ABRvS, 26-08-2009, nr. 200808878/1/H2

Bij besluit van 12 december 2005 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) de voor Helicon opleidingen vastgestelde rijksbijdragen voor de jaren 2002, 2003 en 2004 ten nadele van de stichting Stichting Agrarisch Onderwijs Zuid Oost Nederland (hierna: de stichting) gewijzigd ten bedrage van in totaal € 1.356.205,00 en besloten dit bedrag terug te vorderen.

Bij besluit van 26 april 2007 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de vaststelling gewijzigd en een bedrag van € 1.109.261 teruggevorderd en voor het overige ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 27 oktober 2008, verzonden op 1 november 2008, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 27 januari 2009.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. N.A. Sjoer, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boorsma, advocaat te 's-Gravenhage, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 1.1.1, aanhef, onder b, onder 1, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de WEB) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder een instelling onder meer verstaan een regionaal opleidingencentrum als bedoeld in artikel 1.3.1.

Ingevolge die aanhef en onder r wordt onder studiejaar verstaan het tijdvak dat aanvangt op 1 augustus en eindigt op 31 juli van het daarop volgend jaar.

Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt de rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs waarop de in artikel 1.3.1 bedoelde aanspraak betrekking heeft, binnen het raam van de door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen, per instelling berekend aan de hand van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde berekeningswijze die ten aanzien van de in artikel 2.2.2, tweede lid, onder a en b, bedoelde gegevens betrekking heeft op het tweede aan het desbetreffende jaar voorafgaande jaar.

Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, bevat de in artikel 2.2.1 bedoelde berekeningswijze voor elke instelling en elke opleiding gelijkelijk geldende maatstaven.

Ingevolge het tweede lid voorzien de maatstaven in bekostiging aan de hand van:

In de periode maart tot en met september 2002 hebben de minister en staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in overleg met de minister alle instellingen in het hoger beroepsonderwijs (HBO), het wetenschappelijk onderwijs (WO) en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (BVE) uitgenodigd een zogenaamd "Zelfreinigend Onderzoek" te doen teneinde inzicht te verkrijgen in de wijze van omgang van de instellingen met de bekostigingsregels. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" (eindrapport Zelfreinigend onderzoek naar de handelwijzen van onderwijsinstellingen ten aanzien van de bekostigingsregels in de BVE, HBO en WO sector) dat bij brief van 13 december 2002 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op 2 mei 2003 opdracht gegeven aan de daartoe ingestelde Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (hierna: Commissie-Schutte) een onderzoek uit te voeren naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs.

Op 27 februari 2004 heeft Deloitte Accountants in opdracht van de Commissie-Schutte zijn rapport van bevindingen van het bij de stichting uitgevoerde onderzoek uitgebracht over de jaren 1998 tot en met 2002.

Naar aanleiding hiervan heeft de minister bij brief van 13 oktober 2004 aan Helicon opleidingen bekend gemaakt besloten te hebben nader onderzoek in te stellen. Van dit onderzoek is op 28 februari 2005 door de Auditdienst van het ministerie van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit rapport uitgebracht.

De minister heeft bij besluit van 12 december 2005 de bij besluiten van 28 november 2002, 12 december 2003 en 6 december 2004 voor Helicon opleidingen vastgestelde rijksbijdragen voor de jaren 2002, 2003 en 2004 ten nadele van de stichting gewijzigd ten bedrage van in totaal € 1.356.205,00 en besloten dit bedrag terug te vorderen. De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat voor een aantal deelnemers niet is voldaan aan de bekostigingsvoorwaarden, omdat een of meer voor een rechtsgeldige inschrijving noodzakelijke documenten, zoals de onderwijsovereenkomst, de praktijkovereenkomst, de onderwijskaart en een bewijs van betaling van les- of cursusgeld ontbraken of onvolledig waren. Voorts is aan een tweetal deelnemers geen cursusgeld in rekening gebracht en is van een tweetal deelnemers niet is gebleken dat zij daadwerkelijk onderwijs volgden.

Voor zover hier van belang, heeft de minister bij het bij de rechtbank bestreden besluit van 26 april 2007 het bezwaar tegen het besluit van 12 december 2005 gegrond verklaard voor zover hem uit aanvullende informatie is gebleken dat ten aanzien van een aantal deelnemers wel is voldaan aan de bekostigingsvoorwaarden en voor het overige ongegrond verklaard.

De rechtbank heeft het beroep van de stichting tegen het besluit van 26 april 2007 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat onvolkomenheden in de onderwijsovereenkomst, dan wel de praktijkovereenkomst, dan wel de onderwijskaart in de weg staan aan een rechtsgeldige inschrijving. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de minister artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ten grondslag heeft kunnen leggen aan de wijziging van de vaststellingsbesluiten, omdat de WEB geen uitputtende regeling kent. De minister kon de vaststelling van de rijksbijdragen over de jaren 2002, 2003 en 2004 ten nadele van de stichting wijzigen, nu hij ten tijde van de vaststelling daarvan niet op de hoogte was en ook niet redelijkerwijs kon zijn van de onregelmatigheden. De informatie die in de jaarrekening was vermeld was niet zodanig diepgaand, dat daaruit van deze onregelmatigheden bleek, zodat de minister niet eerder dan 28 februari 2005 op de hoogte kon zijn van de omstandigheden die hebben geleid tot wijziging van de vaststelling van de rijksbijdragen. Van schending van het vertrouwensbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, nu niet alleen uit de regelgeving blijkt, maar onder meer ook in de controleprotocollen voor de BVE-sector en in de zogeheten Gele Katern van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is uiteengezet aan welke eisen de gegevens dienen te voldoen. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid het gehele bedrag kunnen terugvorderen, omdat geen sprake is van louter administratieve onvolkomenheden en de terugvordering herstel van de rechtmatige situatie betreft.

De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de onderwijsovereenkomst en de praktijkovereenkomst gelden als documenten voor een rechtsgeldige inschrijving en derhalve als bekostigingsvoorwaarden. Uit artikel 8.1.3, eerste lid, van de WEB volgt slechts dat sprake moet zijn van een overeenkomst tussen de deelnemer en de onderwijsinstelling. Die overeenkomst komt tot stand door wilsovereenstemming en die kan ook mondeling tot stand gekomen zijn. De inschrijving is ook dan rechtsgeldig, aldus de stichting.

Uit artikel 5, eerste lid, en 6, derde lid, van de Lcw, alsmede uit artikel 2, eerste lid, en 9, vierde lid, van het ULcw volgt dat een aanvraag tot inschrijving van een leerling bij een dagschool moet worden gedaan door inlevering bij de school van een onderwijskaart en dat niet tot inschrijving wordt overgegaan dan nadat het bewijs is overgelegd dat het vereiste cursusgeld is of zal worden voldaan aan de instelling. Gelet op de tekst van deze bepalingen, zijn een bewijs van betaling van het cursusgeld, dan wel de onderwijskaart waaruit blijkt dat de leerling bekend is met de wettelijke verplichting dat het lesgeld aan de Informatie Beheer Groep moet worden betaald, voorwaarden voor rechtsgeldige inschrijving.

In artikel 8.1.3, eerste lid, en 7.2.8, tweede lid, van de WEB, is bepaald dat aan de inschrijving een overeenkomst ten grondslag moet liggen. Niet in geschil is dat de deelnemers van wie het document 'onderwijsovereenkomst' of 'praktijkovereenkomst', dan wel een handtekening op een dergelijk document, ontbreekt, onderwijs of beroepspraktijkvorming hebben genoten. Evenmin is in geschil dat tussen deze deelnemers en de stichting wilsovereenstemming bestond over het te volgen onderwijs of praktijkvorming, zodat sprake was van een overeenkomst in materiële zin. Derhalve is in zoverre voldaan aan het vereiste van een overeenkomst. Niet voldaan is echter aan het daarvoor in het tweede lid van artikel 8.1.3 en het eerste lid van artikel 7.2.9, eerste lid, voorgeschreven vormvereiste dat de overeenkomst schriftelijk moet worden aangegaan, waaronder de minister terecht mede heeft begrepen dat het schriftelijke stuk een handtekening van de deelnemer bevat. Gelet hierop slaagt het betoog dat de inschrijvingen rechtsgeldig zijn en de deelnemers terecht zijn meegenomen in de telgegevens niet.

De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het de minister niet vrij staat wijziging van de vaststelling van de rijksbijdrage te baseren op artikel 4:49 van de Awb, indien de omstandigheden waarop de in artikel 2.5.9 van de WEB neergelegde bevoegdheid ziet zich voordoen, zoals in dit geval. Artikel 4:49 van de Awb heeft slechts aanvullende werking. Omdat zich omstandigheden voordeden als bedoeld in artikel 2.5.6 van de WEB, had de minister uitsluitend die bepaling moeten toepassen, aldus de stichting. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister de vaststelling van de rijksbijdrage met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb heeft kunnen wijzigen, nu de minister reeds op het moment van de vaststelling van de rijksbijdrage op de hoogte was, dan wel redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de omstandigheid dat de gegevens waarop de rijksbijdrage was gebaseerd onjuist waren.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 9 juli 2008 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=29325">200706179/1a> heeft de subsidietitel van de Awb aanvullende werking in gevallen waarin de betrokken onderwijswet niet voorziet. Gelet op de specifieke regeling in artikel 2.5.9 van de WEB kan de minister in onderhavig geval geen toepassing geven aan artikel 4:49 van de Awb wanneer vastgesteld moet worden dat uit de jaarrekening, uit de verklaring van de accountant, bedoeld in artikel 2.5.3, vierde lid, uit de resultaten van het onderzoek, bedoeld in artikel 2.5.6, of uit de resultaten van het onderzoek, bedoeld in artikel 2.5.7 is gebleken dat de rijksbijdrage op onjuiste gronden is vastgesteld dan wel de besteding daarvan niet rechtmatig of niet doelmatig was.

Uit de jaarrekeningen van 4 juli 2001, 15 oktober 2002 en 28 mei 2003 over de jaren 2000, 2001 en 2002, waarop de bekostiging voor de jaren 2002, 2003 en 2004 is gebaseerd en de verklaringen van de accountant over die jaarrekeningen blijkt niet dat de rijksbijdrage voor de jaren 2002, 2003 en 2004 op onjuiste gronden is vastgesteld, dan wel dat de besteding daarvan niet rechtmatig of niet doelmatig was. De stichting stelt zich evenwel op het standpunt dat een onderzoek als bedoeld in artikel 2.5.6, dan wel 2.5.7 van de WEB heeft plaatsgevonden, of had moeten plaatsvinden. Anders dan de stichting stelt, kunnen het Zelfreinigend Onderzoek en het in aansluiting daarop door de Commissie-Schutte uitgevoerde onderzoek naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs in het algemeen, niet als een onderzoek als bedoeld in deze bepalingen worden aangemerkt. In de algemene conclusies van het rapport "Ruimte voor Rekenschap" heeft de minister voorts geen aanleiding hoeven zien bij de stichting een in deze bepalingen bedoeld onderzoek te laten instellen. Gelet hierop was de minister in beginsel bevoegd om op grond van artikel 4:49 van de Awb de vaststelling van de bekostiging te wijzigen.

De minister kan de vaststelling van de rijksbijdrage ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb ten nadele van een instelling wijzigen op grond van feiten of omstandigheden waarvan hij bij de vaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager zou zijn vastgesteld. Uit de resultaten van het Zelfreinigend Onderzoek blijkt niet dat aan de inschrijvingen bij de Helicon onderwijsinstellingen gebreken kleefden. Eerst nadat Deloitte Accountants op 27 februari 2004 in opdracht van de Commissie-Schutte rapport van bevindingen had uitgebracht, waaruit bleek dat aan een deel van de inschrijvingen over de betrokken jaren gebreken kleefden, kon de minister daarvan redelijkerwijs op de hoogte zijn. Derhalve heeft de minister de vaststelling van de bekostiging voor de jaren 2002 en 2003 kunnen wijzigen met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Voor de vaststelling van de bekostiging over het jaar 2004 bij besluit van 6 december 2004, moet het er evenwel voor worden gehouden dat de minister de desbetreffende feiten en omstandigheden kende of behoorde te kennen.

De minister kan evenwel de bekostiging terugvorderen op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, indien de stichting wist of behoorde te weten dat de vaststelling van de bekostiging onjuist was. Nu de stichting, gelet op het onder 2.4.1 overwogene, wist of behoorde te weten, dat de desbetreffende inschrijvingen van deelnemers niet voldeden aan de vereisten die zijn neergelegd in de Lcw en de WEB, en de vaststelling van de bekostiging mede was gebaseerd op de telgegevens van deze onjuiste inschrijvingen, wist of behoorde de stichting ook te weten dat de vaststelling van de bekostiging in zoverre onjuist was. Gelet hierop mocht de minister voor het bekostigingsjaar 2004 op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb de vaststelling wijzigen.

Ten slotte betoogt de stichting dat de omstandigheid dat van de onderwijsovereenkomsten en de praktijkovereenkomsten in voorkomende gevallen geen of gebrekkige bewijsstukken zijn, slechts een administratieve onvolkomenheid betreft die niet kan rechtvaardigen dat de minister bij afweging van de bij het besluit betrokken belangen in redelijkheid de gehele bekostiging op nihil heeft vastgesteld.

Zoals hiervoor is overwogen onder 2.4.1 voldeden de hier bedoelde inschrijvingen niet aan alle vereisten voor inschrijving maar is niet in geschil dat aan de betrokken deelnemers daadwerkelijk onderwijs is gegeven, dan wel daadwerkelijk praktijkvorming heeft plaatsgevonden. Voor zover een schriftelijke overeenkomst ontbrak, of daarop de handtekening ontbrak van de betrokken deelnemer, maar uit overige gegevens is gebleken dat sprake was van overeenstemming gericht op het volgen van onderwijs of praktijkvorming, de onderwijskaart dan wel het betalingsbewijs van het cursusgeld aanwezig was en daadwerkelijk dat onderwijs of die praktijkvorming is genoten, is sprake van het niet-naleven van vormvoorschriften, hetgeen gelet op alle betrokken belangen de terugvordering van het volledige bedrag aan teveel betaalde bekostiging niet rechtvaardigt. In zoverre is het besluit van 26 april 2007 genomen in strijd met artikel 3:4 Awb. Het betoog slaagt.

Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 april 2007 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking voor zover het betreft de gehele terugvordering van de teveel betaalde bekostiging wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin: