HvJ EU, 21-12-2016, nr. C-444/15

Documentgegevens:

ECLI:EU:C:2016:978

Instantie: Hof van Justitie van de Europese Unie
Datum: 21-12-2016
Magistraten: L. Bay Larsen, M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby
Zaaknummer: C-444/15
Conclusie: J. Kokott
Roepnaam: Associazione Italia Nostra Onlus
Vakgebied(en): EU-recht (V)
Brondocumenten en formele relaties: ECLI:EU:C:2016:978, Uitspraak, Hof van Justitie van de Europese Unie, 21‑12‑2016
ECLI:EU:C:2016:665, Conclusie, Hof van Justitie van de Europese Unie, 08‑09‑2016

Uitspraak 21‑12‑2016

L. Bay Larsen, M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby

Partij(en)

In zaak C-444/15,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (bestuursrechter van de regio Veneto, Italië) bij beslissing van 16 juli 2015, ingekomen bij het Hof op 17 augustus 2015, in de procedure

Associazione Italia Nostra Onlus

tegen

Comune di Venezia,

Ministero per i beni e le attività culturali,

Regione Veneto,

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,

Ministero della Difesa — Capitaneria di Porto di Venezia,

Agenzia del Demanio,

in tegenwoordigheid van:

Società Ca' Roman Srl,

wijst

HET HOF (Derde kamer),

samengesteld als volgt: L. Bay Larsen, kamerpresident, M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan (rapporteur) en D. Šváby, rechters,

advocaat-generaal: J. Kokott,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

—: de Associazione Italia Nostra Onlus, vertegenwoordigd door F. Mantovan, P. Mantovan en P. Piva, avvocati,
—: de Comune di Venezia, vertegenwoordigd door A. Iannotta, M. Ballarin en N. Ongaro, avvocati,
—: Società Ca' Roman Srl, vertegenwoordigd door G. Zago, avvocato,
—: de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. Grasso, avvocato dello Stato,
—: het Europees Parlement, vertegenwoordigd door A. Tamás en M. Menegatti als gemachtigden,
—: de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Simm en S. Barbagallo als gemachtigden,
—: de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Pignataro en C. Hermes als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 september 2016,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PB 2001, L 197, blz. 30), alsmede de uitlegging van artikel 3, leden 2 en 3, van die richtlijn.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding dat speelt tussen enerzijds de Associazione Italia Nostra Onlus (Italië) en anderzijds de Comune di Venezia (gemeente Venetië, Italië), de Ministero per i Beni e le Attività Culturali (ministerie van Cultureel Erfgoed en Culturele Activiteiten, Italië), de Regione Veneto (regio Veneto, Italië), de Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministerie van Infrastructuur en Vervoer, Italië), de Ministero della Difesa — Capitaneria di Porto di Venezia (ministerie van Defensie — havenautoriteit van Venetië, Italië) en de Agenzia del Demanio (vastgoedorganisatie van de overheid, Italië) en dat betrekking heeft op de verplichting om op grond van richtlijn 2001/42 een milieubeoordeling uit te voeren voor een bouwproject op een eiland in de lagune van Venetië (Italië).

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 92/43/EEG

3

Artikel 1, onder k) en l), van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7; hierna: ‘habitatrichtlijn’) bevat de volgende definities:

‘k): gebied van communautair belang: een gebied dat er in de biogeografische regio of regio's waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen en ook significant kan bijdragen tot de coherentie van het in artikel 3 bedoelde Natura 2000-netwerk, en/of significant bijdraagt tot de instandhouding van de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische regio of regio's.
: […]
l): speciale beschermingszone: een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen’.

4

Artikel 2 van die richtlijn luidt als volgt:

‘1.: Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.
2.: De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3.: In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.’

5

Artikel 3, lid 1, van de richtlijn luidt:

‘Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.

Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG [van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979, L 103, blz. 1)] aangewezen speciale beschermingszones.’

6

Artikel 6 van de habitatrichtlijn luidt:

‘1.: De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2.: De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3.: Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4.: Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.’

7

Artikel 7 van de habitatrichtlijn luidt als volgt:

‘De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn [79/409], voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn [79/409], indien deze datum later valt.’

Richtlijn 2001/42/EG

8

De overwegingen 9 en 10 van richtlijn 2001/42 luiden als volgt:

‘(9): Deze richtlijn is van procedurele aard en de daarin vervatte voorschriften dienen ofwel te worden verwerkt in bestaande procedures van de lidstaten, ofwel te worden opgenomen in specifiek hiervoor vastgestelde procedures. Teneinde overlapping van beoordelingen te voorkomen, dienen de lidstaten indien nodig, er rekening mee te houden dat de beoordelingen worden uitgevoerd op verschillende niveaus van een hiërarchie van plannen en programma's.
(10): Alle plannen en programma's die voor een aantal sectoren worden voorbereid en die een kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten vermeld in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337/EEG [van de Raad] van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten [(PB 1985, L 175, blz. 40), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB 1997, L 73, blz. 5)], en alle plannen en programma's waarvoor uit hoofde van [de habitatrichtlijn] is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, kunnen aanzienlijke milieueffecten hebben en dienen als regel aan een systematische milieubeoordeling te worden onderworpen. Zijn de plannen en programma's bepalend voor het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau of houden zij kleine wijzigingen van de bedoelde plannen of programma's in, dan moeten zij slechts worden beoordeeld indien de lidstaten vaststellen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.’

9

Artikel 1 van richtlijn 2001/42 draagt het opschrift ‘Doel’ en luidt:

‘Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.’

10

Artikel 2, onder a) en b), van die richtlijn bevat de volgende definities:

‘In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a)

‘plannen en programma's’: plannen en programma's, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,

—: die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en
—: die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven;

b)

‘milieubeoordeling’: het opstellen van een milieurapport, het raadplegen, het rekening houden met het milieurapport en de resultaten van de raadpleging bij de besluitvorming, alsmede het verstrekken van informatie over het besluit, overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9’.

11

Artikel 3 van de richtlijn draagt het opschrift ‘Werkingssfeer’ en bepaalt:

‘1.

Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

2.

Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma's

a): die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij richtlijn [85/337] genoemde projecten, of
b): waarvoor, gelet op het mogelijk effect op gebieden, een beoordeling vereist is uit hoofde van de artikelen 6 of 7 van [de habitatrichtlijn].

3.

Voor in lid 2 bedoelde plannen en programma's die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van in lid 2 bedoelde plannen en programma's is een milieubeoordeling alleen dan verplicht wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

4.

Voor andere dan de in lid 2 bedoelde plannen en programma's, die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen de lidstaten of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.

5.

De lidstaten stellen vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma's, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma's aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Hierbij houden zij voor alle gevallen rekening met de relevante criteria van bijlage II, om ervoor te zorgen dat plannen en programma's met mogelijke aanzienlijke milieueffecten door deze richtlijn zijn gedekt.

[…]’

12

Artikel 4 van richtlijn 2001/42 draagt het opschrift ‘Algemene verplichtingen’ en luidt als volgt:

‘1.: De in artikel 3 bedoelde milieubeoordeling wordt uitgevoerd tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling of onderwerping aan de wetgevingsprocedure van een plan of programma.
2.: De voorschriften van deze richtlijn worden ofwel verwerkt in bestaande procedures van de lidstaten voor de vaststelling van plannen en programma's ofwel opgenomen in procedures die worden vastgesteld om aan deze richtlijn te voldoen.
3.: Voor plannen en programma's die deel uitmaken van een hiërarchie van plannen en programma's houden de lidstaten, om overlapping van beoordelingen te voorkomen, rekening met het feit dat de beoordeling, overeenkomstig deze richtlijn, op verschillende niveaus van de hiërarchie wordt uitgevoerd. Hiertoe passen zij artikel 5, lid 2 en 3 toe, onder meer om overlapping van beoordelingen te voorkomen.’

13

Artikel 5 van die richtlijn draagt het opschrift ‘Milieurapport’ en bepaalt in de leden 1 en 2:

‘1.: Wanneer krachtens artikel 3, lid 1, een milieubeoordeling vereist is, wordt een milieurapport opgesteld waarin de mogelijke aanzienlijke milieueffecten van de uitvoering van het plan of programma alsmede van redelijke alternatieven, die rekening houden met het doel en de geografische werkingssfeer van het plan of programma, worden bepaald, beschreven en beoordeeld. Voor de voor dit doel te verstrekken informatie wordt verwezen naar bijlage I.
2.: Het krachtens lid 1 opgestelde milieurapport bevat de informatie die redelijkerwijs mag worden vereist, gelet op de stand van kennis en beoordelingsmethoden, de inhoud en het detailleringsniveau van het plan of programma, de fase van het besluitvormingsproces waarin het zich bevindt en de mate waarin bepaalde aspecten beter op andere niveaus van dat proces kunnen worden beoordeeld, teneinde overlappende beoordelingen te vermijden.’

14

Bijlage II bij richtlijn 2001/42 vermeldt de criteria op basis waarvan kan worden bepaald in hoeverre aanzienlijke milieueffecten in de zin van artikel 3, lid 5, van die richtlijn waarschijnlijk zijn.

Italiaans recht

15

Richtlijn 2001/42 is in Italiaans recht omgezet bij decreto legislativo n. 152 — Norme in materia ambientale (wetgevend decreet nr. 152 betreffende milieuvoorschriften) van 3 april 2006 (gewoon supplement bij GURI nr. 88 van 14 april 2006).

16

Artikel 6 van dit decreet, in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:

‘1.

De strategische milieubeoordeling heeft betrekking op plannen en programma's die aanzienlijke gevolgen voor het milieu en het cultureel erfgoed kunnen hebben.

2.

Onverminderd lid 3 wordt een beoordeling uitgevoerd voor alle plannen en programma's:

a): die voorbereid worden met betrekking tot de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit en met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het referentiekader vormen voor de goedkeuring, vergunningverlening, locatie of uitvoering van de in de bijlagen II, III en IV bij dit decreet genoemde projecten;
b): waarvoor, gelet op het mogelijk effect op de instandhoudingsdoelstellingen van gebieden die als speciale beschermingszone zijn aangewezen ter behoud van de vogelstand en gebieden die als gebied van communautair belang zijn aangewezen ter instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, het noodzakelijk wordt geacht dat een effectbeoordeling wordt uitgevoerd als bedoeld in artikel 5 van decreet nr. 357 van de president van de Republiek van 8 september 1997 en de latere wijzigingen daarvan.

3.

Voor in lid 2 bedoelde plannen en programma's die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van in lid 2 bedoelde plannen en programma's is een milieubeoordeling alleen vereist als de bevoegde instantie van mening is dat zij aanzienlijke milieueffecten hebben, in overeenstemming met het bepaalde in artikel 12 […].

3bis.

De bevoegde instantie beoordeelt, in overeenstemming met het bepaalde in artikel 12, of andere dan de in lid 2 bedoelde plannen en programma's, die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

[…]’

Feiten in het hoofdgeding en prejudiciële vragen

17

In de lagune van Venetië, aan de zuidpunt van het eiland Pellestrina, ligt een eiland genaamd ‘Ca' Roman’, dat hoort bij de Comune di Venezia. Gelet op het belang van de aanwezige natuur, is de Ca' Roman-biotoop onder meer opgenomen in het Natura 2000-netwerk.

18

Deze biotoop vormt het zuidelijkste deel van het gebied van communautair belang (hierna: ‘GCB’) en de speciale beschermingszone (hierna: ‘SBZ’) ‘Lido van Venetië: kustbiotoop’ (code IT 3250023) en grenst aan het GCB en de SBZ ‘Lagune van Venetië’ (code IT 3250046) en het GCB ‘middelste en zuidelijke deel van de Lagune van Venetië’ (code IT 3250030). De verwijzende rechter merkt op dat er op Ca' Roman een gebied met verlaten gebouwen is dat grenst aan die GCB's en SBZ's.

19

De voorschriften omtrent de ruimtelijke ordening van de Comune di Venezia maken het mogelijk dat tot renovatie wordt overgegaan door afbraak en reconstructie van waardeloze gebouwen, waarvan de bestemming wordt gewijzigd na de uitwerking van een implementatieplan waarin de stedenbouwkundige, infrastructurele en architectonische aspecten in kaart worden gebracht.

20

Società Ca' Roman Srl heeft een dergelijk implementatieplan uitgewerkt voor de in punt 18 van het onderhavige arrest genoemde verlaten gebouwen. Deze onderneming is van plan op die plek 84 wooneenheden in 42 gebouwen te bouwen, verdeeld over vijf gebouwencomplexen op een totale oppervlakte van 29 195 m2.

21

Bij besluit van 31 mei 2012 heeft de gemeenteraad van de Comune di Venezia dat plan, waarvoor krachtens de habitatrichtlijn een beoordeling van de gevolgen voor het milieu is uitgevoerd, goedgekeurd. Het plan kreeg weliswaar een gunstige beoordeling, maar er werden tal van eisen gesteld ter bescherming van de betrokken GCB's en SBZ's.

22

Er is echter geen milieubeoordeling als bedoeld in richtlijn 2001/42 uitgevoerd. Bij advies van 4 juni 2013 was de bevoegde regionale commissie immers van mening dat het aan de orde zijnde plan uitsluitend betrekking had op het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau en dat voor plannen met betrekking tot dergelijke gebieden geen milieubeoordeling was vereist als er geen sprake was van aanzienlijke milieueffecten.

23

Bij besluit van 2 oktober 2014, welk besluit krachtens de bevoegdheid van de gemeenteraad is vastgesteld, heeft de commissario straordinario (speciale commissaris) van de Comune di Venezia, na te zijn nagegaan of op grond van richtlijn 2001/42 een milieubeoordeling moest worden uitgevoerd, het aan de orde zijnde plan goedgekeurd, zonder wijzigingen aan te brengen in de eerder goedgekeurde versie van het plan.

24

De Associazione Italia Nostra Onlus, die als doel heeft bij te dragen aan de bescherming en bevordering van Italiaans historisch, artistiek en cultureel erfgoed, heeft tegen dat goedkeuringsbesluit en een aantal andere handelingen beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (bestuursrechter van de regio Veneto, Italië), met name in wezen stellende dat artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 niet geldig is in het licht van het Unierecht.

25

Volgens de verwijzende rechter staat de geldigheid van die bepaling ter discussie gelet op artikel 191 VWEU en artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’), aangezien er volgens artikel 3, lid 3, voor plannen en programma's waarvoor een beoordeling van de gevolgen voor het milieu vereist is uit hoofde van artikel 6 of 7 van de habitatrichtlijn, geen verplichte milieubeoordeling geldt op grond van richtlijn 2001/42.

26

Als slechts moet worden gekeken of voor een plan of programma een milieubeoordeling overeenkomstig richtlijn 2001/42 dient te worden uitgevoerd, wordt het voor nationale overheden, anders dan bij een verplichte systematische milieubeoordeling, immers mogelijk om met de habitatrichtlijn en richtlijn 2001/42 beoogde doelstellingen van milieubescherming te omzeilen, aldus de verwijzende rechter.

27

Verder merkt de verwijzende rechter ook op dat artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 zich niet verdraagt met het ‘redelijkheidsbeginsel’ omdat het beschermingsniveau dat deze bepaling biedt, gelet op de doelstellingen van de habitatrichtlijn, ondeugdelijk en ontoereikend is, en er een zuiver kwantitatief criterium wordt genoemd, namelijk de omvang van het gebied waarop de plannen of programma's als bedoeld in die bepaling betrekking hebben.

28

Volgens de verwijzende rechter zijn de gebieden van het Natura 2000-netwerk, vanwege hun kenmerken, ook gevoelig voor minimale veranderingen door ingrijpen in de fauna, de flora, de bodem en het water. De effecten van veranderingen in dergelijke gebieden, die met name kunnen zijn aangewezen ter bescherming van zeldzame of met uitsterven bedreigde soorten, staan dan ook los van de omvang van het gebied waarop een plan of programma betrekking heeft. Het gaat hierbij uitsluitend om kwalitatieve aspecten, zoals de aard van het ingrijpen, de vraag waar wordt ingegrepen en de vraag of de geplande onomkeerbare, ingrijpende veranderingen wenselijk zijn.

29

De verwijzende rechter verwijst naar de rechtspraak van het Hof volgens welke een lidstaat die criteria en/of drempelwaarden vastlegt waarbij enkel de omvang van een project in aanmerking wordt genomen en niet tevens de aard en ligging ervan, de grenzen van de beoordelingsmarge waarover hij beschikt, overschrijdt (zie met betrekking tot richtlijn 85/337 arresten van 21 september 1999, Commissie/Ierland, C-392/96, EU:C:1999:431, punten 64-67, en 16 maart 2006, Commissie/Spanje, C-332/04, niet gepubliceerd, EU:C:2006:180, punten 76-81).

30

Naar oordeel van de verwijzende rechter kan een verplichte en systematische milieubeoordeling van onder richtlijn 2001/42 vallende plannen en programma's dus niet worden uitgesloten op basis van een kwantitatief criterium, zoals het gebruik van ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ als bedoeld in artikel 3, lid 3, van die richtlijn.

31

De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat, mocht het Hof oordelen dat die bepaling niet ongeldig is vanuit het oogpunt van het VWEU of het Handvest, dan de vraag rijst of het begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ in een nationale regeling uitsluitend in kwantitatieve termen kan worden gedefinieerd, zoals in Italië het geval is.

32

De Italiaanse wetgever heeft immers geen definitie gegeven van de term ‘kleine gebieden op lokaal niveau’, en in de nationale jurisprudentie wordt met name uitgegaan van de volgende factoren: bij projecten voor de ontwikkeling van stedelijke gebieden — nieuwe of uitbreidingen — geldt als maatstaf een oppervlakte tot 40 ha, en bij projecten voor de herinrichting of ontwikkeling van stedelijke gebieden binnen bestaande stedelijke gebieden een oppervlakte tot 10 ha. Bij deze zuiver kwantitatieve factoren is er sprake van zeer hoge drempelwaarden, hetgeen problematisch is in het licht van richtlijn 2001/42, aldus de verwijzende rechter.

33

Tegen deze achtergrond heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Veneto de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1): Is artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, voor zover het mede betrekking heeft op de situatie bedoeld in lid 2, onder b), van dat artikel, geldig vanuit het oogpunt van de bepalingen inzake milieu in het VWEU en in het Handvest, voor zover het plannen en programma's waarvoor een effectbeoordeling in de zin van de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn als noodzakelijk is aangemerkt, vrijstelt van de systematische uitvoering van een strategische milieubeoordeling?
2): Moet artikel 3, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/42, gelezen in samenhang met overweging 10 van die richtlijn, volgens welke ‘alle plannen en programma's waarvoor uit hoofde van [de habitatrichtlijn] is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, […] aanzienlijke milieueffecten [kunnen] hebben en […] als regel aan een systematische milieubeoordeling [dienen] te worden onderworpen’, dan aldus worden uitgelegd dat het daarin bepaalde in de weg staat aan een regeling als de Italiaanse die voor de definitie van het begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ in artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 uitgaat van louter kwantitatieve criteria?
3): Moet artikel 3, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/42, gelezen in samenhang met overweging 10 van die richtlijn, volgens welke ‘alle plannen en programma's waarvoor uit hoofde van [de habitatrichtlijn] is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, […] aanzienlijke milieueffecten [kunnen] hebben en […] als regel aan een systematische milieubeoordeling [dienen] te worden onderworpen’, dan aldus worden uitgelegd dat het daarin bepaalde in de weg staat aan een regeling als de Italiaanse die alle ontwikkelingsprojecten voor stedelijke gebieden — nieuwe of uitbreidingen — betrekking hebbend op een oppervlakte tot 40 ha, of projecten voor de herinrichting of ontwikkeling van stedelijke gebieden binnen bestaande stedelijke gebieden betrekking hebbend op een oppervlakte tot 10 ha, uitsluit van de automatische en verplichte uitvoering van een strategische milieubeoordeling, zelfs wanneer, wegens de mogelijke effecten op de gebieden, reeds is besloten dat hiervoor een effectbeoordeling overeenkomstig de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn is vereist?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

34

De Comune di Venezia en Società Ca' Roman betogen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is.

35

Zij stellen dat het gebied waarop het in het hoofdgeding aan de orde zijnde plan betrekking heeft, buiten de in punt 18 van het onderhavige arrest genoemde GCB's en SBZ's ligt. Voor dit gebied is dan ook geen beoordeling van milieugevolgen vereist uit hoofde van artikel 6 of 7 van de habitatrichtlijn, zodat ook geen milieubeoordeling hoeft te worden uitgevoerd overeenkomstig richtlijn 2001/42 aangezien niet is voldaan aan de in artikel 3, lid 2, onder b), van die richtlijn gestelde eisen. Het antwoord op de vragen van de verwijzende rechter is dan ook irrelevant voor de uitkomst van het hoofdgeding.

36

Dienaangaande moet erop worden gewezen dat een vermoeden van relevantie rust op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, en dat het niet aan het Hof is om de juistheid van dat kader te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te kunnen geven op de gestelde vragen (zie met name arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, EU:C:2001:160, punt 39, en 21 september 2016, Radgen, C-478/15, EU:C:2016:705, punt 27).

37

In casu kan, zoals de advocaat-generaal in punt 22 van haar conclusie heeft opgemerkt, niet worden uitgesloten dat voor het in het hoofdgeding aan de orde zijnde plan, ook al heeft het op zichzelf uitsluitend betrekking op een gebied dat is gelegen buiten de in punt 18 van het onderhavige arrest genoemde GCB's en SBZ's, een beoordeling van de gevolgen voor het milieu vereist is uit hoofde van artikel 6 of 7 van de habitatrichtlijn. Een plan of programma met betrekking tot een buiten een GCB en/of SBZ gelegen gebied kan, afhankelijk van de omstandigheden, immers gevolgen hebben voor het GCB en/of de SBZ.

38

Uit de verwijzingsbeslissing volgt dat dit volgens de verwijzende rechter, die erop wijst dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde plan ziet op een gebied dat grenst aan de in punt 18 van het onderhavige arrest genoemde GCB's en SBZ's, in casu het geval is, en het staat niet aan het Hof om dit na te gaan.

39

Derhalve blijkt niet duidelijk dat de gevraagde uitlegging van richtlijn 2001/42 geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding.

Eerste vraag

40

Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 geldig is in het licht van het VWEU en het Handvest.

41

Om te beginnen moet erop worden gewezen dat richtlijn 2001/42 is gebaseerd op artikel 175, lid 1, EG, dat ziet op de door de Europese Unie op milieugebied te ondernemen activiteiten om de doelstellingen van artikel 174 EG te verwezenlijken.

42

Artikel 191 VWEU, dat overeenkomt met artikel 174 EG en voorheen in wezen met artikel 130 R EG-Verdrag, bepaalt in lid 2 dat de Unie in haar milieubeleid streeft naar een ‘hoog niveau van bescherming’, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Unie. Voorts wordt in artikel 3, lid 3, VEU aangegeven dat de Unie zich met name inzet voor een ‘hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu’.

43

Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen krachtens artikel 191, lid 1, VWEU maatregelen worden vastgesteld die slechts betrekking hebben op bepaalde aspecten van het milieu, voor zover zij bijdragen aan het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu (zie arresten van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, EU:C:1998:352, punt 45, en 14 juli 1998, Bettati, C-341/95, EU:C:1998:353, punt 43).

44

Ofschoon de Unie volgens artikel 191, lid 2, VWEU in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming moet streven, behoeft een dergelijk beschermingsniveau om verenigbaar te zijn met die bepaling niet noodzakelijkerwijs het hoogste niveau te zijn dat technisch mogelijk is. Artikel 193 VWEU machtigt de lidstaten immers om verdergaande beschermingsmaatregelen te handhaven en te treffen (zie arresten van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, EU:C:1998:352, punt 49, en 14 juli 1998, Bettati, C-341/95, EU:C:1998:353, punt 47).

45

Tegen de achtergrond van die rechtspraak moet dus worden nagegaan of artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 geldig is in het licht van artikel 191 VWEU.

46

In dit verband moet erop worden gewezen dat, aangezien een aantal doelstellingen en beginselen van artikel 191 VWEU tegen elkaar moeten worden afgewogen en de toe te passen criteria ingewikkeld zijn, de rechterlijke toetsing noodzakelijkerwijs beperkt moet blijven tot de vraag of het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie bij de vaststelling van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 een kennelijk onjuiste beoordeling hebben gemaakt (zie in die zin arresten van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, EU:C:1998:352, punt 37; 14 juli 1998, Bettati, C-341/95, EU:C:1998:353, punt 35, en 15 december 2005, Griekenland/Commissie, C-86/03, EU:C:2005:769, punt 88).

47

Richtlijn 2001/42 heeft volgens artikel 1 ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig die richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.

48

Uit artikel 3, lid 2, onder b), van die richtlijn blijkt dat onverminderd lid 3 van dat artikel een milieubeoordeling wordt gemaakt van alle plannen en programma's waarvoor, gelet op het mogelijk effect op gebieden, een beoordeling van de gevolgen voor het milieu vereist is uit hoofde van artikel 6 of 7 van de habitatrichtlijn.

49

Artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 bepaalt dat voor plannen en programma's die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van plannen en programma's een milieubeoordeling alleen dan verplicht is wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

50

Uit deze bepaling, gelezen in samenhang met overweging 10 van richtlijn 2001/42, volgt dat voor plannen en programma's die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau, de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat vooraf moeten beoordelen of een specifiek plan of programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben en vervolgens moeten eisen dat voor dat plan of programma op grond van die richtlijn een milieubeoordeling wordt uitgevoerd indien zij tot de bevinding komen dat het plan of programma dergelijke milieueffecten kan hebben.

51

Volgens artikel 3, lid 5, van richtlijn 2001/42 geschiedt de vaststelling van plannen of programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, en waarvoor dus op grond van die richtlijn een milieubeoordeling moet worden uitgevoerd, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma's, of door combinatie van beide werkwijzen. Hierbij moeten de lidstaten voor alle gevallen rekening houden met de relevante criteria van bijlage II bij die richtlijn, om ervoor te zorgen dat plannen en programma's met mogelijke aanzienlijke milieueffecten door de richtlijn zijn gedekt.

52

De werkwijzen bij het onderzoek van de in artikel 3, lid 5, van richtlijn 2001/42 genoemde plannen en programma's hebben tot doel het vaststellen van plannen en programma's waarvoor een beoordelingsverplichting bestaat omdat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, te vergemakkelijken (zie arrest van 22 september 2011, Valčiukienė e.a., C-295/10, EU:C:2011:608, punt 45).

53

De beoordelingsmarge waarover de lidstaten krachtens artikel 3, lid 5, van richtlijn 2001/42 beschikken bij het specificeren van de soorten plannen of programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, vindt haar beperkingen in de in artikel 3, lid 3, van die richtlijn, gelezen in samenhang met lid 2 van datzelfde artikel, neergelegde verplichting om plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben te onderwerpen aan een milieubeoordeling, met name vanwege hun kenmerken, hun gevolgen en de gebieden die die gevolgen kunnen ondergaan (zie arrest van 22 september 2011, Valčiukienė e.a., C-295/10, EU:C:2011:608, punt 46).

54

Artikel 3, leden 2, 3 en 5, van richtlijn 2001/42 heeft dus tot doel geen enkel plan of programma dat aanzienlijke milieueffecten kan hebben van de milieubeoordeling uit te sluiten (zie arrest van 22 september 2011, Valčiukienė e.a., C-295/10, EU:C:2011:608, punt 53).

55

Van de hiervoor genoemde situatie moet derhalve worden onderscheiden het geval waarin een zuiver kwantitatieve drempelwaarde tot gevolg heeft dat in de praktijk een volledige categorie van plannen of programma's bij voorbaat aan de uit richtlijn 2001/42 voortvloeiende verplichting tot milieubeoordeling wordt onttrokken, ook al kunnen deze plannen of programma's aanzienlijke milieueffecten hebben (zie in die zin arrest van 22 september 2011, Valčiukienė e.a., C-295/10, EU:C:2011:608, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

56

Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, doordat geen enkel plan of programma dat aanzienlijke milieueffecten kan hebben aan de ingevolge die richtlijn bestaande verplichting tot milieubeoordeling wordt onttrokken, aansluit bij het met de richtlijn beoogde doel om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau.

57

De verwijzende rechter merkt evenwel op dat als slechts moet worden gekeken of voor een plan of programma een milieubeoordeling dient te worden uitgevoerd, het voor nationale overheden, anders dan bij een verplichte systematische milieubeoordeling, mogelijk wordt om de met de habitatrichtlijn en richtlijn 2001/42 beoogde beschermingsdoelstellingen te omzeilen.

58

Zoals echter volgt uit richtlijn 2001/42, als uitgelegd door het Hof, dienen de lidstaten in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene en bijzondere maatregelen te treffen om te verzekeren dat alle plannen of programma's die aanzienlijke milieueffecten in de zin van die richtlijn kunnen hebben, vóór de vaststelling ervan, worden onderworpen aan een milieubeoordeling overeenkomstig de in de richtlijn vastgestelde procedurevoorschriften en criteria (zie arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

59

Het enkele feit dat het risico bestaat dat de nationale instanties zich door hun gedragingen aan de toepassing van richtlijn 2001/42 kunnen onttrekken, kan in geen geval leiden tot de ongeldigheid van artikel 3, lid 3, van die richtlijn.

60

Derhalve blijkt in casu niet dat het Parlement en de Raad, bij de vaststelling van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, in het licht van artikel 191 VWEU een kennelijk onjuiste beoordeling hebben gemaakt. Ten aanzien van deze bepaling van richtlijn 2001/42 is in de context van de onderhavige zaak dus niet gebleken van feiten of omstandigheden die haar geldigheid in het licht van artikel 191 VWEU kunnen aantasten.

61

Wat voorts de vraag betreft of artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 mogelijkerwijs ongeldig is in het licht van artikel 37 van het Handvest, moet eraan worden herinnerd dat volgens dat artikel een ‘hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling’.

62

Dienaangaande moet erop worden gewezen dat artikel 52, lid 2, van het Handvest bepaalt dat de door het Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld. Dit geldt ook voor artikel 37 van het Handvest. Uit de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) ad artikel 37 blijkt immers dat het ‘in dit artikel neergelegde beginsel is gebaseerd op de artikelen 2, 6 en 174 [EG], nu vervangen door artikel 3, lid 3, [VEU] en de artikelen 11 en 191 [VWEU]’.

63

Aangezien ten aanzien van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, zoals in punt 60 van het onderhavige arrest is vastgesteld, niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van dit artikel in het licht van artikel 191 VWEU kunnen aantasten, is dus evenmin sprake van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten in het licht van artikel 37 van het Handvest.

64

Uit het voorgaande volgt dat bij de beoordeling van de eerste vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die, in het licht van het VWEU en het Handvest, de geldigheid van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 kunnen aantasten.

Tweede en derde vraag

65

Met zijn tweede en zijn derde vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, gelezen in samenhang met overweging 10 van die richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat bij het definiëren van het in dat lid gebruikte begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ uitsluitend kan worden verwezen naar de omvang van het betrokken gebied.

66

Wat het begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ als bedoeld in artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 betreft, vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en reikwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling (zie met name arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punt 11, en 13 oktober 2016, Mikołajczyk, C-294/15, EU:C:2016:772, punt 44).

67

Aangezien artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 voor de betekenis en reikwijdte van het begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, moet worden gekeken naar de context van die bepaling en het doel van de richtlijn.

68

Blijkens de bewoordingen van die bepaling moet een plan of programma voldoen aan twee cumulatieve voorwaarden. Het plan of programma moet het gebruik bepalen van een ‘klein gebied’ en dat gebied moet zich op ‘lokaal niveau’ bevinden.

69

Wat het begrip ‘lokaal niveau’ betreft, moet erop worden gewezen dat dit begrip ook wordt gebruikt in artikel 2, onder a), eerste streepje, van richtlijn 2001/42. Volgens die bepaling wordt onder ‘plannen en programma's’ verstaan plannen en programma's, met inbegrip van die welke door de Unie worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan, die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.

70

Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van haar conclusie heeft opgemerkt, volgt uit de gelijkluidende formulering in artikel 2, onder a), eerste streepje, en artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 en de systematische samenhang van de richtlijn dat het begrip ‘lokaal niveau’ in beide bepalingen dezelfde betekenis heeft, namelijk dat met dit begrip een bestuursniveau binnen de betrokken lidstaat is bedoeld.

71

De kwalificatie van een plan of programma als een maatregel die het gebruik van een klein gebied ‘op lokaal niveau’ bepaalt in de zin van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, vereist derhalve dat het plan of programma door een lokale instantie, en niet door een regionale of nationale instantie, wordt opgesteld en/of vastgesteld.

72

Wat het begrip ‘klein gebied’ betreft, verwijst het bijvoeglijk naamwoord ‘klein’ in overeenstemming met zijn in de omgangstaal gebruikelijke betekenis naar de omvang van het gebied. Zoals de advocaat-generaal in punt 59 van haar conclusie heeft opgemerkt, kan de omvang van het gebied slechts worden begrepen als een zuiver kwantitatief criterium, namelijk de oppervlakte van het gebied waarop het in artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 bedoelde plan of programma betrekking heeft, ongeacht de milieueffecten.

73

Vastgesteld moet dan ook worden dat de Uniewetgever, door het begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ te gebruiken, het grondgebied dat valt onder de bevoegdheid van de lokale instantie die het betrokken plan of programma heeft opgesteld en/of vastgesteld, als maatstaf heeft willen gebruiken. Aangezien het gebruik van ‘kleine gebieden’ naast de bepaling op lokaal niveau als voorwaarde wordt gesteld, is het verder zo dat de omvang van het betrokken gebied, vergeleken met die van dat grondgebied, gering moet zijn.

74

Gelet op een en ander moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, gelezen in samenhang met overweging 10 van die richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat bij het definiëren van het in dat lid gebruikte begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ naar de omvang van het betrokken gebied moet worden verwezen met inachtneming van de volgende voorwaarden:

—: het plan of programma wordt door een lokale instantie, en niet door een regionale of nationale instantie, opgesteld en/of vastgesteld, en
—: binnen het onder de lokale instantie ressorterende grondgebied is de omvang van dat gebied, vergeleken met die van dat grondgebied, gering.

Kosten

75

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Bij de beoordeling van de eerste prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die, in het licht van het VWEU en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de geldigheid van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's kunnen aantasten.Artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, gelezen in samenhang met overweging 10 van die richtlijn, moet aldus worden uitgelegd dat bij het definiëren van het in dat lid gebruikte begrip‘kleine gebieden op lokaal niveau’naar de omvang van het betrokken gebied moet worden verwezen met inachtneming van de volgende voorwaarden:het plan of programma wordt door een lokale instantie, en niet door een regionale of nationale instantie, opgesteld en/of vastgesteld, enbinnen het onder de lokale instantie ressorterende grondgebied is de omvang van dat gebied, vergeleken met die van dat grondgebied, gering.

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Uitspraak 21‑12‑2016

Procestaal: Italiaans.

Conclusie 08‑09‑2016

J. Kokott

Partij(en)

Zaak C-444/151.

Associazione Italia Nostra Onlus

tegen

Comune di Venezia e.a.

(verzoek van het Tribunale amministrativo regionale per il Veneto [bestuursrechter, regio Veneto, Italië] om een prejudiciële beslissing)

I — Inleiding

1.

Met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing wordt het Hof gevraagd de werkingssfeer van de richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's2. (hierna: ‘SMB’-richtlijn, SMB staat voor strategische milieubeoordeling) nader te concretiseren. Het biedt het Hof tevens de gelegenheid zich na langere tijd weer eens uit te spreken over het doel van de Unie, te komen tot een hoog niveau van bescherming op het gebied van het milieubeleid.

2.

In het hoofdgeding gaat het om een bouwproject in de lagune van Venetië. Hiervoor is een effectbeoordeling uitgevoerd overeenkomstig de habitatrichtlijn3.. De Italiaanse autoriteiten kwamen evenwel in het kader van een voorafgaand onderzoek tot de conclusie dat een strategische milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn niet noodzakelijk was, aangezien het slechts om een klein gebied op lokaal niveau ging en het project geen aanzienlijke milieueffecten kon hebben. In een dergelijk geval is een strategische milieubeoordeling volgens de SMB-richtlijn niet verplicht.

3.

De verwijzende rechter vraagt zich allereerst af of de uitzondering op de verplichting om een SMB uit te voeren, verenigbaar is met het door het Unierecht vereiste hoge niveau van milieubescherming, hetgeen interessante vragen aan de orde stelt, met name over de rechterlijke toetsing van deze doelstelling van het Uniebeleid.

4.

Subsidiair verzoekt de verwijzende rechter om uitlegging van de voorwaarden waaronder volgens de SMB-richtlijn bepaalde plannen en programma's, ondanks dat een beoordeling overeenkomstig de habitatrichtlijn vereisen, vrijgesteld kunnen zijn van de uitvoering van een complete strategische milieubeoordeling. Hierbij gaat het met name om de vraag wat moet worden verstaan onder een ‘klein gebied op lokaal niveau’.

II — Rechtskader

A — Unierecht

1. Primair recht

5.

Artikel 191, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie4. (hierna: ‘VWEU’) bevat de beginselen van het milieubeleid van de Unie:

‘De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.’

6.

Artikel 3, lid 3, tweede zin, van het Verdrag betreffende de Europese Unie5. (hierna: ‘VEU’) bevat een vergelijkbare doelstelling ten aanzien van de bescherming van het milieu:

‘[De Unie] zet zich in voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.’

7.

Ook artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie6. (hierna: ‘Handvest’) bepaalt met het oog op het milieubeleid:

‘Een hoog niveau van milieubescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten in het beleid van de Unie worden geïntegreerd en overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling worden gewaarborgd.’

2. Habitatrichtlijn

8.

Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorziet in een beoordeling van de gevolgen van bepaalde plannen en projecten voor Europese beschermingszones:

‘Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.’

3. SMB-richtlijn

9.

Overweging 10 van de SMB-richtlijn verwijst naar haar verhouding tot de habitatrichtlijn:

‘Alle plannen en programma's […] waarvoor uit hoofde van […] [de habitatrichtlijn] is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, kunnen aanzienlijke milieueffecten hebben en dienen als regel aan een systematische milieubeoordeling te worden onderworpen. Zijn de plannen en programma's bepalend voor het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau of houden zij kleine wijzigingen van de bedoelde plannen of programma's in, dan moeten zij slechts worden beoordeeld indien de lidstaten vaststellen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.’

10.

Zoals volgt uit artikel 1, is het wezenlijke doel van de SMB-richtlijn te verzekeren dat (bepaalde) plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, gedurende de voorbereiding en vóór de vaststelling ervan aan een milieubeoordeling worden onderworpen. De richtlijn stelt minimumvereisten vast betreffende de opstelling van het milieurapport, het raadplegen, het in aanmerking nemen van de resultaten van de milieubeoordeling alsmede het verstrekken van informatie over het na de beoordeling vastgestelde besluit.

11.

Op basis van overweging 10 bepaalt artikel 3 van de SMB-richtlijn het toepassingsgebied van de strategische milieueffectbeoordeling:

‘1.

Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

2.

Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma's

a): […]
b): waarvoor, gelet op het mogelijk effect op de gebieden, een beoordeling vereist is overeenkomstig de artikelen 6 of 7 van [de habitatrichtlijn].

3.

Voor in lid 2 bedoelde plannen en programma's die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau […] is een milieubeoordeling alleen dan verplicht wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

4.

[…]

5.

6.

[…]’

12.

Bijlage II noemt de criteria voor de vaststelling van de mogelijke aanzienlijke effecten zoals bedoeld in artikel 3, lid 5, van de SMB-richtlijn.

B — Nationaal recht

13.

De Italiaanse Republiek heeft de SMB-richtlijn in nationaal recht omgezet bij decreto legislativo nr. 152 van 3 april 2006. De nationale regeling komt overeen met de bewoordingen van de richtlijn; in het bijzonder is ook daarin geen definitie van het begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ te vinden. In de nationale rechtspraak zijn hiervoor grenswaarden ontwikkeld gebaseerd op de ruimtelijke omvang van het project, en wel in het geval van projecten voor de ontwikkeling van stedelijke gebieden in beginsel een oppervlakte van 40 hectare, maar bij projecten binnen bestaande stedelijke gebieden een oppervlakte van tien hectare.

III — Hoofdgeding en verzoek om een prejudiciële beslissing

14.

In het hoofdgeding gaat het om een bouwproject in de lagune van Venetië, op de zuidpunt genaamd ‘Ca' Roman’ van het daar gelegen eiland Pellestrina. De ‘Società Ca' Roman Srl’ is van plan op een terrein van circa drie hectare in totaal 42 woonhuizen te bouwen. In de directe nabijheid liggen beschermingszones die deel uitmaken van het Europese ecologische netwerk ‘Natura 2000’, omdat ze zijn aangewezen als speciale beschermingszone voor het behoud van de vogelstand in de zin van de vogelrichtlijn of als gebied van communautair belang voor de bescherming van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna in de zin van de habitatrichtlijn.

15.

De beoordeling van de effecten van het plan volgens de ter omzetting van de habitatrichtlijn vastgestelde nationale bepalingen had een gunstig resultaat. Niettemin werd de vaststelling van tal van voorschriften aanbevolen ter bescherming van de betrokken Europese beschermingszones.

16.

De bevoegde overheidsinstantie onderzocht bovendien of een strategische milieubeoordeling overeenkomstig de met de SMB-richtlijn overeenstemmende nationale bepalingen noodzakelijk was. Zij concludeerde dat dit niet het geval was. Naar haar opvatting betrof het bouwproject weliswaar speciale beschermingszones en gebieden van communautair belang en moest daarom volgens de habitatrichtlijn een effectbeoordeling plaatsvinden. Gelet op de in de Italiaanse rechtspraak ontwikkelde beginselen had het project echter enkel betrekking op ‘kleine gebieden op lokaal niveau’. Voor projecten in dergelijke gebieden is geen strategische milieubeoordeling noodzakelijk, wanneer er geen aanzienlijke milieueffecten zijn. Uit de uiteenzetting van de verwijzende rechter kan worden afgeleid dat de bevoegde instanties van mening waren dat deze voorwaarde niet was vervuld.

17.

De milieubeschermingsorganisatie Associazione Italia Nostra Onlus (hierna: ‘Italia Nostra’) is bij het Tribunale amministrativo regionale del Veneto (regionale bestuursrechter, regio Veneto) opgekomen tegen deze werkwijze. Het Tribunaal heeft vervolgens het Hof krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU de volgende prejudiciële vragen gesteld:

1.: Is artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn, voor zover het mede betrekking heeft op de situatie bedoeld in lid 2, onder b), van dat artikel, geldig vanuit het oogpunt van de bepalingen inzake milieu in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en in het Handvest van de grondrechten, voor zover het plannen en programma's waarvoor een effectbeoordeling in de zin van de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn als noodzakelijk is aangemerkt, vrijstelt van de systematische uitvoering van een strategische milieubeoordeling?
2.: Indien de aangehaalde bepaling geldig wordt verklaard, moet artikel 3, leden 2 en 3, van de SMB-richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 10 van die richtlijn, volgens welke ‘alle plannen en programma's waarvoor uit hoofde van [de habitatrichtlijn] is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, […] aanzienlijke milieueffecten [kunnen] hebben en […] als regel aan een systematische milieubeoordeling [dienen] te worden onderworpen’, dan aldus worden uitgelegd dat het daarin bepaalde in de weg staat aan een regeling als de Italiaanse die voor de definitie van het begrip ‘kleine gebieden op lokaal niveau’ in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn uitgaat van louter kwantitatieve criteria?
3.: Indien de voorgaande vraag ontkennend wordt beantwoord, moet artikel 3, leden 2 en 3, van de SMB-richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 10 van die richtlijn, volgens welke ‘alle plannen en programma's waarvoor uit hoofde van [de habitatrichtlijn] is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, […] aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en […] als regel aan een systematische milieubeoordeling [dienen] te worden onderworpen’, dan aldus worden uitgelegd dat het daarin bepaalde in de weg staat aan een regeling als de Italiaanse die alle ontwikkelingsprojecten voor stedelijke gebieden — nieuwe of uitbreidingen — betrekking hebbend op een oppervlakte tot 40 hectare, of projecten voor de herinrichting of ontwikkeling van stedelijke gebieden binnen bestaande stedelijke gebieden betrekking hebbend op een oppervlakte tot 10 hectare, uitsluit van de automatische en verplichte uitvoering van een strategische milieubeoordeling, zelfs wanneer, wegens de mogelijke effecten op de gebieden, reeds is besloten dat hiervoor een effectbeoordeling overeenkomstig de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn is vereist?

18.

De Europese Commissie, de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement, de Comune di Venezia, de Italiaanse Republiek, de Società Ca' Roman Srl en Italia Nostra hebben schriftelijke opmerkingen over dit verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend. Een verzoek om een terechtzitting werd niet ingediend en het Hof heeft hiervan afgezien.

IV — Juridische beoordeling

19.

Allereerst wil ik kort ingaan op de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing (onder A), voordat ik de vraag naar de geldigheid van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn kan bespreken (onder B). Aansluitend zullen de uitleggingsvragen aan de orde komen (onder C).

A — Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

20.

De Comune di Venezia en de Società Ca' Roman achten het prejudiciële verzoek niet-ontvankelijk. Zij zijn van mening dat de gestelde vragen niet relevant zijn voor de beslissing, aangezien het door het project getroffen gebied buiten de door de habitatrichtlijn beschermde gebieden ligt en derhalve een beoordeling overeenkomstig de artikelen 6 of 7 van deze richtlijn niet noodzakelijk is. Artikel 3, lid 2, onder b), en lid 3, van de SMB-richtlijn is derhalve naar hun opvatting op voorhand niet van toepassing op het geschil.

21.

In dit verband zij eraan herinnerd dat er volgens vaste rechtspraak van het Hof een vermoeden van relevantie rust op vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste feitelijke en wettelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid ervan te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te kunnen geven op de gestelde vragen.7.

22.

Aan deze voorwaarden is hier niet voldaan. Het lijkt met name niet onwaarschijnlijk dat een effectbeoordeling op grond van de habitatrichtlijn, zoals beschreven door de verwijzende rechter, noodzakelijk is voor het onderhavige project, hoewel slechts een gebied buiten de beschermingszone rechtstreeks wordt getroffen, aangezien beschermingszones ook kunnen worden aangetast door projecten die daarbuiten liggen. Voor het overige houdt de uitlegging van het primaire recht en van de SMB-richtlijn verband met het voorwerp van het hoofdgeding, is het vraagstuk niet hypothetisch van aard en heeft de verwijzende rechter alle gegevens verstrekt die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te kunnen geven op de gestelde vragen. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is derhalve ontvankelijk.

B — Eerste vraag

23.

Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het verenigbaar is met het door het Europese primaire recht en het Handvest van de grondrechten vereiste hoge niveau van milieubescherming, dat niet alle plannen waarvoor uit hoofde van de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn een effectbeoordeling wordt uitgevoerd, per se aan een verplichte strategische milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn worden onderworpen.

24.

Artikel 191, lid 2, VWEU verplicht de Uniewetgever om bij de uitwerking van het milieubeleid een hoog beschermingsniveau na te streven, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Unie. Dit doel is ook opgenomen in artikel 37 van het Handvest en in artikel 3, lid 3, tweede zin, VEU.

1. Beoordeling van het door het Unierecht vereiste niveau van milieubescherming

25.

Deze bepalingen moeten niet los van elkaar worden uitgelegd en getoetst. Zij weerspiegelen namelijk het eenvormige beginsel van een hoog niveau van milieubescherming,8. dat vanwege de veelvuldige verankering in het Unierecht bijzondere betekenis heeft.

26.

De maatstaf aan de hand waarvan een afzonderlijke Unierechtelijke handeling moet worden getoetst op verenigbaarheid met het volgens artikel 191, lid 2, VWEU vereiste niveau van milieubescherming, is door het Hof vastgesteld in de arresten Safety Hi-Tech9. en Bettati10., waarin het ging om een gebruiksverbod voor stoffen die schadelijk zijn voor de ozonlaag.

27.

Daarin heeft het Hof beslist dat artikel 191 VWEU voorziet in een aantal doelstellingen, beginselen en criteria die de gemeenschapswetgever bij de tenuitvoerlegging van het milieubeleid moet respecteren. Aangezien daarbij bepaalde doelstellingen en beginselen tegen elkaar moeten worden afgewogen en wegens de ingewikkeldheid van de toe te passen criteria moet de rechterlijke toetsing noodzakelijkerwijs beperkt blijven tot de vraag of deze voorwaarden kennelijk verkeerd zijn beoordeeld.11.

28.

Ten aanzien van de in artikel 191, lid 2, VWEU gedefinieerde doelstelling van het milieubeleid van de Unie om een hoog beschermingsniveau te waarborgen, heeft het Hof verder terecht vastgesteld dat een hoog beschermingsniveau niet noodzakelijkerwijs het hoogste niveau hoeft te zijn dat technisch mogelijk is.12. Dit blijkt reeds uit de bewoordingen (slechts een ‘hoog’ beschermingsniveau) en ook uit het feit dat artikel 193 VWEU de lidstaten toestaat verdergaande beschermingsmaatregelen te handhaven en te treffen.

29.

Kennelijk in de veronderstelling dat een niveau slechts ‘hoog’ kan zijn in vergelijking met een ander niveau, heeft het Hof wat het behoud van een hoog niveau van milieubescherming betreft in het verleden in aanmerking genomen in hoeverre handelingen van de Unie verder gaan dan haar internationale verbintenissen op milieugebied.13.

30.

Een dergelijk beschermingsniveau dat verder gaat dan de internationale verbintenissen van de Unie, is mogelijk ook in het onderhavige geval aan de orde. Het toepasselijke protocol van Kiev betreffende strategische milieueffectrapportage14. bij het Verdrag van Espoo inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband15. bevat namelijk geen specifieke regels voor projecten die om redenen van natuurbescherming onderworpen moeten worden aan een bijzondere beoordeling.

31.

Een dergelijke externe vergelijking is evenwel slechts in beperkte mate geschikt als criterium. Bij deze aanpak zou er logisch gezien een ruimere keuze aan referentiefactoren moeten bestaan, respectievelijk de vraag moeten worden beantwoord of deze internationale verbintenissen op hun beurt een hoog, gemiddeld of laag niveau van milieubescherming nastreven.

32.

Vooral is de doelstelling van artikel 191, lid 2, VWEU niet beperkt tot het overtreffen van externe maatstaven. Zij vereist veeleer een constant streven naar meer en betere milieubescherming, zelfs als er wereldwijd geen hogere bescherming bestaat. Een beschermingsniveau is namelijk in elk geval niet meer als hoog aan te merken, wanneer zonder problemen een nog hoger niveau kan worden bereikt — hetgeen vanzelfsprekend niet mag worden verward met de eis om in alle situaties het hoogste beschermingsniveau te bereiken dat technisch mogelijk is.

33.

Dit brengt voor de Uniewetgever mee dat hij bij de uitwerking van het milieubeleid ervoor moet zorgen de milieubescherming op zijn minst daar te verbeteren waar dit met redelijke inspanning kan worden bewerkstelligd en waar dit niet in strijd is met gerechtvaardigde belangen.

34.

Tegen de achtergrond van de overwegingen in punt 27 van de onderhavige conclusie, in het bijzonder de verscheidenheid van de doelstellingen die de Uniewetgever bij de uitwerking van de milieubescherming mag nastreven, zou ik menen dat het beginsel van een hoog beschermingsniveau van artikel 191, lid 2, VWEU klaarblijkelijk is geschonden, wanneer er geen gerechtvaardigde belangen zijn die in de weg staan aan een hoger beschermingsniveau; ‘in de weg staan’ omvat daarbij overeenkomstig het algemene Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel ook het geval dat het gewicht van dergelijke belangen in geen verhouding staat tot de mogelijke verbetering van het beschermingsniveau.

35.

Hierna zal ik eerst onderzoeken of het beschermingsniveau van de SMB-richtlijn, en inzonderheid de in artikel 3, lid 1, afgebakende werkingssfeer, voldoet aan dit vereiste (hierna onder 2.), voordat ik de vraag zal bespreken of het te verantwoorden is dat plannen en programma's waarvoor op grond van de habitatrichtlijn een beoordeling vereist is, onder de in de SMB-richtlijn bepaalde omstandigheden bij uitzondering niet aan een strategische milieubeoordeling worden onderworpen (hierna onder 3.).

2. Beschermingsniveau van de SMB-richtlijn in het algemeen

36.

Allereerst moet worden vastgesteld dat de SMB-richtlijn het milieu niet beoogt te beschermen door middel van materiële regels voor plannen of programma's, maar door eisen te stellen aan de procedures van de lidstaten waarmee zij de gevolgen voor het milieu opsporen, inventariseren en beoordelen.16.

37.

Op basis van artikel 191, lid 2, VWEU mogen maatregelen worden vastgesteld die slechts betrekking hebben op bepaalde aspecten van het milieu, voor zover zij bijdragen tot het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu.17. Onder een dergelijk bepaald aspect van het milieu vallen ook regelingen die slechts procedurele eisen stellen om door middel van publieke controle bij te dragen aan de bescherming van het milieu.

38.

Deze procedurele vereisten kunnen vanzelfsprekend de milieubescherming alleen bevorderen voor zover de plannen en programma's überhaupt milieueffecten hebben. In die zin is in artikel 3, lid 1, van de SMB-richtlijn de werkingssfeer van deze richtlijn en daarmee het beschermingsniveau gedefinieerd: een strategische milieubeoordeling hoeft (alleen) te worden uitgevoerd voor plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

39.

Gezien het beginsel van het hoge beschermingsniveau lijkt het ook niet verboden om een zekere relevantie van de mogelijke milieueffecten te eisen. In zoverre is een legitiem belang de extra inspanning willen vermijden die het zou betekenen om een strategische milieubeoordeling te verrichten voor ieder plan en programma dat ook maar enigszins gevolgen voor het milieu kan hebben. Dit belang is ook niet overduidelijk disproportioneel in verhouding tot de geringe verbetering van de milieubescherming waartoe een strategische milieubeoordeling leidt van plannen en programma's die geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

3. Artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn in het bijzonder

40.

Voortbordurend op deze conclusie kan zonder veel moeite worden onderzocht of het in artikel 191, lid 2, VWEU voorgeschreven beschermingsniveau al dan niet wordt bereikt doordat plannen en programma's waarvoor een beoordeling op grond van de habitatrichtlijn vereist is, onder de in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn genoemde voorwaarden niet hoeven te worden onderworpen aan een strategische milieubeoordeling, namelijk als zij slechts het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

41.

In dit verband moet allereerst worden geconstateerd dat artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn het in artikel 3, lid 1, gedefinieerde beschermingsniveau ongewijzigd handhaaft. Immers, ook voor plannen en programma's die onderworpen zijn aan een beoordeling op grond van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, maar die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau, moet een milieubeoordeling worden uitgevoerd wanneer de lidstaten bepalen dat deze plannen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

42.

In zoverre heeft met name de toevoeging in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn dat ‘de lidstaten bepalen’ dat de plannen en programma's dergelijke gevolgen hebben, geen bijzondere betekenis, aangezien daardoor slechts tot uitdrukking wordt gebracht, hetgeen ook besloten ligt in de aard van de richtlijn zelf, dat deze door de lidstaten in het concrete geval wordt omgezet. De vermeende beoordelingsmarge van de lidstaten vindt in ieder geval haar grens in de verplichting om plannen die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, te onderwerpen aan een milieubeoordeling, met name vanwege hun kenmerken, hun gevolgen en de gebieden die die gevolgen kunnen ondergaan.18. Om vast te stellen of rekening moet worden gehouden met aanzienlijke gevolgen voor het milieu, moeten op grond van artikel 3, lid 5, van de SMB-richtlijn de criteria van bijlage II in acht worden genomen.19.

43.

Hierin ligt het verschil met de in het prejudiciële verzoek aangehaalde arresten, waarin de omzetting van soortgelijke regelingen van de MEB-richtlijn20. wordt gelaakt omdat deze uitsluitend berustte op grenswaarden of op de ligging van stadsontwikkelingsprojecten buiten stedelijke zones.21. In deze gevallen werd immers niet beoordeeld of de niet onderzochte projecten desondanks aanzienlijke gevolgen voor het milieu konden hebben.

44.

Voor het overige benadrukt de Raad terecht dat ook het beschermingsniveau van de habitatrichtlijn door deze bepaling niet op losse schroeven komt te staan. De verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn worden door artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn niet aangetast.

45.

Aangezien artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn het in artikel 3, lid 1, vastgestelde beschermingsniveau dus niet verder verlaagt, is er op basis van de onder punt 2 bereikte conclusie geen reden te twijfelen aan de handhaving van het in artikel 191, lid 2, VWEU geëiste hoge niveau van milieubescherming.

46.

Italia Nostra voert in wezen hiertegen aan dat het niet in overeenstemming is met het vereiste beschermingsniveau, dat plannen en programma's waarvoor uit hoofde van de habitatrichtlijn een effectbeoordeling nodig is, op grond van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn vrijgesteld kunnen zijn van een strategische milieubeoordeling.

47.

Inderdaad lijkt dit op het eerste gezicht tegenstrijdig, want de mogelijkheid van aanzienlijke gevolgen voor een Europese beschermingszone — de voorwaarde voor de verplichte uitvoering van de beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn — komt in de regel overeen met de mogelijkheid van aanzienlijke gevolgen in de zin van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn.22.

48.

Om die reden was het niet meer dan logisch om in artikel 3, lid 2, onder b), van de SMB-richtlijn het onweerlegbare vermoeden op te nemen, dat plannen en programma's waarvoor een effectbeoordeling op grond van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn nodig is, ook aan een milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn moeten worden onderworpen.

49.

Desondanks kunnen er situaties zijn waarin resterende redelijke twijfels aan de onschadelijkheid van een maatregel heel eenvoudig kunnen worden weggenomen door een beperkte beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, waardoor na deze specifieke beoordeling geen twijfel meer bestaat die een milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn noodzakelijk zou maken. In dit geval is het gerechtvaardigd af te zien van een complete milieubeoordeling volgens de SMB-richtlijn. Ook met deze beperking moeten plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, nog steeds aan een milieubeoordeling worden onderworpen, zoals artikel 3, lid 1, van de SMB-richtlijn verlangt. Om de in punt 39 van de onderhavige conclusie genoemde redenen waarborgt ook artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn in zoverre het in artikel 191, lid 2, VWEU geëiste beschermingsniveau.

50.

Of aanzienlijke milieueffecten in het hoofdgeding terecht zijn uitgesloten hoeft niet hier en, volgens het prejudiciële verzoek, ook niet door de nationale rechter te worden beslist, aangezien klaarblijkelijk geen grieven dienaangaande zijn aangevoerd. Niettemin is het feit dat voor het project talrijke voorschriften zijn opgesteld ter bescherming van de getroffen Europese beschermingszones, reden voor twijfel of op grond van de beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de mogelijkheid van aanzienlijke gevolgen voor het milieu in de zin van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn kon worden uitgesloten. In diezelfde richting wijzen de voorschriften die voor het project zijn opgesteld in het kader van de voorafgaande beoordeling van de noodzakelijkheid van een milieubeoordeling overeenkomstig de SMB-richtlijn.

51.

De eerste vraag van de verwijzende rechter moet derhalve aldus worden beantwoord dat bij de beoordeling van deze vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn zouden kunnen aantasten.

C — Tweede en derde vraag

52.

De tweede en de derde vraag hebben betrekking op de uitlegging van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn, dus de bepaling waarvoor ik in de eerste vraag heb onderzocht of deze in beginsel verenigbaar is met het primaire recht.23. Nu moet de betekenis worden onderzocht van de formulering dat voor plannen en programma's die weliswaar zijn onderworpen aan een beoordeling krachtens de habitatrichtlijn, maar slechts ‘het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau bepalen’, een strategische milieubeoordeling alleen verplicht is wanneer de lidstaten bepalen dat ze geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

53.

Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of voor de beoordeling of een plan of programma het gebruik van een dergelijk klein gebied op lokaal niveau bepaalt, alleen de oppervlakte van het project in aanmerking mag worden genomen. In voorkomend geval wenst de verwijzende rechter met de derde vraag te vernemen of de in Italië concreet toegepaste grenswaarden met betrekking tot de oppervlakte (40 respectievelijk tien hectare) verenigbaar zijn met de richtlijn. Beide vragen kunnen gezamenlijk worden beantwoord.

54.

In dit verband moet allereerst worden vastgesteld dat een plan of programma aan twee voorwaarden moet voldoen om te kunnen worden gekwalificeerd als een maatregel die het gebruik van een klein gebied op lokaal niveau bepaalt: enerzijds het gebruik van een klein gebied, en anderzijds de bepaling op lokaal niveau. Hierna zal ik eerst ingaan op het tweede kenmerk, namelijk het lokale niveau.

1. Bepaling op lokaal niveau

55.

Het kenmerk lokaal niveau wordt in de SMB-richtlijn nog eens op een andere plaats vermeld, namelijk in artikel 2, onder a), eerste streepje, bij de definitie respectievelijk de kwalificatie van de plannen en programma's die binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen. Daar wordt het lokale niveau, net als het regionale en nationale niveau, gebruikt om de bevoegde, met de planning belaste respectievelijk de vergunning verlenende autoriteiten aan te wijzen.

56.

Weliswaar wordt in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn niet uitdrukkelijk vermeld dat ook hier met het lokale niveau een bestuursniveau is bedoeld. Uit de overigens gelijkluidende formulering alsmede de systematische samenhang kan echter worden afgeleid dat het begrip in artikel 3, lid 3, dezelfde betekenis heeft als in artikel 2, onder a), eerste streepje, van de richtlijn. De kwalificatie van een plan of programma als een maatregel die het gebruik van een gebied op lokaal niveau bepaalt, vereist derhalve dat deze binnen de bevoegdheid van de lokale — dus niet de regionale en nationale — met de planning belaste respectievelijk de vergunning verlenende autoriteit valt.

57.

Hieruit vloeit reeds als antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter voort, dat een regeling die voor de definitie van plannen en programma's die ‘het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau bepalen’, uitsluitend de door het plan bestreken oppervlakte in aanmerking neemt, niet verenigbaar is met artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn. Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel blijkens het prejudiciële verzoek is vastgesteld door de gemeente Venetië, kan evenwel niet worden uitgesloten dat het gaat om een maatregel op lokaal niveau.

2. Gebruik van een klein gebied

58.

Staat de bevoegdheid van de lokale autoriteit vast, dan moet voor de toepassing van artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn verder worden onderzocht of het plan slechts het gebruik van een klein gebied bepaalt.

59.

Met het oog op de tweede vraag van de verwijzende rechter wil ik dienaangaande eerst opmerken dat de maatstaf voor de omvang van het gebied alleen de oppervlakte van het gebied kan zijn waarop het plan rechtstreeks betrekking heeft, ongeacht de milieueffecten van het project. Dit vloeit reeds voort uit de natuurlijke betekenis van het woord ‘gebied’. Bij een systematische beschouwing valt ook op dat artikel 3, lid 3, alleen spreekt van het gebied waarvan het plan het gebruik bepaalt, waarmee een minder ruime formulering is gekozen dan op andere plaatsen in de richtlijn waar het steeds gaat om alle door het project respectievelijk de gevolgen ervan (mogelijk) getroffen gebieden.24. Dit pleit eveneens ervoor dat alleen doorslaggevend is de oppervlakte van het gebied waarop het plan rechtstreeks betrekking heeft.

60.

Teleologische overwegingen verzetten zich in ieder geval niet tegen de hier voorgestelde, uitsluitend de oppervlakte betreffende benadering. De concrete regeling op grond waarvan plannen en programma's die het gebruik bepalen van kleine gebieden alleen aan een strategische milieubeoordeling hoeven te worden onderworpen na een voorafgaande beoordeling of er aanzienlijke gevolgen voor het milieu mogelijk zijn, heeft in het bijzonder niet als primair doel een zo hoog mogelijk niveau van milieubescherming te waarborgen. Indien dit het uitsluitende doel van de bepaling zou zijn, dan was de uitzondering op de regeling van artikel 3, lid 2, onder b), door artikel 3, lid 3, niet nodig geweest. Dan waren alle plannen en programma's die op grond van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn moeten worden onderzocht, aanvullend aan een strategische beoordeling onderworpen en was daarmee mogelijk een licht hoger beschermingsniveau bewerkstelligd.

61.

Het doorbreken van het automatisme van een strategische milieubeoordeling na een effectbeoordeling krachtens de habitatrichtlijn ten gunste van een voorafgaande beoordeling heeft veeleer als primair doel onnodige inspanningen te voorkomen en de procedure te versnellen. Voor dit doel is de oppervlakte geschikt als criterium om onderscheid te maken tussen plannen waarvoor altijd een beoordeling nodig is, en plannen waarvoor eerst een voorafgaande beoordeling wordt uitgevoerd: ook al zijn er zonder enige twijfel plannen en programma's van ruimtelijk beperkte omvang die aanzienlijke milieueffecten hebben25. (en waarvoor bijgevolg overeenkomstig artikel 3, lid 3, ook een strategische beoordeling moet worden uitgevoerd), kan enerzijds ten behoeve van de typering worden verondersteld dat omvangrijkere maatregelen hoe dan ook grotere milieueffecten hebben dan vergelijkbare plannen van beperktere omvang en dat een voorafgaande beoordeling voor omvangrijkere maatregelen derhalve vaak niet nodig zal zijn. Aangezien anderzijds het bepalen van de oppervlakte geen bijzondere extra moeite kost, kunnen de inspanningen effectief worden beperkt, zonder dat dit in de weg staat aan de verwezenlijking van het doel van deze richtlijn, namelijk het tot stand brengen van een toezichtprocedure voor besluiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.26.

62.

Bijgevolg rijst aansluitend de vraag tot welke omvang gebieden als ‘klein’ kunnen worden beschouwd.

63.

In dit verband moet allereerst worden vastgesteld dat de Uniewetgever geen concrete grenswaarde heeft geformuleerd. De lidstaten beschikken derhalve over een beoordelingsmarge bij de vaststelling van dergelijke grenswaarden. Deze beoordelingsmarge wordt slechts beperkt door hetgeen bij een natuurlijke geesteshouding nog als ‘klein’ gebied kan worden aangemerkt.

64.

Verder moet worden bedacht dat een gebied alleen in vergelijking met een referentie-eenheid als klein kan worden gekwalificeerd.

65.

Als referentie-eenheid komen mijns inziens in beginsel drie gebieden in aanmerking: het hele gebied van de Unie, waardoor een concrete, voor alle lidstaten geldende ‘kleine’ oppervlakte zou kunnen worden bepaald, de oppervlakte van de betrokken lidstaat en ten slotte de oppervlakte die valt binnen de bevoegdheid van het betrokken lokale bestuursniveau.

66.

Aangezien het gebruik van kleine gebieden naast de bepaling op lokaal niveau als voorwaarde wordt gesteld, dus ter verdere beperking hiervan, moet derhalve de binnen de bevoegdheid van het betrokken lokale bestuursorgaan vallende oppervlakte als relevante referentie-eenheid worden gebruikt. Het gebied dat in vergelijking met het gebied van de hele lidstaat of zelfs van de Unie als klein moet worden beschouwd, zal namelijk in de regel groter zijn dan het gebied dat binnen de bevoegdheid van een lokaal bestuursorgaan valt.

67.

Dit brengt weliswaar mee dat wat als klein gebied wordt aangemerkt, afhangt van de verdeling van de bevoegdheden en de afbakening van de lokale en (daarvan onderscheiden) regionale niveaus in de lidstaten. Dit is evenwel een noodzakelijk, zoniet zelfs gewenst gevolg van de ontbrekende harmonisatie respectievelijk concretisering in artikel 3, lid 3, van de SMB-richtlijn en de verwijzing naar het lokale niveau.

68.

In dit kader lijkt een oppervlakte van ten hoogste 5 % van het binnen de bevoegdheid van het lokale bestuursniveau vallende gebied als richtcijfer te kunnen dienen voor hetgeen bij een natuurlijke geesteshouding nog net als ‘klein’ gebied kan worden aangemerkt. Bij territoriaal zeer grote lokale openbare lichamen zal evenwel in de regel onder dit richtcijfer moeten worden gebleven.

V — Conclusie

69.

Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van Tribunale amministrativo regionale per il Veneto [bestuursrechter, regio Veneto, Italië] te beantwoorden als volgt:

‘1): Bij de beoordeling van de eerste vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid zouden kunnen aantasten van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's.
2): De toepassing van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42 veronderstelt naast het gebruik van een klein gebied, dat het plan of het programma binnen de bevoegdheid van een lokale autoriteit valt. De bepaling verzet zich derhalve tegen een regeling die voor de beoordeling van de vraag of een plan of programma het gebruik van een klein gebied op lokaal niveau bepaalt, uitsluitend rekening houdt met de oppervlakte van het plangebied.
3): Een plan of programma bepaalt niet meer het gebruik van een klein gebied in de zin van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2001/42, als het betrokken gebied groter is dan een richtcijfer van 5 % van de oppervlakte van het binnen de bevoegdheid van het betrokken lokale bestuursniveau vallende gebied.’

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Conclusie 08‑09‑2016

Oorspronkelijke taal: Duits.

Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 (PB 2001, L 197, blz. 30).

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7).

PB 2012, C 326, blz. 47.

PB 2008, C 115, blz. 13.

PB 2012, C 326, blz. 391.

Arrest van 7 april 2016, KA Finanz (C-483/14, EU:C:2016:205, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zie met betrekking tot artikel 37 van het Handvest ook de toelichting op het Handvest van de grondrechten, PB 2007, C 303, blz. 27.

Arrest van 14 juli 1998 (C-284/95, EU:C:1998:352).

10.

Arrest van 14 juli 1998 C-341/95, EU:C:1998:353.

11.

Arresten van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, EU:C:1998:352, punt 36 e.v.) en Bettati (C-341/95, EU:C:1998:353, punt 34 e.v.), alsmede arrest van 15 december 2005, Griekenland/Commissie (C-86/03, EU:C:2005:769, punt 88).

12.

Arresten van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, EU:C:1998:352, punt 49) en Bettati (C-341/95, EU:C:1998:353, punt 47).

13.

Arresten van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, EU:C:1998:352, punt 48) en Bettati (C-341/95, EU:C:1998:353, punt 46).

14.

PB 2008, L 308, blz. 35, aanvaard bij besluit nr. 2008/871/EG van de Raad van 20 oktober 2008 betreffende de goedkeuring namens de Europese Gemeenschap van het Protocol betreffende strategische milieueffectrapportage bij het VN/ECE-Verdrag van Espoo inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband van 1991 (PB 2008, L 308, blz. 33).

15.

PB 1992, C 104, blz. 7; volgens het voorstel voor een besluit van de Raad tot goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van de eerste en de tweede wijziging van het Verdrag van Espoo inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband van de ECE/VN (COM[2007] 470 def.) heeft de Gemeenschap dit verdrag op 27 juni 1997 goedgekeurd bij een niet-gepubliceerd besluit van de Raad dat klaarblijkelijk dateert van 15 oktober 1996 (zie het voorstel voor een eerste besluit van de Raad in PB 1992, C 104, blz. 5).

16.

Zie in die zin overweging 9 van de SMB-richtlijn alsmede, met betrekking tot de MEB-richtlijn, arrest van 14 maart 2013, Leth (C-420/11, EU:C:2013:166, punt 46).

17.

Arrest van 14 juli 1998, Bettati (C-341/95, EU:C:1998:353, punt 43).

18.

Arresten van 22 september 2011, Valčiukienė e.a. (C-295/10, EU:C:2011:608, punt 46) alsmede 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, punten 46 en 47). Zie ook arrest van 18 april 2013, L (C-463/11, EU:C:2013:247, punt 38).

19.

Arrest van 18 april 2013, L (C-463/11, EU:C:2013:247, punten 31, 33, 39 en 41).

20.

Thans richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2011, L 26, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 (PB 2014, L 124, blz. 1).

21.

Het prejudiciële verzoek noemt de arresten van 21 september 1999, Commissie/Ierland (C-392/96, EU:C:1999:431, punten 64 tot en met 67), en 16 maart 2006, Commissie/Spanje (C-332/04, EU:C:2006:180, punten 77 tot en met 81).

22.

Zie mijn conclusie in de zaak Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-243/15, EU:C:2016:491, punt 78) en de daar aangehaalde rechtspraak met betrekking tot de MEB-richtlijn alsmede overweging 10 van de SMB-richtlijn.

23.

Zie boven, onder B.

24.

Artikel 3, lid 2, onder b), bijlage I, onder c) en d), alsmede bijlage II, punt 2, van de SMB-richtlijn.

25.

Arrest van 21 september 1999, Commissie/Ierland (C-392/96, EU:C:1999:431, punt 66 e.v.), met betrekking tot de MEB-richtlijn.

26.

Arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles (C-567/10, EU:C:2012:159, punt 30).