Omgevingsvergunning milieu. Grondentrechter tussen beroep en hoger beroep blijft gehandhaafd in omgevingsrechtelijke zaken.

Op het perceel is een pluimveebedrijf gevestigd waar legkippen worden gehouden. Het pluimveebedrijf wil de stalinrichting van de pluimveestal vervangen door een volière-huisvesting voor het houden van 15.000 stuks biologische legkippen (de voorkeuroptie) of 18.050 stuks vleeskuikenouderdieren (de terugvaloptie). Daarnaast wil het pluimveebedrijf een mestloods en wintergarten realiseren op het perceel. Bij besluit van 14 november 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij gaat het om de volgende activiteiten:

Appellant 1 en appellant 2 vrezen voor overlast als gevolg van de aanpassingen aan het pluimveebedrijf en voor nadelige gevolgen voor de natuur in de omgeving.

De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Op het tijdstip van de besluitvorming gold het bestemmingsplan "Buitengebied Twenterand" (hierna: het bestemmingsplan). In het bestemmingsplan is de bestemming "Agrarisch" toegekend aan het perceel. Verder gelden ter plaatse van het perceel de gebiedsaanduidingen "milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied", "milieuzone - intrekgebied" en "overige zone - aardgas - en aardolieconcessies".

Het college stelt dat het hoger beroep, voor zover dat is ingesteld door appellant 2, wegens een gebrek aan procesbelang niet-ontvankelijk is, omdat appellant 2 niet meer de eigenaar is van de woning aan de locatie 2 in Geerdijk en daar ook niet meer woonachtig is.

Ter zitting heeft appellant 2 gesteld dat zij belang heeft bij een uitspraak op haar hoger beroep, onder meer omdat zij proceskosten heeft moeten maken in bezwaar, beroep en hoger beroep.

Appellant 2 heeft in haar bezwaarschrift verzocht om een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Gelet hierop heeft appellant 2 belang bij het hoger beroep.

In hoger beroep hebben appellant 1 en appellant 2 in aanvulling op de tijdig in beroep aangevoerde gronden verschillende nieuwe gronden aangevoerd, onder meer over volksgezondheid, onduidelijkheid van de aanvraag en duurzaamheid. Dan rijst de vraag of gronden die voor het eerst in hoger beroep naar voren worden gebracht, terwijl er geen belemmering was om die gronden al in de fase van beroep naar voren te brengen, nog voor inhoudelijke bespreking in aanmerking komen of dat deze buiten behandeling moeten worden gelaten. De Afdeling hanteert tussen beroep en hoger beroep een grondentrechter, hetgeen betekent dat gronden die redelijkerwijs bij de rechtbank naar voren gebracht konden worden, maar in beroep niet zijn aangevoerd, niet voor het eerst in hoger beroep kunnen worden aangevoerd. Die gronden worden in hoger beroep niet inhoudelijk beoordeeld.

De Afdeling heeft in haar uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2022:363) overwogen dat zij ter bevordering van de rechtseenheid en om redenen van rechtsbescherming aanleiding ziet de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep te verlaten. In die uitspraak is ook overwogen dat dit niet geldt voor het omgevingsrecht. De Afdeling zal in omgevingsrechtelijke zaken de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep blijven hanteren. De reden daarvoor is dat in zaken over omgevingsrechtelijke besluiten in het merendeel van de gevallen belangen van derden zijn betrokken. Daarin verschillen omgevingsrechtelijke zaken van niet-omgevingsrechtelijke zaken, waarin in het merendeel van de gevallen sprake is van tweepartijengeschillen. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voor die derden is het van belang dat de bestuursrechter niet alleen waakt over de (proces)positie van de partij(en) die hoger beroep instelt c.q. instellen, maar ook voor de procespositie van de overige partijen waaronder die van vergunninghouders en voor belangen van derden zoals degenen die om optreden tegen een gestelde overtreding hebben gevraagd. Daar komt bij dat het in omgevingsrechtelijke zaken vaker gaat om zaken met grote maatschappelijke belangen zoals infrastructurele projecten, woningbouw en energietransitie met korte wettelijke afdoeningstermijnen waarvoor een efficiënte rechtsgang extra van belang is. Ook daarom is het nodig dat de omvang van het geding in die zaken tijdig wordt afgebakend.

In zaken over het omgevingsrecht geldt daarom als uitgangspunt dat de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep toepassing blijft vinden. Alleen indien is uitgesloten dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter een uitzondering maken op genoemd uitgangspunt. Voor zaken die onder het procesrecht van de Crisis- en herstelwet (Chw) vallen, geldt echter dat de grondentrechter steeds wordt toegepast.

De Afdeling merkt als omgevingsrechtelijke zaken aan de zaken over besluiten op grond van de:

Buiten het omgevingsrecht komen ook zaken over besluiten voor waarbij de belangen van derden betrokken (kunnen) zijn, zoals subsidiezaken, zaken over marktplaatsen, horecavergunningen, toevoegingen voor rechtsbijstand etc.

De Afdeling kiest er voor om de grondentrechter alleen te hanteren binnen het omgevingsrecht en dus niet langer daar buiten. Ook niet in zaken over besluiten waarbij belangen van derden betrokken (kunnen) zijn. Deze keuze draagt allereerst bij aan de rechtseenheid, aangezien de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven in (financiële) geschillen waarbij de belangen van derden betrokken (kunnen) zijn, zoals uitkerings- en subsidiezaken, tussen beroep en hoger beroep geen grondentrechter toepassen. Deze keuze draagt ook bij aan de voor de rechtspraktijk gewenste duidelijkheid. Omwille van de uitvoerbaarheid en hanteerbaarheid kiest de Afdeling dus voor een onderscheid tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ enerzijds en alle andere zaken anderzijds.

In dit geval gaat het over een omgevingsvergunning op grond van de Wabo, een omgevingsrechtelijke zaak. Daarin zijn de belangen van een derde betrokken bij het aangevochten besluit en is een dreigende benadeling van het pluimveebedrijf aan de orde. Appellant 1 en appellant 2 hebben de hiervoor genoemde gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Door appellant 1 en appellant 2 is niet aannemelijk gemaakt dat zij deze gronden niet al bij de rechtbank aan de orde hadden kunnen stellen. De Afdeling zal zich in deze uitspraak dan ook beperken tot bespreking van de gronden die zijn gericht tegen de overwegingen van de rechtbank.

Appellant 1 en appellant 2 betogen dat het college een onjuiste voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Volgens appellant 1 en appellant 2 had bij de voorbereiding van het besluit tot vergunningverlening niet de reguliere voorbereidingsprocedure moeten worden toegepast, maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Hiertoe voeren zij aan dat het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning alleen genomen kon worden door een bestemmingsplanwijziging door te voeren die niet vooraf is aangevraagd. Door zonder vergunning te beginnen met het vervangen van de stalinrichting en alle daarbij behorende werkzaamheden, zoals het verwijderen van asbest en het afgraven van gronden, zijn door het bevoegd gezag in een latere fase aan de aangevraagde omgevingsvergunning aanvragen en bestemmingsplanwijzigingen aangehangen.

De vergunningaanvraag en de verleende omgevingsvergunning zien uitsluitend op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, voor het vervangen van de stalinrichting. Deze zaak gaat dus niet over de wijziging van een bestemmingsplan. Op het perceel gelden de enkelbestemming "Agrarisch" en de gebiedsaanduidingen "milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied" en "milieuzone - intrekgebied". De aanvraag is in strijd met artikel 35.2.2 en artikel 35.3.2 van de planregels, omdat binnen deze aanduidingen alleen bouwwerken geen gebouw zijnde ten behoeve van drinkwatervoorzieningen mogen worden gebouwd. Het college heeft via de mogelijkheid die artikel 35.2.3 en artikel 35.3.3 van de planregels bieden om af te wijken van artikel 35.2.2 en artikel 35.3.2, een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Uit artikel 3.7 van de Wabo in combinatie met artikel 3.10 van de Wabo volgt dat bij gebruikmaking van een dergelijke binnenplanse afwijkingsmogelijkheid de reguliere procedure moet worden gevolgd.

Uit artikel 3.7 van de Wabo in combinatie met artikel 2.17 van de Wabo en artikel 2.2a en artikel 5.13b van het Bor, volgt dat bij het behandelen van een vergunningaanvraag die ziet op de activiteit onder artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, de reguliere procedure gevolgd moet worden. Gelet hierop bestond in zoverre voor het college geen gehoudenheid de uitgebreide voorbereidingsprocedure toe te passen.

Appellant 1 en appellant 2 betogen dat de omgevingsvergunning niet verleend kon worden omdat het pluimveebedrijf niet beschikt over de vereiste vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Volgens appellant 1 en appellant 2 had een Wnb-vergunning moeten worden aangehaakt bij de onderhavige vergunningverlening. Gelet daarop had ook om die reden de uitgebreide voorbereidingsprocedure toegepast moeten worden.

De rechtbank heeft overwogen dat de Wnb-vergunning in dit geval niet aanhaakt bij de omgevingsvergunning op grond van de Wabo, omdat het pluimveebedrijf vóór indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning al op 14 augustus 2018 een afzonderlijke aanvraag heeft ingediend voor een Wnb-vergunning. Dat de hierop verleende Wnb-vergunning is vernietigd en dat gedeputeerde staten van Overijssel opnieuw op de aanvraag moeten beslissen, betekent niet dat de natuurvergunning alsnog aanhaakt bij de onderhavige procedure, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank valt de deelactiviteit "natuur" daarom buiten het beoordelingskader van deze procedure. Daarnaast heeft de rechtbank nog overwogen dat vernietiging van een Wnb-vergunning geen intrekkingsgrond is voor de verleende omgevingsvergunning.

Appellant 1 en appellant 2 hebben in hoger beroep geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht die de Afdeling aanleiding geven te twijfelen aan de juistheid van de overwegingen van de rechtbank. Dat betekent dat naar het oordeel van de Afdeling het college niet gehouden was de uitgebreide voorbereidingsprocedure toe te passen vanwege het aanhaken van een natuurtoestemming.

Het betoog slaagt niet.

Voor zover appellant 2 heeft betoogd dat het Verdrag van Aarhus, gelet op het arrest Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, zo moet worden uitgelegd dat in dit geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten worden gevolgd, volgt de Afdeling haar daarin niet. Uit het arrest Varkens in Nood kan niet worden afgeleid dat in andere gevallen dan die waarop artikel 6, tweede lid, van het Verdrag betrekking heeft, aan belanghebbenden de gelegenheid moet worden gegeven inspraak uit te oefenen in de besluitvormingsprocedure. Artikel 6, tweede lid, van het Verdrag geldt voor de gevallen vermeld in het eerste lid van dat artikel. Daartoe behoren niet de vergunningen die in dit geval aan de orde zijn, waarbij sprake is van een binnenplanse afwijking van de bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en het verrichten van een activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. Daarbij is voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo van belang dat uit overweging 16 van deze uitspraak volgt dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Gelet hierop is geen sprake van een besluit dat op grond van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag met een uitgebreide procedure had moeten worden voorbereid.

De nationale wetgever heeft voor de hier aan de orde zijnde vergunningen ook niet voorgeschreven dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb moet worden gevolgd. Dit geval verschilt dan ook van de situatie die aan de orde was in het arrest Varkens in Nood en de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953. In de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021 is, voor de situatie dat de nationale wetgever wel inspraak biedt aan eenieder, geoordeeld dat in dat geval ook voor eenieder toegang tot de rechter moet worden geboden. Anders dan appellant 2 kennelijk meent volgt uit dat arrest en de artikelen 6 en 9 van het Verdrag niet dat bij ieder besluit aan eenieder inspraak moet worden geboden. Gelet hierop slaagt het betoog inzake het Verdrag van Aarhus niet en heeft het college terecht de reguliere procedure gevolgd.

Het betoog van appellant 2 dat de rechtsmiddelenclausule bij het besluit op bezwaar van 11 juni 2019 onjuist is, gaat niet over het besluit zelf. Deze mogelijke onregelmatigheid kan daarom geen grond vormen voor vernietiging van dat besluit.

Appellant 1 en appellant 2 betogen tevergeefs dat bij de vergunningverlening ten onrechte geen rekening is gehouden met de gevolgen voor het grondwaterbeschermingsgebied. De rechtbank heeft deze beroepsgrond wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten, omdat de beroepsgrond te laat was ingediend. Appellant 1 en appellant 2 hebben in hoger beroep geen concrete feiten of omstandigheden gesteld die voor de Afdeling aanleiding geven om te twijfelen aan de juistheid van het oordeel van de rechtbank dat die beroepsgrond in eerste aanleg te laat naar voren is gebracht. Aan een inhoudelijke bespreking van wat appellant 1 en appellant 2 op dit punt nog hebben aangevoerd, komt de Afdeling dan ook niet toe.

Appellant 1 en appellant 2 betogen tevergeefs dat er op grond van het bestemmingsplan een minimale afstand van 50 m moet zijn tussen de plek waar de kippen lopen en omliggende woningen. De rechtbank heeft — kennelijk in het kader van de toetsing van de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo — geoordeeld dat die afstand niet in de planregels wordt genoemd. In hoger beroep hebben appellant 1 en appellant 2 geen redenen aangevoerd waarom het oordeel van de rechtbank op dit punt onjuist is. Het betoog slaagt dan ook al daarom niet.

Appellant 1 en appellant 2 stellen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet goed heeft beoordeeld of een milieueffectrapport (hierna: MER) moet worden opgesteld. Hiertoe voeren zij aan dat de toelichting van het college die ziet op "geuremissie" en "milieukwaliteit" en de daarbij behorende schets met de hierop aangegeven veehouderijen in de omgeving niet voldoende breed zijn getrokken. Volgens hen blijkt hieruit niet dat voldoende rekening is gehouden met de overwegend agrarische omgeving waarbinnen het pluimveebedrijf ligt, zodat onvoldoende rekening is gehouden met cumulatie van stank-, fijnstof-, stikstof- en ammoniakemissie en -depositie. Daarnaast heeft de beslissing te volstaan met een vormvrije m.e.r.-beoordeling volgens appellant 1 en appellant 2 als gevolg dat niet alle nadelige milieugevolgen in voldoende mate in kaart zijn gebracht. Door de beslissing om geen MER op te laten stellen door het pluimveebedrijf is er volgens hen onvoldoende borging van en gerede twijfel over de uitsluiting van nadelige (milieu)effecten.

Uit artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor volgt dat een omgevingsvergunning die ziet op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo moet worden geweigerd als het bevoegd gezag heeft beslist dat een MER moet worden gemaakt. In het kader van de voorbereiding van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning heeft het college een m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen.

Volgens de rechtbank is er geen aanleiding voor het oordeel dat ten onrechte gedeelten van de inrichting buiten de m.e.r.-beoordeling zijn gehouden. De Stichting en anderen hebben volgens de rechtbank geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het standpunt van het college dat geen MER nodig is, geen stand kan houden.

In de aanmeldnotitie van Hoeve advies van 8 juni 2018 wordt onder 5.8 ingegaan op de cumulatie van effecten. Volgens de aanmeldnotitie zijn in de omgeving enkele veehouderijen gevestigd, maar liggen die op enige afstand van het perceel en leveren ze gelet op de afstand geen grote bijdrage aan de achtergrondbelasting van de woningen die voor de toets op het plan van [locatie 1] van belang is. Er zijn geen initiatieven bekend voor uitbreiding of bedrijfsontwikkeling in de naaste omgeving die in combinatie met de verandering tot cumulatie van effecten leiden. Doordat het bedrijf van de initiatiefnemer in ruime mate voldoet aan de wettelijke individuele eisen ten aanzien van de voorgrondbelasting wordt er voldoende rekening gehouden met het woon- en werkklimaat voor woningen in de directe omgeving, aldus de aanmeldnotitie.

Het college heeft zich aan de hand van de aanmeldnotitie op het standpunt gesteld dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu en dat daarom geen MER opgesteld hoeft te worden. Daarbij heeft het college verschillende milieuaspecten beoordeeld, zoals ammoniak-, geur-en fijnstofemissie. Appellant 1 en appellant 2 hebben geen concrete activiteiten in de omgeving van het perceel aangevoerd die van belang zijn voor de beoordeling van de cumulatie van effecten en ten onrechte niet in de beoordeling zijn betrokken. De algemene opmerking dat de toelichting van het college en de daarbij behorende schets met de hierop aangegeven veehouderijen in de omgeving niet voldoende breed zijn getrokken, geeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beoordeling door het college. De Afdeling deelt evenmin de kennelijke opvatting van appellant 1 en appellant 2 dat het uitvoeren van een vormvrije m.e.r.-beoordeling zonder meer betekent dat niet alle relevante milieugevolgen in kaart worden gebracht.

Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond om appellant 1 en appellant 2 te volgen in hun stelling dat het standpunt van het college dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu en daarom geen MER opgesteld hoeft te worden, geen stand kan houden.

Het betoog slaagt niet.

Het hoger beroep van appellant 1 en appellant 2 is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet te worden bevestigd.

Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.