HvJ EU, 05-12-2017, nr. C-42/17

Artikel 325, leden 1 en 2, VWEU luidt:

Artikel 25 van de grondwet bepaalt:

Artikel 157 van de Codice penale (wetboek van strafrecht), zoals gewijzigd bij legge n. 251 (wet nr. 251) van 5 december 2005 (GURI nr. 285 van 7 december 2005) (hierna: ‘wetboek van strafrecht’), bepaalt:

Artikel 160 van het wetboek van strafrecht luidt:

Artikel 161, tweede alinea, van het wetboek van strafrecht bepaalt:

Op grond van artikel 2 van decreto legislativo n. 74, nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto (besluit nr. 74 houdende nieuwe bepalingen betreffende strafbare feiten ter zake van de inkomstenbelasting en de belasting over de toegevoegde waarde) van 10 maart 2000 (GURI nr. 76 van 31 maart 2000; hierna: ‘besluit nr. 74/2000’) wordt de indiening van een valse btw-aangifte waarbij melding wordt gemaakt van facturen of andere documenten betreffende onbestaande handelingen, gestraft met gevangenisstraf van anderhalf tot zes jaar.

In herinnering dient te worden gebracht dat de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU tussen het Hof en de rechterlijke instanties van de lidstaten een dialoog van rechter tot rechter tot stand brengt die tot doel heeft de eenvormige uitlegging alsook de coherentie, de volle werking en de autonomie van het Unierecht te verzekeren [zie in die zin advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 176].

De procedure van artikel 267 VWEU fungeert dus als een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, waarmee het Hof de nationale rechterlijke instanties de uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht verschaft die deze voor de beslechting van de hun voorgelegde geschillen nodig hebben (zie in die zin arrest van 5 juli 2016, Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, punt 16).

In dit verband zij beklemtoond dat het Hof bij de beantwoording van prejudiciële vragen — in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de Unierechters en de nationale rechters — dient uit te gaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin die vragen moeten worden geplaatst (arrest van 26 oktober 2017, Argenta Spaarbank, C-39/16, EU:C:2017:813, punt 38).

Opgemerkt dient te worden dat de Tribunale di Cuneo (rechter in eerste aanleg Cuneo, Italië) het Hof in de procedure die heeft geleid tot het arrest Taricco vragen heeft gesteld over de uitlegging van de artikelen 101, 107 en 119 VWEU alsook van artikel 158 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1).

In het arrest Taricco heeft het Hof het evenwel met het oog op de voor deze Italiaanse rechterlijke instantie aanhangige strafrechtelijke procedure nodig geacht te haren behoeve een uitlegging van artikel 325, leden 1 en 2, VWEU te geven.

In de hoofdzaak werpt de Corte costituzionale de vraag op of het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen mogelijkerwijs wordt geschonden ten gevolge van de in het arrest Taricco geformuleerde verplichting om de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht buiten toepassing te laten, gelet op de materiële aard van de in de Italiaanse rechtsorde vastgestelde verjaringsregels — die met zich meebrengt dat deze regels voor de justitiabelen redelijkerwijs voorzienbaar moeten zijn op het tijdstip waarop de ten laste gelegde strafbare feiten worden gepleegd, zonder dat die regels met terugwerkende kracht in hun nadeel kunnen worden gewijzigd — en voorts gelet op het vereiste dat nationale voorschriften inzake de vervolging van strafbare feiten een wettelijke grondslag hebben die voldoende nauwkeurig is om als kader en richtsnoer voor de beoordeling door de nationale rechter te dienen.

Derhalve dient het Hof, gelet op de door de verwijzende rechter in het licht van dat beginsel aan de orde gestelde vragen die niet ter kennis van het Hof waren gebracht in de zaak die heeft geleid tot het arrest Taricco, de in dat arrest aan artikel 325, leden 1 en 2, VWEU gegeven uitlegging te preciseren.

Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 325, leden 1 en 2, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat de nationale rechter krachtens deze bepaling verplicht is om in het kader van een strafrechtelijke procedure wegens strafbare feiten ter zake van de btw bepalingen over verjaring die deel uitmaken van het nationale materiële recht, buiten toepassing te laten indien deze bepalingen eraan in de weg staan dat doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden opgelegd in een groot aantal gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, of indien in die bepalingen voor gevallen van fraude waardoor die belangen worden geschaad, verjaringstermijnen zijn vastgesteld die korter zijn dan voor gevallen van fraude waardoor de financiële belangen van de betrokken lidstaat worden geschaad, ook wanneer de nakoming van deze verplichting met zich meebrengt dat het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen wordt geschonden doordat de toepasselijke wet onvoldoende nauwkeurig is of met terugwerkende kracht wordt toegepast.

In herinnering dient te worden gebracht dat de lidstaten krachtens artikel 325, leden 1 en 2, VWEU gehouden zijn om onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met doeltreffende en afschrikkende maatregelen, alsook om ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, dezelfde maatregelen te nemen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.

De eigen middelen van de Unie omvatten volgens besluit 2014/335/EU, Euratom van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (PB 2014, L 168, blz. 105) onder meer de ontvangsten uit de toepassing van een uniform percentage op de btw-grondslag die is vastgesteld overeenkomstig de voorschriften van de Unie, zodat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van de btw-ontvangsten met inachtneming van het toepasselijke Unierecht en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige btw-middelen aan de begroting van de Unie, aangezien elke tekortkoming op het gebied van de inning van de btw-ontvangsten potentieel leidt tot een verlaging van de btw-middelen van de Unie (zie in die zin arresten van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 26, en Taricco, punt 38).

Het staat aan de lidstaten om een doeltreffende inning van de eigen middelen van de Unie te waarborgen (zie in die zin arrest van 7 april 2016, Degano Trasporti, C-546/14, EU:C:2016:206, punt 21). Om die reden zijn zij gehouden de met de eigen middelen corresponderende bedragen in te vorderen die ten gevolge van fraude aan de begroting van de Unie zijn onttrokken.

Om de volledige inning van de btw-ontvangsten en daardoor de bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, zijn de lidstaten vrij in hun keuze van de toepasselijke sancties, die de vorm kunnen aannemen van bestuurlijke sancties, strafrechtelijke sancties of een combinatie van beide (zie in die zin arresten van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 34, en Taricco, punt 39).

Dienaangaande zij evenwel in de eerste plaats opgemerkt dat strafrechtelijke sancties absoluut noodzakelijk kunnen zijn om bepaalde gevallen van ernstige btw-fraude op een doeltreffende en afschrikkende wijze te bestrijden (zie in die zin arrest Taricco, punt 39).

Om niet in de krachtens artikel 325, lid 1, VWEU op hen rustende verplichtingen tekort te schieten, moeten de lidstaten er dus voor zorgen dat op gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie op btw-gebied worden geschaad, strafrechtelijke sancties staan die doeltreffend en afschrikkend zijn (zie in die zin arrest Taricco, punten 42 en 43).

Derhalve moet worden geoordeeld dat de lidstaten de hun bij artikel 325, lid 1, VWEU opgelegde verplichtingen niet nakomen wanneer de strafrechtelijke sancties die zijn vastgesteld ter bestrijding van ernstige btw-fraude, het niet mogelijk maken om op doeltreffende wijze te waarborgen dat die belasting volledig wordt geïnd. Daarom moeten deze staten tevens ervoor zorgen dat de in het nationale recht vastgestelde verjaringsregels niet in de weg staan aan een doeltreffende bestraffing van delicten die met dergelijke fraude verband houden.

In de tweede plaats moeten de lidstaten krachtens artikel 325, lid 2, VWEU ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, waaronder op btw-gebied, dezelfde maatregelen nemen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.

Wat de consequenties van een eventuele onverenigbaarheid van een nationale wettelijke bepaling met artikel 325, leden 1 en 2, VWEU betreft, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat dit artikel de lidstaten nauwkeurige resultaatsverplichtingen oplegt waaraan geen voorwaarde met betrekking tot de toepassing van de in die artikelleden vervatte regels is verbonden (zie in die zin arrest Taricco, punt 51).

Het staat dus aan de bevoegde nationale rechterlijke instanties om volle werking te verlenen aan de uit artikel 325, leden 1 en 2, VWEU voortvloeiende verplichtingen en om in het kader van een procedure wegens ernstige strafbare feiten ter zake van de btw nationale bepalingen — met name die inzake verjaring — buiten toepassing te laten indien deze bepalingen beletten dat doeltreffende en afschrikkende sancties worden toegepast ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad (zie in die zin arrest Taricco, punten 49 en 58).

In herinnering dient te worden gebracht dat de litigieuze nationale bepalingen in punt 58 van het arrest Taricco werden geacht afbreuk te kunnen doen aan de krachtens artikel 325, leden 1 en 2, VWEU op de betrokken lidstaat rustende verplichtingen, indien die bepalingen eraan in de weg stonden dat doeltreffende en afschrikkende sancties werden opgelegd in een groot aantal gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie werden geschaad, of indien daarin voor gevallen van fraude waardoor die belangen werden geschaad, verjaringstermijnen waren vastgesteld die korter waren dan voor gevallen van fraude waardoor de financiële belangen van die lidstaat werden geschaad.

Het is primair de verantwoordelijkheid van de nationale wetgever om in het licht van de overwegingen van het Hof in punt 58 van het arrest Taricco verjaringsregels vast te stellen die het mogelijk maken te voldoen aan de uit artikel 325 VWEU voortvloeiende verplichtingen. Het is namelijk aan deze wetgever om te waarborgen dat de nationale regeling van de verjaring in strafzaken niet tot gevolg heeft dat een groot aantal gevallen van ernstige btw-fraude onbestraft blijft, en dat zij in gevallen van fraude waardoor de financiële belangen van de betrokken lidstaat worden geschaad, voor de verdachten niet strenger is dan in gevallen van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het feit dat de nationale wetgever een verjaringstermijn met onmiddellijke ingang verlengt, daaronder begrepen voor ten laste gelegde feiten die nog niet zijn verjaard, in beginsel niet indruist tegen het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen (zie in die zin punt 57 van het arrest Taricco en de aldaar aangehaalde rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens).

Hieraan dient evenwel te worden toegevoegd dat de bescherming van de financiële belangen van de Unie door de vaststelling van strafrechtelijke sancties een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten in de zin van artikel 4, lid 2, VWEU is.

In casu was de verjaringsregeling voor strafbare feiten ter zake van de btw ten tijde van de feiten van de hoofdzaak nog niet geharmoniseerd door de Uniewetgever. Deze harmonisatie heeft sindsdien pas gedeeltelijk plaatsgevonden door vaststelling van richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (PB 2017, L 198, blz. 29).

Het stond de Italiaanse Republiek destijds dus vrij in haar rechtsorde te bepalen dat die regeling, zoals de voorschriften die verband houden met de delictsomschrijving en de straftoemeting, deel uitmaakt van het materiële strafrecht, zodat daarvoor, zoals voor die laatste voorschriften, het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen geldt.

De bevoegde nationale rechterlijke instanties zijn op hun beurt gehouden om toe te zien op de eerbiediging van de grondrechten van de personen die ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd, wanneer zij in lopende procedures moeten besluiten om de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht buiten toepassing te laten (zie in die zin arrest Taricco, punt 53).

Nationale autoriteiten en rechterlijke instanties mogen nationale maatstaven voor de bescherming van de grondrechten toepassen, mits deze toepassing niet afdoet aan het beschermingsniveau dat wordt geboden door het Handvest, zoals dit wordt uitgelegd door het Hof, noch aan de voorrang, eenheid of doeltreffendheid van het Unierecht (arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bij de oplegging van strafrechtelijke sancties staat het meer bepaald aan de bevoegde nationale rechterlijke instanties om zich ervan te vergewissen dat de uit het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen voortvloeiende rechten van de verdachten worden gewaarborgd.

Volgens de verwijzende rechter zouden deze rechten in de voor hem aanhangige procedures niet worden geëerbiedigd indien de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht buiten toepassing zouden blijven, omdat de betrokken personen vóór de uitspraak van het arrest Taricco redelijkerwijs niet konden voorzien dat artikel 325 VWEU onder de in dat arrest vastgestelde voorwaarden voor de nationale rechter de verplichting meebrengt om die bepalingen buiten toepassing te laten.

Eveneens volgens de verwijzende rechter komt daarbij dat de nationale rechter geen concrete invulling kan geven aan de voorwaarden waaronder hij de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht buiten toepassing zou moeten laten — te weten wanneer deze bepalingen eraan in de weg zouden staan dat doeltreffende en afschrikkende sancties worden opgelegd in een groot aantal gevallen van ernstige fraude — zonder de uit het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen voortvloeiende grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid te overschrijden.

In dit verband zij herinnerd aan de betekenis die het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen zowel binnen de rechtsorde van de Unie als binnen de nationale rechtsorden heeft door de eisen die het stelt aan de voorzienbaarheid, de nauwkeurigheid en de niet-terugwerkende kracht van de toepasselijke strafwet.

Dit beginsel, zoals dat in artikel 49 van het Handvest is neergelegd, moet overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest door de lidstaten in acht worden genomen wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen, wat het geval is wanneer zij in het kader van de krachtens artikel 325 VWEU op hen rustende verplichtingen voorzien in de oplegging van strafrechtelijke sancties voor strafbare feiten ter zake van de btw. De verplichting om een doeltreffende inning van de middelen van de Unie te waarborgen, mag dus niet indruisen tegen dat beginsel (zie naar analogie arrest van 29 maart 2012, Belvedere Costruzioni, C-500/10, EU:C:2012:186, punt 23).

Bovendien maakt het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen deel uit van de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben (zie met betrekking tot het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de strafwet arresten van 13 november 1990, Fedesa e.a., C-331/88, EU:C:1990:391, punt 42, en 7 januari 2004, X, C-60/02, EU:C:2004:10, punt 63), en is dat beginsel neergelegd in verschillende internationale verdragen, met name in artikel 7, lid 1, EVRM (zie in die zin arrest van 3 mei 2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, EU:C:2007:261, punt 49).

Uit de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) blijkt dat het door artikel 49 van het Handvest gewaarborgde recht overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als het door het EVRM gewaarborgde recht.

Ten aanzien van de vereisten die voortvloeien uit het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, zij ten eerste opgemerkt dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in verband met artikel 7, lid 1, EVRM heeft geoordeeld dat strafbepalingen op grond van dit beginsel moeten voldoen aan bepaalde vereisten van toegankelijkheid en voorzienbaarheid, zowel wat de delictsomschrijving als wat de straftoemeting betreft (zie EHRM, 15 november 1996, Cantoni tegen Frankrijk, CE:ECHR:1996:1115JUD001786291, § 29; EHRM, 7 februari 2002, E. K. tegen Turkije, CE:ECHR:2002:0207JUD002849695, § 51; EHRM, 29 maart 2006, Achour tegen Frankrijk, CE:ECHR:2006:0329JUD006733501, § 41, en EHRM, 20 september 2011, OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos tegen Rusland, CE:ECHR:2011:0920JUD001490204, §§ 567–570).

Ten tweede zij beklemtoond dat het vereiste van nauwkeurigheid van de toepasselijke wet, dat inherent is aan dat beginsel, inhoudt dat de wet de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen duidelijk omschrijft. Aan deze voorwaarde is voldaan wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de daaraan door de rechterlijke instanties gegeven uitlegging, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld (zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, punt 162).

Ten derde staat het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de strafwet met name eraan in de weg dat een rechter in de loop van een strafrechtelijke procedure een gedraging strafrechtelijk bestraft die niet verboden is op grond van een nationale regel die is vastgesteld voordat het ten laste gelegde strafbare feit is gepleegd, of de regeling van de strafrechtelijke aansprakelijkheid verzwaart voor degenen die het voorwerp uitmaken van een dergelijke procedure (zie naar analogie arrest van 8 november 2016, Ognyanov, C-554/14, EU:C:2016:835, punten 62-64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals in punt 45 van het onderhavige arrest is vastgesteld, zijn de vereisten van voorzienbaarheid, nauwkeurigheid en niet-terugwerkende kracht, die inherent zijn aan het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, in de Italiaanse rechtsorde ook van toepassing op de verjaringsregeling voor strafbare feiten ter zake van de btw.

Bijgevolg staat het aan de nationale rechter om na te gaan of de in punt 58 van het arrest Taricco vereiste constatering dat de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht eraan in de weg staan dat doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden opgelegd in een groot aantal gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, in de Italiaanse rechtsorde leidt tot een tegen het beginsel van nauwkeurigheid van de toepasselijke wet indruisende situatie van onzekerheid met betrekking tot de vraag welke verjaringsregeling van toepassing is. Indien deze situatie zich inderdaad voordoet, is de nationale rechter niet gehouden de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht buiten toepassing te laten.

Daarnaast verzetten de in punt 58 van dit arrest genoemde vereisten zich ertegen dat de nationale rechter de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht buiten toepassing laat in procedures betreffende personen die ervan worden verdacht vóór de uitspraak van het arrest Taricco strafbare feiten ter zake van de btw te hebben begaan. Het Hof heeft namelijk in punt 53 van het arrest Taricco reeds onderstreept dat aan deze personen ten gevolge van de niet-toepassing van deze bepalingen mogelijkerwijs sancties worden opgelegd waaraan zij naar alle waarschijnlijkheid zouden zijn ontsnapt indien die bepalingen wel waren toegepast. Die personen zouden dus met terugwerkende kracht onderworpen kunnen worden aan voorwaarden voor vervolgbaarheid die strenger zijn dan die welke van kracht waren toen het strafbare feit werd gepleegd.

Mocht de nationale rechter aldus oordelen dat de verplichting om de litigieuze bepalingen van het wetboek van strafrecht buiten toepassing te laten, ingaat tegen het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, dan zou hij niet gehouden zijn aan deze verplichting te voldoen, ook al zou door de nakoming ervan een einde kunnen worden gemaakt aan een nationale situatie die met het Unierecht onverenigbaar is (zie naar analogie arrest van 10 juli 2014, Impresa Pizzarotti, C-213/13, EU:C:2014:2067, punten 58 en 59). Zoals in de punten 41 en 42 van het onderhavige arrest is vastgesteld, is het dan aan de nationale wetgever om de nodige maatregelen te nemen.

Gelet op een en ander dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 325, leden 1 en 2, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat de nationale rechter krachtens deze bepaling verplicht is om in het kader van een strafrechtelijke procedure wegens strafbare feiten ter zake van de btw bepalingen over verjaring die deel uitmaken van het nationale materiële recht, buiten toepassing te laten indien deze bepalingen eraan in de weg staan dat doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden opgelegd in een groot aantal gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, of indien in die bepalingen voor gevallen van ernstige fraude waardoor die belangen worden geschaad, verjaringstermijnen zijn vastgesteld die korter zijn dan voor gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de betrokken lidstaat worden geschaad, tenzij niet-toepassing van de bepalingen in kwestie met zich meebrengt dat het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen wordt geschonden doordat de toepasselijke wet onvoldoende nauwkeurig is, of doordat met terugwerkende kracht een wettelijke bepaling wordt toegepast waarbij voorwaarden voor vervolgbaarheid worden vastgesteld die strenger zijn dan die welke van kracht waren toen het strafbare feit werd gepleegd.

Gelet op het antwoord dat op de eerste en de tweede vraag is gegeven, hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.