waarheid. In de thans bestreden besluiten is ter onderbouwing van de besluitvorming verwezen naar deze controlerapportage. Gegeven de onjuiste weergave van de gang van zaken bij de bedrijfscontrole op genoemde datum had verweerder het controlerapport niet aan de bestreden besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Ten aanzien van de bevindingen, die niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, heeft geen hoor en wederhoor plaatsgevonden, waardoor appellant in ontoelaatbare mate in zijn belangen is geschaad. In het besluit van 11 mei 2005 is bovendien gesteld dat “uit nadere informatie van de AID” geen reden is geput om te twijfelen aan de bevindingen van de controleur, zonder daarbij aan te geven wat die nadere informatie dan is.

Anders dan in het controlerapport is weergegeven heeft appellant wel alle gevraagde medewerking verleend. De onjuistheid van het rapport en de innerlijke tegenstrijdigheid daarvan blijkt onder meer uit het feit dat de controleur van de AID diverse constateringen weergeeft. De controleur heeft immers vastgesteld dat de stieren waarvoor premie is aangevraagd aanwezig waren. Dit aspect is zelfs in het besluit van 29 oktober aangehaald. Ook wordt gerelateerd dat geconstateerd is dat vier tot vijf runderen niet voorzien waren van oormerken. De runderen zijn dus ook gezien. De stelling dat medewerking bij het onderscheiden van vrouwelijke en mannelijke runderen geweigerd werd is volstrekt onzinnig. De controleur wil toch niet in volle ernst stellen dat hij hulp nodig had bij het onderscheiden van vrouwelijke en mannelijke runderen?

Dat het inzien van administratie en het controleren op I&R voorschriften door appellant zou zijn geweigerd, is zonder meer onjuist. De administratie is aan de controleur getoond. Appellant en de controleur hebben zich daartoe binnen de woning van appellant begeven alwaar de administratie getoond is en de controleur al hetgeen heeft kunnen zien wat hij wenste te zien. Ten aanzien van de feiten verdient aanvullend nog opmerking dat de controleur in zijn rapportage te kennen geeft: “Ik werd slechts in de gelegenheid gesteld om alleen de 23 aangevraagde stieren te bekijken. Verder wenste hij geen vragen en werd ik niet in de gelegenheid gesteld om de overige runderen te controleren en te tellen.” Die lezing komt niet overeen met de vermelding op het interne formulier dat aangaande deze controle eveneens werd opgemaakt. Op dat formulier staat immers vermeld: “controle geweigerd, althans de administratieve controle”. Bij sub 2 van het meerbedoelde interne formulier is vermeld dat de controle aan de voorwaarden voldoet, uit de weergave van de controleresultaten volgt dat controle heeft plaatsgehad en de bijlagen tonen aan dat appellant stukken aan de controleur heeft verstrekt.

Het gaat dan niet aan om achteraf met oncontroleerbare verwijten te komen dat bepaalde documenten niet getoond zijn, of erger: dat in het geheel geen medewerking is verleend.

Onder rubriek D van het controlerapport is voorts een onjuiste weergave gedaan van de standpunten van appellant. Met name hetgeen appellant verklaard heeft omtrent het niet binnen drie werkdagen voorzien in het aanbrengen van oormerken kan licht tot misverstanden leiden. Wat appellant heeft gezegd in dat verband, is dat hij er gezien de omvang van het landgoed en het feit dat de runderen daar vrij rondlopen niet te allen tijde er in slaagt om binnen drie werkdagen nadat een rund een oormerk verloren is deze te vervangen. Uiteraard kan na constatering wel binnen drie werkdagen een nieuw oormerk worden aangebracht.

Op basis van het controlerapport kan niet worden gekomen tot afwijzing van de door appellant aangevraagde premies. Ook bij de hoorzitting in bezwaar is van de zijde van appellant aangegeven dat het feitelijke verloop bij de bedrijfscontrole dusdanig was dat hierin geen aanleiding kan worden gevonden voor afwijzing van de gevraagde premie. Mede door het tijdsverloop sinds de eerste bezwaarschriften, welk tijdsverloop geheel en al aan verweerder te wijten is, was de beantwoording van vragen door appellant bij de hoorzitting niet geheel consistent.

De beslissing op bezwaar is ten onrechte eenzijdig gebaseerd op de mededelingen in het controlerapport. Betwist wordt dat een doeltreffende controle ter plaatse in het kader van titel III en dan met name artikel 25 van de verordening 2419/2001 niet mogelijk is geweest.

Nog daargelaten dat de rapportage waarop de eerste besluiten van verweerder gebaseerd zijn, de feiten niet juist en niet consequent weergeeft, stapelen de gevolgen van dat ene controlebezoek dat misgelopen is (op welke manier dan ook) zich voor appellant op onaanvaardbare wijze op. Ongeacht de communautaire basis van de besluitvorming zijn de gevolgen die worden verbonden aan de uitkomst van het controlebezoek van 10 oktober 2002 volstrekt niet in overeenstemming met de ernst van enig verwijt dat aan appellant te maken is. Zelfs als het controlerapport al tot op de letter zou kloppen (hetgeen niet het geval is), dan kan de cumulatie van intrekkingsbesluiten, mede gerelateerd aan de daarmee verbonden financiële gevolgen, niet in overeenstemming worden geacht met het evenredigheidsbeginsel dat ook zonder Europese Grondwet op de uitvoering van communautaire regelgeving van toepassing is. Deze onevenredigheid ofwel strijd met het evenredigheidsbeginsel klemt temeer daar de feiten waarop verweerder zich gebaseerd heeft aan gerede twijfel onderhevig zijn.

Het College stelt allereerst het volgende vast. Verweerder heeft bij besluit van 1 juli 2003 appellants aanvraag om zoogkoeienpremie afgewezen met als reden dat appellant de medewerking aan een fysieke controle heeft geweigerd. Verweerder heeft bij besluit van 4 juni 2004 wederom op deze aanvraag beslist, waarbij de aanvraag om dezelfde reden is afgewezen. Aangezien het hier om een identieke beslissing gaat, is het besluit van

Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder aan de bevindingen in het bedrijfscontrolerapport van de controleur van de AID, welke in rubriek 2.2 van deze uitspraak zijn weergegeven, niet de conclusie heeft mogen verbinden dat appellant de controle ter plaatse heeft verhinderd. Hiertoe wordt als volgt overwogen.

Voorop gesteld moet worden dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wiens bedrijf de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.

In het onderhavige rapport van de controleur van de AID is op gedetailleerde wijze aangegeven hoe de controleur vergeefs heeft getracht een afspraak met appellant te maken, dat hij niettemin op 10 oktober 2002 onaangekondigd appellants bedrijf heeft bezocht, daarbij door appellant in de gelegenheid is gesteld om de 23 aangevraagde stieren te bekijken, maar vervolgens niet werd toegestaan om de bedrijfsadministratie in te zien. Het rapport biedt op zich geen grond om aan de juistheid van de bevindingen van de controleur te twijfelen. Voorts is gesteld noch gebleken dat de controleur ter zake niet bevoegd was. Verweerder heeft dan ook in beginsel van de bevindingen in het rapport mogen uitgaan en op grond hiervan mogen concluderen dat appellant de controle ter plaatse, waaronder de controle inzake het bedrijfsregister, heeft verhinderd. Dit geldt te meer, nu appellant bij brief van 16 december 2002 een kopie van het rapport is toegezonden en hij hierop toen niet heeft gereageerd. Maar ook hetgeen appellant later in de procedure heeft aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat verweerder de bevindingen van de controleur niet aan de besluiten ten grondslag heeft mogen leggen. Appellant heeft ter zitting van het College verklaard dat de controleur zich op 10 oktober 2002 heeft gemeld, dat hij vervolgens in de woning van appellant stukken heeft ingezien, daarna de 23 stieren heeft geïnspecteerd en vervolgens is vertrokken. Welke stukken zouden zijn ingezien, heeft appellant echter niet kunnen aangeven. Bovendien komt deze verklaring niet overeen met hetgeen appellant ter hoorzitting op 6 september 2004 heeft aangevoerd. Aldaar heeft hij blijkens het verslag van de hoorzitting aangegeven dat eerst de 23 dieren zijn geïnspecteerd en dat de controleur daarna nog bij hem thuis is geweest. Voorts heeft hij aanvankelijk verklaard dat de controleur niet om bescheiden heeft gevraagd en dat er niks is ingezien, terwijl hij later, na een interventie van zijn gemachtigde, heeft verklaard dat er wel wat is ingezien door de controleur, maar niet meer wist te zeggen wat er daadwerkelijk is ingezien.

Dat de controleur wel de 23 stieren heeft kunnen inspecteren, leidt niet tot de conclusie dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat appellant de controle heeft verhinderd. De controle van deze dieren doet er immers niet aan af dat de controle voor het overige, waaronder de controle inzake het bedrijfsregister, door toedoen van appellant niet heeft kunnen plaatsvinden. Het controleren van het bedrijfsregister is een vast en belangrijk onderdeel van een controle ter plaatse. Het is daarom niet aannemelijk dat de controleur de controle inzake het bedrijfsregister niet zou hebben verricht, indien appellant, zoals hij stelt, volledige medewerking aan de controle zou hebben verleend.

De grief van appellant dat verweerder ten aanzien van de bevindingen van het controlerapport ten onrechte geen hoor en wederhoor heeft toegepast, kan evenmin slagen. Appellant heeft immers zelf nagelaten te reageren op het bedrijfsrapport, waarvan hem bij brief van 16 december 2002 een kopie is toegezonden.

Het enkele feit dat in het bestreden besluit van 11 mei 2005 van nadere informatie van de AID wordt gesproken, zonder dat blijkt wat die informatie behelst, is ten slotte onvoldoende voor het oordeel dat dit besluit niet draagkrachtig is gemotiveerd. Ook zonder die nadere informatie berust dit besluit op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12 Awb.

Aangezien appellant de controle ter plaatse heeft verhinderd, was verweerder op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 gehouden de aanvragen af te wijzen. Dat de aanleiding van de controle de aanvragen stieren- en slachtpremie is geweest, brengt, anders dan appellant meent, niet mee dat verweerder de bevindingen van het rapport niet tevens ten grondslag heeft mogen leggen aan de andere aanvragen voor runderpremies in 2002. Verordening (EG) nr. 2419/2001 biedt voor deze grief geen aanknopingspunt.

De opvatting van appellant dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het proportionaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, kan hem niet baten. Verweerder was, zoals reeds is overwogen, op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 gehouden de aanvragen af te wijzen. Verweerder was voorts verplicht op grond van artikel 49 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de onverschuldigde steunbedragen terug te vorderen.

Het vorenstaande leidt tot de volgende conclusie.

Het beroep in de zaak AWB 04/1102 is, gelet op hetgeen onder 5.1 is overwogen, gegrond en het bestreden besluit dient gedeeltelijk te worden vernietigd. Het College zal het betreffende bezwaar met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb alsnog niet-ontvankelijk verklaren.

Het beroep in de zaak AWB 05/401 is ongegrond.

Het College acht ten slotte termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskoten die appellant voor zijn beroep in de zaak AWB 04/1102 heeft gemaakt. Deze kosten worden op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt ter waarde van € 322,-- voor het beroepschrift en 1 punt ter waarde van € 322,-- voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). Verweerder zal voorts ingevolge artikel 8:74, eerste lid, Awb het door appellant voor het beroep in de zaak AWB 04/1102 betaalde griffierecht moeten vergoeden.

Het College: