HvJ EU, 26-11-2015, nr. C-487/14

De overwegingen 1, 7, 13, 14 en 33 van verordening nr. 1013/2006 luiden als volgt:

Artikel 2 van deze verordening, ‘Definities’, bepaalt:

Artikel 3, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1013/2006 bepaalt dat overbrengingen van de afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing en die vermeld zijn in de ‘oranje’ lijst van afvalstoffen van bijlage IV bij deze verordening onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming vallen, als vastgelegd in deze titel van die verordening.

Volgens artikel 4 van verordening nr. 1013/2006 dient voor de kennisgeving van afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder a) of b), door de kennisgever het kennisgevingsdocument van bijlage I A bij deze verordening en, indien nodig, het vervoersdocument van bijlage I B bij die verordening te worden ingevuld, waarbij hij in deze twee documenten de in bijlage II, deel 1, bedoelde informatie en documentatie opneemt of deze daar als bijlage aan toevoegt.

Artikel 9 van verordening nr. 1013/2006 regelt de procedure voor de toestemming die de bevoegde autoriteiten van bestemming, van verzending en van doorvoer verlenen voor de overbrenging van afvalstoffen waarvan hun kennis is gegeven.

Artikel 17 van verordening nr. 1013/2006, met als opschrift ‘Wijzigingen in het transport na de toestemming’, luidt als volgt:

Artikel 49 van verordening nr. 1013/2006, met als opschrift ‘Bescherming van het milieu’, bepaalt in lid 1:

Artikel 50 van deze verordening, met als opschrift ‘Handhaving in de lidstaten’, luidt:

Vak 8 van bijlage I A bij verordening nr. 1013/2006, met als opschrift ‘Kennisgevingsdocument voor grensoverschrijdende afvaloverbrenging’, is aldus weergegeven:

De vakken 15 en 16 van bijlage I A zijn aldus weergegeven:

Vak 8 van bijlage I B bij verordening nr. 1013/2006, met als opschrift ‘Vervoersdocument voor grensoverschrijdende afvaloverbrengingen’, is aldus weergegeven:

Punt 26 van bijlage I C bij verordening nr. 1013/2006, met als opschrift ‘Specifieke instructies voor het invullen van het kennisgevings- en het vervoersdocument’, is in de volgende bewoordingen gesteld:

Bijlage II bij verordening nr. 1013/2006, betreffende de informatie en de documentatie aangaande de kennisgeving, bepaalt in deel 1, met als opschrift ‘Informatie op te nemen in het kennisgevingsformulier of een bijlage daarbij’:

In deel 2 van bijlage II, met als opschrift ‘Informatie op te nemen in het vervoersdocument of een bijlage daarbij’, staat te lezen:

Artikel 19, lid 1, van de a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (wet nr. CLXXXV van 2012 betreffende afvalstoffen; hierna: ‘wet betreffende de afvalstoffen’), bepaalt:

Artikel 86, lid 1, van die wet luidt als volgt:

Artikel 1, lid 1, van de a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. (XII. 21.) Kormányrendelet (regeringsdecreet nr. 271/2001 van 21 december 2001 betreffende de hoogte en de wijze van vaststelling en oplegging van afvalbeheerboetes; hierna: ‘regeringsdecreet’) luidt:

Artikel 3 van dat regeringsdecreet bepaalt:

Met de eerste tot en met de derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1013/2006 aldus moet worden uitgelegd dat de overbrenging van afvalstoffen, zoals die welke in bijlage IV van deze verordening zijn opgenomen, in het land van doorvoer via een andere grenspost dan die welke in het kennisgevingsdocument en in de toestemming is aangegeven en waarvoor de bevoegde autoriteiten toestemming hebben verleend, volgens de bewoordingen van die bepaling dient te worden beschouwd als een wezenlijke wijziging van de bijzonderheden en/of de voorwaarden van een transport waarvoor toestemming is verleend, en zo ja, of de omstandigheid dat de bevoegde autoriteiten niet op de hoogte zijn gebracht van die wijziging ertoe dat leidt dat het een illegale overbrenging van afvalstoffen betreft, aangezien deze ‘feitelijk niet met de kennisgeving of de vervoersdocumenten overeenstemt’, in de zin van artikel 2, punt 35, onder d), van deze verordening.

Vooraf moet eraan worden herinnerd dat uit artikel 1, lid 1, en overweging 7 van verordening nr. 1013/2006 blijkt dat deze verordening de procedures en de toezichtregeling vaststelt die gelden voor de overbrenging van afvalstoffen op een wijze die rekening houdt met de noodzaak de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens in stand te houden, te beschermen en te verbeteren. Inzonderheid volgt uit de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 1, van deze verordening, gelezen in samenhang met overweging 14 van die verordening, dat voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen van een lidstaat naar een andere lidstaat of voor de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde gevaarlijke afvalstoffen van een lidstaat naar een andere lidstaat een voorafgaande kennisgeving aan de bevoegde autoriteiten moet worden gegeven, zodat zij de maatregelen kunnen treffen die nodig zijn voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu (zie in die zin arresten Ragn-Sells, C-292/12, EU:C:2013:820, punt 52, en Shell Nederland en Belgian Shell, C-241/12 en C-242/12, EU:C:2013:821, punt 32).

Artikel 4 van verordening nr. 1013/2006 verlangt met betrekking tot die kennisgeving dat de kennisgever het kennisgevingsdocument van bijlage I A bij deze verordening en, indien nodig, het vervoersdocument van bijlage I B bij die verordening invult, door in deze twee documenten de in bijlage II, delen 1 en 2, bij diezelfde verordening bedoelde informatie en documentatie op te nemen of deze daar als bijlage aan toe voegen. Op basis van alle aldus aan deze autoriteiten overgelegde documenten en informatie verlenen of weigeren deze laatste overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 1013/2006 hun toestemming voor elke overbrenging van afvalstoffen.

Nadat toestemming is verleend en in het geval van wezenlijke wijzigingen in de bijzonderheden en/of voorwaarden betreffende een transport waarvoor al toestemming is verleend, zoals wijzigingen wat betreft de geplande hoeveelheid, de route, de trajecten, de datum van verzending of de vervoerder, legt artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1013/2006 de kennisgever de verplichting op om de betrokken bevoegde autoriteiten en de ontvanger daarvan onverwijld, en indien mogelijk voordat de overbrenging aanvangt, op de hoogte te brengen.

Dienaangaande moet erop worden gewezen dat uit artikel 17, lid 1, duidelijk blijkt dat wijzigingen van het traject ‘wezenlijke wijzigingen in de bijzonderheden en/of voorwaarden betreffende een transport waarvoor al toestemming is verleend’ opleveren. Door het gebruik van de woorden ‘zoals wijzigingen wat betreft […] de trajecten’ geeft deze bepaling immers aan dat dit type wijziging een als essentieel te beschouwen wezenlijke wijziging van de bijzonderheden en/of voorwaarden betreffende een transport vormt.

Zoals uit bijlage II, deel 1, punt 14, van verordening nr. 1013/2006 blijkt, zijn de ‘doorgangsplaatsen’ gedefinieerd als de ‘plaats van binnenkomst en van vertrek in elk [bij het vervoer] betrokken land’, dat wil zeggen, zoals in vak 15 van het in bijlage I A bij deze verordening opgenomen ‘[k]ennisgevingsdocument’ is gepreciseerd, de grensovergangen.

Deze grensplaatsen waar het transport een grondgebied binnenkomt en verlaat, moeten in het bedoelde vak 15 van het ‘Kennisgevingsdocument’ worden vermeld, aangezien dit wordt geëxpliciteerd in zowel de tekst van dat document als bijlage I C, punt 26, van verordening nr. 1013/2006, dat specifieke instructies voor het invullen van het document bevat.

Bijgevolg staat de wijziging van een grensovergang zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding gelijk met een wijziging van het traject, die volgens artikel 17, lid 1, van deze verordening een aan de bevoegde autoriteiten mede te delen ‘wezenlijke wijziging’ is van de bijzonderheden en/of de voorwaarden betreffende een transport waarvoor al toestemming is verleend.

Wanneer een dergelijke wijziging heeft plaatsgevonden, bepaalt artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1013/2006 dat in beginsel een nieuwe kennisgeving moet worden verricht. De eerder aangemelde specifieke voorwaarden van de overbrenging van de afvalstoffen waarmee de betrokken autoriteiten hadden ingestemd, zijn na die wijziging immers niet meer juist, waardoor niet meer ervan kan worden uitgegaan dat daarvoor toestemming is verleend.

Deze overbrenging, die afwijkt van hetgeen in de kennisgeving is vermeld, moet worden gekwalificeerd als ‘illegaal’, aangezien zij ‘feitelijk niet met de kennisgeving of de vervoersdocumenten overeenstemt’, in de zin van artikel 2, punt 35, onder d), van deze verordening.

Deze letterlijke en contextuele analyse van verordening nr. 1013/2006 wordt bevestigd door de teleologische uitlegging ervan.

Benadrukt moet in dit verband immers worden dat overweging 1 van verordening nr. 1013/2006 preciseert dat deze verordening tot doel heeft het milieu te beschermen. Voorts moet worden onderstreept dat overweging 7 van deze verordening aangeeft dat het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen zodanig moeten worden geregeld dat er rekening wordt gehouden met de noodzaak de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens in stand te houden, te beschermen en te verbeteren.

Met betrekking tot de overbrenging van afvalstoffen behorende tot de ‘oranje’ lijst van afvalstoffen van bijlage IV bij verordening nr. 1013/2006, zoals die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding, bepaalt overweging 14 van deze verordening dat het wenselijk is het toezicht en de controle optimaal te maken door voor die overbrenging voorafgaande schriftelijke toestemming te vereisen en dat een dergelijke procedure ook dient te voorzien in een voorafgaande kennisgeving, zodat de bevoegde autoriteiten zich goed op de hoogte kunnen stellen en alle nodige maatregelen kunnen treffen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, maar ook om ervoor te zorgen dat deze autoriteiten de mogelijkheid te krijgen op goede gronden bezwaar te maken tegen de overbrenging.

De informatie die wordt verlangd in het kennisgevingsdocument dat in bijlage I A bij verordening nr. 1013/2006 is vastgesteld, zoals die betreffende de voor het transport gebruikte grensovergang, is dus noodzakelijk opdat de bevoegde autoriteiten hun taken naar behoren kunnen uitvoeren.

Indien een wijziging van de in het kennisgevingsdocument vermelde plaats van grensdoorgang van het vervoer waarvoor deze autoriteiten hun toestemming hebben verleend, zou plaatsvinden zonder dat deze laatste daarvan in strijd met artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1013/2006 in kennis werden gesteld, zouden de taken van toezicht en controle niet meer optimaal kunnen worden verricht, zoals deze verordening voorschrijft.

Bijgevolg dient een dergelijke wijziging noodzakelijkerwijs te worden aangemerkt als een wezenlijke wijziging die als zodanig onder artikel 17, lid 1, valt, zodat een transport van afvalstoffen dat in het land van doorvoer via een andere grensovergang wordt verricht dan die welke in het kennisgevingsdocument is vermeld, zonder dat de betrokken bevoegde autoriteiten daarvan op de hoogte zijn gebracht en zonder dat een nieuwe kennisgeving van het vervoer van afvalstoffen is verricht, als een ‘illegale overbrenging van afvalstoffen’ moet worden gekwalificeerd. Elke andere uitlegging zou ieder nuttig effect ontnemen aan de procedures en de toezichtregeling die bij verordening nr. 1013/2006 zijn ingevoerd.

Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het terminologische probleem waarop de eerste vraag van de verwijzende rechter betrekking heeft. Met die vraag wenst deze laatste in wezen te vernemen of in de uitdrukking ‘[een overbrenging die] feitelijk niet met de kennisgeving of de vervoersdocumenten overeenstemt’, die bij de in artikel 2, punt 35, onder d), van verordening nr. 1013/2006 vastgestelde definitie van ‘illegale overbrenging van afvalstoffen’ is gebruikt, de Hongaarse term ‘módon’ [de ‘wijze’ van overbrenging] enkel betrekking heeft op de in de bijlagen I A en I B bij die verordening genoemde vervoerswijze (szállítás módjai) (over de weg, per trein, over zee, per vliegtuig, over binnenwateren).

De reden waarom deze vraag aan het Hof wordt gesteld, houdt verband met de Hongaarse taalversie van verordening nr. 1013/2006, die verschilt van de andere taalversies van deze verordening. Met uitzondering van het in bijlage I A bij deze verordening opgenomen vak 8 van het ‘[k]ennisgevingsdocument’, waar de woorden ‘szállítási eszköz’ correct zijn gebruikt als vertaling van de term ‘vervoerswijze(n)’, zijn deze laatste termen in de lijst van afkortingen en codes die op bedoelde bijlage I A volgt, alsook in bijlage I B (vak 8 en de lijst van afkortingen en codes die volgt op deze bijlage I B) en in bijlage II (deel 1, punt 13, en deel 2, punt 3) bij deze verordening, vertaald met de woorden ‘szállítás módjait’, waarbij aldus het Hongaarse equivalent van het Franse woord ‘manière’ [‘wijze’] is gebruikt, namelijk de term ‘mód’. Op basis daarvan kon Total Waste Recycling aanvoeren dat enkel sprake is van een ‘illegale overbrenging’ in de zin van artikel 2, punt 35, onder d), van verordening nr. 1013/2006, indien de gehanteerde vervoerswijze verschilt van die welke in de kennisgeving is opgegeven.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen of in zoverre voorrang hebben boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Europese Unie. Wanneer er tussen de verschillende taalversies van een tekst van de Unie verschillen bestaan, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie met name arrest Léger, C-528/13, EU:C:2015:288, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat de algemene opzet en het doel van verordening nr. 1013/2006 betreft, is in de punten 33 tot en met 43 van het onderhavige arrest uiteengezet dat, teneinde de bevoegde autoriteiten in staat te stellen om op het gebied van het vervoer van afvalstoffen in het kader van hun taken van toezicht en controle alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, deze autoriteiten naar behoren dienen te worden geïnformeerd en het dienaangaande volstrekt noodzakelijk is dat zij over de in het kennisgevingsdocument van bijlage I A bij deze verordening verlangde inlichtingen beschikken, en niet enkel over informatie betreffende de gehanteerde vervoerswijze.

Hieruit volgt dat de algemene opzet en het doel van verordening nr. 1013/2006 een uitlegging vereisen volgens welke de in artikel 2, punt 35, onder d), van deze verordening gebruikte Hongaarse term ‘módon’ niet aldus kan worden opgevat dat daaronder enkel de vervoerswijze moet worden verstaan, maar aan deze term juist een ruimere betekenis moet worden verleend, in die zin dat hij ook ziet op de omstandigheden of de concrete voorwaarden van het transport, daaronder begrepen het traject ervan.

Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de eerste drie vragen te worden geantwoord dat artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1013/2006 aldus moet worden uitgelegd dat de overbrenging van afvalstoffen, zoals die welke in bijlage IV van deze verordening zijn opgenomen, in het land van doorvoer via een andere grenspost dan die welke in het kennisgevingsdocument is aangegeven en waarvoor de bevoegde autoriteiten toestemming hebben verleend, dient te worden aangemerkt als een wezenlijke wijziging van de bijzonderheden en/of de voorwaarden van een transport waarvoor toestemming is verleend, zodat de omstandigheid dat de bevoegde autoriteiten niet op de hoogte zijn gebracht van die wijziging ertoe dat leidt dat het een illegale overbrenging van afvalstoffen betreft, aangezien deze ‘feitelijk niet met de kennisgeving of de vervoersdocumenten overeenstemt’ in de zin van artikel 2, punt 35, onder d), van die verordening.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 50, lid 1, van verordening nr. 1013/2006, waarin wordt gepreciseerd dat de door de lidstaten op inbreuken op de bepalingen van deze verordening toegepaste sancties doeltreffend, moeten zijn, aldus moet worden uitgelegd dat dit artikel zich ertegen verzet dat een geldboete wordt opgelegd ter bestraffing van de overbrenging van afvalstoffen, zoals die welke in bijlage IV bij deze verordening zijn opgenomen, in het land van doorvoer via een andere grensovergang dan die welke is vermeld in het kennisgevingsdocument waarvoor de bevoegde autoriteiten toestemming hebben verleend, wanneer de daarvoor opgelegde boete even hoog is als de boete die wordt toegepast in geval van niet-nakoming van de verplichting om toestemming te verkrijgen en een voorafgaande schriftelijke kennisgeving te doen.

In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 50, lid 1, van verordening nr. 1013/2006 de lidstaten de verplichting oplegt om ‘de voorschriften [te bepalen] inzake sancties op inbreuken op de bepalingen van deze verordening […]. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.’ Geconstateerd moet worden dat deze verordening geen nauwkeuriger regels bevat voor de invoering van deze nationale sancties en met name geen uitdrukkelijk criterium ter beoordeling van de evenredigheid van deze sancties vaststelt.

Volgens vaste rechtspraak zijn de lidstaten bij ontbreken van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van de toepasselijke sancties in geval van niet-naleving van de voorwaarden van het door deze regeling ingestelde stelsel, bevoegd de sancties te kiezen die hun passend voorkomen. Zij moeten deze bevoegdheid echter uitoefenen met eerbiediging van het recht van de Unie en de algemene beginselen daarvan, en dus ook met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel (zie met name arrest Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat bij de beoordeling of een sanctie in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, inzonderheid rekening moet worden gehouden met de aard en de ernst van de inbreuk waarvoor de sanctie wordt opgelegd en met de wijze waarop de hoogte ervan wordt bepaald (zie met name arrest Rodopi-M 91, C-259/12, EU:C:2013:414, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De lidstaten zijn dus eveneens aan het evenredigheidsbeginsel gebonden voor de beoordeling van de factoren die in overweging kunnen worden genomen bij de bepaling van de geldboete (arrest Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punt 54).

Het staat uiteindelijk evenwel aan de nationale rechter om, rekening houdend met alle feitelijke en juridische omstandigheden die de bij hem aanhangig gemaakte zaak kenmerken, te beoordelen of het boetebedrag niet verder gaat dan nodig is om de door de betrokken wetgeving nagestreefde doelstellingen te bereiken. De concrete toepassing van dit evenredigheidsbeginsel dient immers te worden verricht door de verwijzende rechter die moet nagaan of de nationale maatregelen verenigbaar zijn met het recht van de Unie, aangezien het Hof slechts bevoegd is om de nationale rechter alle uitleggingselementen betreffende het recht van de Unie te verschaffen, aan de hand waarvan hij de verenigbaarheid kan beoordelen (zie in die zin met name arrest Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C-188/09, EU:C:2010:454, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat de sancties betreft die worden toegepast ingeval inbreuk wordt gemaakt op de bepalingen van verordening nr. 1013/2006, die een hoog niveau van bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens beoogt te waarborgen, is de nationale rechter bij de toetsing van de evenredigheid van een dergelijke sanctie gehouden in het bijzonder rekening te houden met de schade die deze inbreuk op het gebied van de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens kan veroorzaken.

Derhalve moet worden geoordeeld dat de oplegging van een geldboete ter bestraffing van de overbrenging van afvalstoffen, zoals die welke in bijlage IV bij deze verordening zijn opgenomen, in het land van doorvoer via een andere grensovergang dan die welke is vermeld in het kennisgevingsdocument waarvoor de bevoegde autoriteiten toestemming hebben verleend, en waarbij het basisbedrag van die boete even hoog is als de boete die wordt toegepast in geval van niet-nakoming van de verplichting om toestemming te verkrijgen en een voorafgaande schriftelijke kennisgeving te verrichten, enkel als evenredig kan worden beschouwd indien de uit de omstandigheden waarin de inbreuk is gepleegd kan worden afgeleid dat het om even zware inbreuken gaat.

Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 50, lid 1, van verordening nr. 1013/2006, dat bepaalt dat de sancties die de lidstaten op inbreuken op de bepalingen van deze verordening toepassen doeltreffend moeten zijn, aldus moet worden uitgelegd dat de oplegging van een geldboete ter bestraffing van de overbrenging van afvalstoffen, zoals die welke in bijlage IV bij deze verordening zijn opgenomen, in het land van doorvoer via een andere grensovergang dan die welke is vermeld in het kennisgevingsdocument waarvoor de bevoegde autoriteiten toestemming hebben verleend, en waarbij het basisbedrag van die boete even hoog is als de boete die wordt toegepast in geval van niet-nakoming van de verplichting om toestemming te verkrijgen en een voorafgaande schriftelijke kennisgeving te verrichten, enkel als evenredig kan worden beschouwd indien uit de omstandigheden waarin de inbreuk is gepleegd kan worden afgeleid dat het om even zware inbreuken gaat. Het staat aan de nationale rechter om, rekening houdend met alle feitelijke en juridische omstandigheden die de bij hem aanhangig gemaakte zaak kenmerken, inzonderheid de gevaren die de inbreuk kan opleveren voor de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, te beoordelen of het boetebedrag niet verder gaat dan nodig is ter bereiking van de doelstelling een hoog niveau van bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens te waarborgen.