HvJ EU, 17-06-2021, nr. C-315/20

Artikel 182 bis, lid 1, van decreto legislativo n. 152 — Norme in materia ambientale (wetsdecreet nr. 152 houdende voorschriften op milieugebied) van 3 april 200610. bepaalt:

Bijlage D bij wetsdecreet nr. 152/2006 bevat de aan de verschillende soorten afvalstoffen toe te kennen codering overeenkomstig de EAC.

De prejudiciële vraag van de verwijzende rechter bestaat in wezen uit twee vragen, die ik hieronder zal bespreken:

In het kader van de procedure voor de verwijzende rechter heeft de regio in wezen betoogd dat de betrokken afvalstoffen, die niettegenstaande hun mechanische verwerking nog steeds stedelijk afval vormen, aan de beginselen van zelfvoorziening en nabijheid als bedoeld in artikel 182 bis, lid 1, van wetsdecreet nr. 152/2006 zijn onderworpen en dat de EAC een technische certificering behelst, maar niet van regelgevende aard is.

Plan Eco heeft daarentegen in wezen betoogd dat de betrokken afvalstoffen ‘speciaal’ afval vormen, te weten afval dat een mechanische verwerking heeft ondergaan waarna het is ingedeeld onder codenummer 19 12 12 van de EAC.

De Italiaanse regering stelt ten overstaan van het Hof dat de betrokken afvalstoffen, ondanks de verwerking die zij hebben ondergaan en ondanks het feit dat zij daarna correct zijn ingedeeld onder codenummer 19 12 12 van de EAC, hun karakter van niet-gevaarlijk gemengd stedelijk afval in de zin van overweging 33 van richtlijn 2008/98 hebben behouden. Op grond van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1013/2006 vallen deze afvalstoffen dus onder de bepalingen inzake de overbrenging van voor verwijdering bestemd afval en inzonderheid onder artikel 12, lid 1, onder b), van die verordening, en zijn zij onderworpen aan het in artikel 16, lid 1, van die richtlijn bedoelde beginsel van nabijheid.

De Commissie is van haar kant van mening dat, overeenkomstig artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1013/2006, de overbrenging van de betrokken afvalstoffen, die hun karakter van gemengd stedelijk afval niet hebben verloren ook al zijn zij bestemd voor nuttige toepassing en niet voor verwijdering, onder dezelfde bepalingen valt als de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en dus onder artikel 11, lid 1, onder a), van deze verordening, volgens welke bepaling de bevoegde autoriteiten met redenen omklede bezwaren tegen de overbrenging kunnen indienen op basis van onder meer de beginselen van nabijheid en zelfvoorziening. Het feit dat artikel 3, lid 5, van deze verordening naar hoofdstuk 20 van de EAC verwijst doet hieraan niet af, aangezien deze bepaling van toepassing is op stedelijk afval dat ook afvalstoffen van andere aard omvat. Deze conclusie vindt steun in overweging 33 van richtlijn 2008/98, waarin wordt bevestigd dat gemengd stedelijk afval nog steeds gemengd stedelijk afval vormt wanneer het een verwerking heeft ondergaan die de eigenschappen ervan niet wezenlijk heeft veranderd, en in artikel 7, lid 1, van die richtlijn, volgens welke bepaling de lijst van afvalstoffen alleen bindend is waar het erom gaat te bepalen welke afvalstoffen als gevaarlijke afvalstoffen moeten worden aangemerkt. Doorslaggevend voor het bepalen van de aard van de betrokken afvalstoffen is uiteindelijk niet de toekenning van de code in de zin van de EAC, maar het feit dat deze afvalstoffen ondanks de verwerking gemengd stedelijk afval blijven.

Gelet op de technische aard van de gestelde vragen acht ik het zinvol om, alvorens met mijn analyse te beginnen, het regelgevend kader met betrekking tot de overbrenging van afvalstoffen alsook de indeling van de betrokken afvalstoffen in kaart te brengen.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen hoe overweging 33 en artikel 16 van richtlijn 2008/98 in casu moeten worden toegepast en welke gevolgen de indeling van de betrokken afvalstoffen volgens de EAC heeft voor de toepassing van deze bepalingen.

Dienaangaande wil ik op voorhand onder de aandacht brengen dat een overbrenging van afvalstoffen zoals in het hoofdgeding aan de orde is, binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1013/2006 valt, die, zoals uit de titel ervan blijkt, specifiek van toepassing is op de overbrenging van afvalstoffen.15. Meer in het bijzonder heeft artikel 3, lid 5, van deze verordening heel specifiek betrekking op de overbrenging van gemengd stedelijk afval en wordt daarin bepaald dat die overbrengingen onder dezelfde bepalingen vallen als overbrengingen van voor verwijdering bestemd afval. Bezwaren tegen de overbrenging ervan worden dus geregeld door artikel 11 van deze verordening. Bovendien verwijzen ook overweging 33 en artikel 16 van richtlijn 2008/98, die door de verwijzende rechter zijn aangehaald, naar deze verordening.

Ik ben dan ook van mening dat, om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, de eerste prejudiciële vraag aldus moet worden opgevat dat daarmee niet alleen wordt gedoeld op richtlijn 2008/98, maar ook en voornamelijk op de relevante bepalingen van verordening nr. 1013/2006.

Bijgevolg rijst de vraag of de overbrenging van de betrokken afvalstoffen ingevolge de verwijzing in artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1013/2006 onderworpen is aan de rechtsregeling van artikel 11 van deze verordening, ook al verwijst eerstgenoemde bepaling naar codenummer 20 03 01 van de EAC16., terwijl deze afvalstoffen anders zijn ingedeeld, namelijk onder codenummer 19 12 1217. van die catalogus.

Naar mijn mening moet deze vraag bevestigend worden beantwoord, aangezien in de omstandigheden van het concrete geval de indeling van de betrokken afvalstoffen volgens de EAC mijns inziens niet van invloed kan zijn op de toepassing van de voorschriften betreffende de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten.

Hieronder zal ik dit standpunt nader uitwerken door ten eerste in te gaan op de rechtsgevolgen van de indeling volgens de EAC en ten tweede op de verwijzing in artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1013/2006 naar codenummer 20 03 01 van deze catalogus.

Wat om te beginnen de rechtsgevolgen van de indeling van afvalstoffen betreft, stel ik vast dat volgens vaste rechtspraak de lijst van afvalstoffen in die catalogus slechts indicatief is.18. Daarnaast bepaalt artikel 7, lid 1, van richtlijn 2008/98 dat de lijst van afvalstoffen bindend is waar het erom gaat te bepalen welke afvalstoffen als gevaarlijke afvalstoffen moeten worden aangemerkt19., hetgeen in casu niet aan de orde is20..

Uit punt 3 van de inleiding van de in de bijlage bij beschikking 94/3 opgenomen lijst van afvalstoffen volgt overigens dat de bij deze beschikking ingevoerde EAC een geharmoniseerde lijst van afvalstoffen is die niet uitputtend is, en dat het feit dat materialen in deze lijst zijn opgenomen, niet betekent dat zij onder alle omstandigheden als afval worden beschouwd, omdat het opnemen op deze lijst slechts gevolgen heeft voor zover deze materialen aan de definitie van afvalstof voldoen. In punt 5 van deze inleiding wordt onder meer gepreciseerd dat ‘[het] de bedoeling [is] dat [deze catalogus] fungeert als een referentielijst die ervoor zorgt dat in de hele [Unie] dezelfde terminologie wordt gebruikt, zodat werkzaamheden voor het beheer van afvalstoffen efficiënter kunnen worden uitgevoerd’.

Naar mijn mening is de indeling van de betrokken afvalstoffen volgens de EAC derhalve niet bindend met betrekking tot de voorschriften die van toepassing zijn op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overbrenging.

Wat in de tweede plaats de omstandigheid betreft dat artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1013/2006 uitdrukkelijk naar codenummer 20 03 01 verwijst, komt het mij voor dat deze verwijzing louter indicatief is.

Ik herinner er namelijk aan dat volgens overweging 7 van verordening nr. 1013/2006 het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen worden georganiseerd en gereguleerd op een wijze die rekening houdt met, onder meer, de noodzaak om de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens in stand te houden, te beschermen en te verbeteren, en dat deze verordening, zoals het Hof heeft bevestigd, de invoering van een geharmoniseerd stelsel van procedures beoogt waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen.21. Met het oog hierop onderwerpt deze verordening de overbrenging tussen lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en gemengd stedelijk afval aan een andere regeling dan de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen.22. Wat meer in het bijzonder gemengd stedelijk afval betreft, blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden van deze verordening dat de Uniewetgever als doel voor ogen stond om de overbrenging van afvalstoffen van particuliere huishoudens, waaruit gemengd stedelijk afval bestaat, tot het strikt noodzakelijke te beperken en de lidstaten, die de verantwoordelijkheid voor dit niet-homogene afval op zich moesten nemen, aan te moedigen hun problemen met betrekking tot huishoudelijk afval op autonome wijze op te lossen door hun de mogelijkheid te bieden om bezwaar te maken tegen de overbrenging van huishoudelijk afval volgens de voorschriften inzake voor verwijdering bestemde afvalstoffen, zonder samenwerking met buurlanden uit te sluiten.23.

Ik concludeer hieruit dat de rechtsregeling die op de overbrenging van afvalstoffen wordt toegepast, afhangt van de materiële aard van de afvalstoffen en niet van hun formele indeling volgens de EAC.

Bovendien wordt in overweging 33 van richtlijn 2008/98 helder en eenduidig verwoord dat gemengd stedelijk afval als bedoeld in deze bepaling deze kwalificatie behoudt, ongeacht of het een afvalverwerkingsoperatie heeft ondergaan, mits de eigenschappen ervan daardoor niet ‘wezenlijk’ zijn ‘veranderd’. Hoewel de overwegingen van handelingen van de Unie geen zelfstandige juridische betekenis hebben, kunnen zij wel hulp bieden bij de uitlegging, aangezien de wil van de Uniewetgever eruit kan worden afgeleid.24. In casu maakt deze overweging weliswaar geen deel uit van verordening nr. 1013/2006, maar wordt daarin wel uitdrukkelijk verwezen naar artikel 3, lid 5, van deze verordening en biedt zij dus hulp bij de uitlegging van deze bepaling door impliciet te bevestigen dat de verwijzing naar codenummer 20 03 01 slechts indicatief is, omdat artikel 3, lid 5, van deze verordening van toepassing is naargelang van de — in casu ongewijzigde — aard van de afvalstoffen.

Gelet hierop ben ik van mening dat de overbrenging van de betrokken afvalstoffen, ongeacht hun indeling volgens de EAC, binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1013/2006 valt en derhalve onderworpen is aan de bepalingen van artikel 11 van die verordening, volgens welke bepaling de bevoegde autoriteiten van verzending bezwaren tegen de overbrenging van die afvalstoffen kunnen indienen op grond van onder meer de beginselen van nabijheid en zelfvoorziening overeenkomstig richtlijn 2008/98.25.

Met betrekking tot het door de regio en de Italiaanse regering aangehaalde artikel 16 van deze richtlijn wil ik preciseren dat de lidstaten op grond van lid 1, tweede alinea, laatste volzin van dit artikel transport van afval naar het buitenland kunnen beperken ‘om milieuredenen […] zoals bepaald in [verordening nr. 1013/2006]’ en dat deze bepaling dus, voor zover van belang voor de onderhavige zaak, zelf naar deze verordening verwijst. Zij biedt niettemin hulp bij de uitlegging van artikel 11, lid 1, onder a), van deze verordening, doordat zij de beginselen van zelfvoorziening en nabijheid waarnaar laatstgenoemde bepaling verwijst, verduidelijkt.26.

Verder zou ik nog willen preciseren dat — op grond van de uitdrukkelijke verwijzing in artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1013/2006 — artikel 11 van deze verordening, betreffende overbrengingen van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, in casu van toepassing is en niet het door de Italiaanse regering aangehaalde artikel 12 van deze verordening, dat betrekking heeft op overbrengingen van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Het is derhalve niet relevant dat de betrokken afvalstoffen voor energieopwekking zouden worden gebruikt en daarmee voor ‘nuttige toepassing’ waren bestemd.27.

Voor het overige ontbeert ook artikel 13 van richtlijn 2008/98, dat zonder nadere toelichting door de verwijzende rechter is genoemd, in casu elke relevantie, omdat het louter algemeen bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu.

Derhalve is de overbrenging van de betrokken afvalstoffen naar mijn mening onderworpen, in de zin van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1013/2006, aan de bepalingen betreffende de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, te weten artikel 11, lid 1, van deze verordening28., gelezen in samenhang met artikel 16 van richtlijn 2008/98, niettegenstaande het feit dat die afvalstoffen een verwerking hebben ondergaan die, zonder dat daardoor de oorspronkelijke eigenschappen ervan wezenlijk zijn veranderd, tot een andere indeling volgens de EAC heeft geleid. In dat kader ben ik van oordeel dat deze catalogus en de bijbehorende indeling niet van invloed zijn op de in casu van toepassing zijnde Unieregeling betreffende de overbrenging van afvalstoffen.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de EAC van regelgevende aard is, dan wel slechts een technische certificering die bedoeld is om de uniforme traceerbaarheid van alle afvalstoffen te waarborgen.

Het antwoord op deze vraag vloeit voort uit de voorgaande analyse en met name uit de punten 51 tot 53 van deze conclusie.

Geconcludeerd moet derhalve worden dat de in de EAC opgenomen lijst van afvalstoffen noch van regelgevende aard noch bindend is, maar dat het, zoals in punt 5 van de inleiding van de lijst van afvalstoffen bij de invoering ervan is gepreciseerd, de bedoeling is dat zij fungeert als een referentielijst die ervoor zorgt dat in de hele Unie dezelfde terminologie wordt gehanteerd, zodat werkzaamheden voor het beheer van afvalstoffen efficiënter kunnen worden uitgevoerd.29.