ABRvS, 20-04-2011, nr. 201008680/1/H3

Bij besluit van 21 juli 2009 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de onzelfstandige bewoning van de woning aan de [locatie] te [plaats] te beëindigen en beëindigd te houden.

Bij besluit van 22 oktober 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 7 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Centrale Raad van Beroep ingekomen op 18 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De Centrale Raad van Beroep heeft dit hoger beroep doorgezonden naar de Raad van State, alwaar het is ingekomen op 31 augustus 2010. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 3 november 2010.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2010, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Amerongen en M. van 't Veer, beiden werkzaam bij de gemeente Den Haag, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, mag niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economische welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge artikel 13 heeft een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.

Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Ingevolge artikel 1 van het Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt in deze wet verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

Ingevolge artikel 5:16 is een toezichthouder bevoegd inlichtingen te vorderen.

Ingevolge artikel 5:20 is eenieder verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.

Ingevolge artikel 7:13, eerste lid, is dit artikel van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op bezwaar een adviescommissie is ingesteld:

[…]

Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit ten grondslag gelegd dat bij een controle op 6 juli 2009 is geconstateerd dat de woning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder dat daarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 45, eerste lid, van de Huisvestingsverordening is verleend. Het college heeft daarbij [appellant], nu hij eigenaar is van de woning, aangemerkt als degene die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen. Het college heeft het standpunt ingenomen dat de drie bewoners van de woning geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen.

[appellant] voert allereerst aan dat het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank niet geheel juist is. Nu hij echter niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gestelde onjuistheden tot gevolg hebben gehad dat de uitspraak van de rechtbank op onjuistheden is gebaseerd of dat hij anderszins hierdoor op enigerlei wijze in zijn belangen is geschaad, kan dit niet tot het door hem beoogde doel leiden.

[appellant] betoogt dat zijn recht op een eerlijk proces is geschonden doordat hij zowel in bezwaar als in beroep niet voorafgaand aan de zitting de beschikking had over het verweerschrift van het college en doordat de rechtbank heeft geweigerd zijn pleitnotitie in ontvangst te nemen.

Het enkele feit dat [appellant] niet vroegtijdig de beschikking had over de verweerschriften van het college, maakt niet dat daarmee het proces niet op eerlijke wijze is verlopen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij hierdoor in zijn verdedigingsmogelijkheden is geschaad.

Het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank maakt geen melding van de weigering om een pleitnotitie in ontvangst te nemen. Daargelaten de juistheid van de daarop betrekking hebbende stelling van [appellant], volgt uit dat proces-verbaal dat [appellant] gelegenheid heeft gekregen om zijn beroep toe te lichten. Derhalve valt niet in te zien dat artikel 6 van het EVRM is geschonden.

Het betoog faalt.

[appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit op bezwaar niet op rechtmatige wijze tot stand is gekomen, nu het is voorbereid door personen die banden hebben met de gemeente, waaronder voormalige en zittende raadsleden.

Dit betoogt faalt. Daargelaten dat het college heeft betwist dat ook zittende raadsleden deel uitmaken van de Adviescommissie bezwaarschriften, is er geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat personen die op enigerlei wijze aan de gemeente zijn verbonden, zitting hebben in een dergelijke commissie. Artikel 7:13, eerste lid, van de Awb bepaalt slechts dat de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan ten behoeve waarvan een advies wordt uitgebracht. Niet is gebleken dat de voorzitter in dit geval een dergelijke positie had of dat er overige omstandigheden zijn op grond waarvan de onafhankelijkheid van de commissieleden in het geding is. Derhalve heeft de rechtbank in dit betoog terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften niet had mogen worden overgenomen. Voorts heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat door de wijze waarop het besluit is voorbereid in strijd met artikel 13 van het EVRM is gehandeld, reeds omdat [appellant] geen beroep op de rechter is onthouden.

[appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college bij de besluitvorming geen gebruik mocht maken van de bevindingen die zijn gedaan bij de controle op 6 juli 2009. Hij voert aan dat geen toestemming is verleend voor het betreden van de woning en dat is gehandeld in strijd met artikel 6 van het EVRM.

Gelet op artikel 2, eerste lid, van de Algemene wet op het binnentreden, is voor het binnentreden in een woning een machtiging vereist indien toestemming van de bewoner ontbreekt. Nu [appellant] tijdens de controle niet in de woning woonde, stond het ontbreken van zijn toestemming er niet aan in de weg dat de woning zonder machtiging werd binnengetreden. Voorts zijn de toezichthouders volgens het verslag van de controle van 6 juli 2009, nadat zij zich hadden gelegitimeerd en het doel van hun komst hadden medegedeeld, vrijwillig in de woning toegelaten. Volgens het verslag van de hoorzitting in bezwaar is daar namens het college te kennen gegeven dat de bewoners geen bezwaren hadden tegen de controle van de woning en dat de controle zonder problemen is verlopen. De stelling van [appellant] dat de toezichthouders aanvankelijk niet zijn toegelaten in het pand, vindt geen steun in het verslag van de controle. Ook overigens heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de bewoners geen toestemming hebben gegeven voor de controle van de woning.

Bij bestuursrechtelijk toezicht zoals dat op 6 juli 2009 heeft plaatsgevonden in de woning van [appellant] kunnen personen geen beroep doen op het zogenoemde zwijgrecht. Gelet op de artikelen 5:16 en 5:20, eerste lid, van de Awb zijn toezichthouders bij dergelijk toezicht bevoegd inlichtingen te vorderen en is een ieder verplicht aan een toezichthouder alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs van hem kan vorderen. De toezichthouders waren dan ook niet gehouden om de aanwezige personen op een zwijgrecht te wijzen. Voorts waren de toezichthouders, die volgens het verslag het doel van de controle hebben bekendgemaakt, niet gehouden om alle mogelijke gevolgen van het verlenen van medewerking te kennen te geven. Niet valt in te zien dat hierdoor het in artikel 6 van het EVRM neergelegde recht op een eerlijk proces is geschonden.

Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de bevindingen van de controle niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Het betoog faalt.

[appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de feitelijke situatie in de woning, zoals die is verwoord in het verslag van de controle op 6 juli 2009, niet door hem is betwist en dat het college op grond van deze situatie terecht heeft geconcludeerd dat de woning onzelfstandig werd bewoond. Hij voert aan dat uit de contractuele relatie die hij met de huurder heeft, blijkt dat hij niet het oogmerk heeft om kamerverhuurder te zijn. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat de huurder in zijn plaats had moeten worden aangemerkt als overtreder, aldus [appellant]. Voorts betoogt [appellant] dat is gehandeld in strijd met de artikelen 7, 8 en 14 van het EVRM en artikel 1 van het Protocol bij het EVRM.

Volgens het verslag van de controle van 6 juli 2009 bestaat de woning uit vijf ruimten, waarvan er vier toegankelijk waren. Drie ruimten waren elk in gebruik door één persoon en één ruimte was in gebruik als woonruimte. Bij de controle werden twee personen aangetroffen met onderscheidenlijk de Franse en de Mexicaanse nationaliteit. De aanwezige personen verklaarden dat de woning door drie personen werd bewoond, dat de afwezige persoon de Duitse nationaliteit bezit en dat die persoon in het bezit was van een huurovereenkomst. Verder verklaarden zij dat zij studenten van de Hogere Hotelschool te Den Haag waren en dat zij nog tot het einde van hun opleiding in de woning zouden verblijven. De drie personen waren op het adres van de woning ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, aldus het verslag.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] de hiervoor weergegeven situatie niet heeft bestreden. Ook in hoger beroep heeft [appellant] deze situatie niet bestreden. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij betwist dat het college naar aanleiding van de in het verslag weergegeven situatie het standpunt mocht innemen dat de woning is omgezet naar onzelfstandige woonruimte, berust dit betoog op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak.

Gelet op de in het verslag weergegeven situatie heeft het college in het besluit op bezwaar het standpunt in mogen nemen dat het samenwonen van de drie bewoners in overwegende mate werd bepaald door de wens om voor de duur van hun opleiding huisvesting te hebben, zonder dat ze los daarvan bestendig voor onbepaalde tijd een huishouding wilden voeren. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat de bewoners geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voerden, zodat zij geen huishouden vormden in de zin van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening. Dat [appellant] slechts met een van de bewoners een huurovereenkomst had afgesloten en dat hij geen kamerverhuurder wilde zijn, doet niet af aan de wijze waarop de bewoners feitelijk in de woning verbleven. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de woning zonder de daartoe benodigde vergunning was omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte in de zin van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 45, eerste lid, van de Huisvestingsverordening.

De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat [appellant] het als eigenaar en verhuurder in zijn macht had om de onzelfstandige bewoning te beëindigen. Anders dan [appellant] stelt, behoefde hij daartoe niet de huurovereenkomst op te zeggen, nu aan de last onder aanzegging van bestuursdwang reeds zou zijn voldaan indien de woning door één huishouden werd bewoond en bovendien de bestuursdwang eerst zou worden geëffectueerd na de datum waarop twee bewoners volgens hun eigen verklaring uit de woning zouden vertrekken. Voorts komt het voor rekening en risico van [appellant] dat in de huurovereenkomst was opgenomen dat drie personen in de woning mochten wonen, zonder dat daarbij was vermeld dat deze personen één huishouden moesten vormen en dat geen onderverhuur mocht plaatsvinden. Daarnaast was in de huurovereenkomst opgenomen dat de huurder zich diende te houden aan alle wet- en regelgeving van de gemeentelijke overheid en van andere overheidsinstanties, zodat [appellant] de huurder op grond hiervan had kunnen aanspreken op het in strijd met de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening onzelfstandig bewonen van de woning. Derhalve heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat [appellant] niet als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, had mogen worden aangemerkt.

Nu is gehandeld in strijd met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 45, eerste lid, van de Huisvestingsverordening, kon het college ter zake handhavend optreden.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

De rechtbank heeft [appellant] terecht niet gevolgd in zijn stelling dat is gehandeld in strijd met het legaliteitsbeginsel en meer in het bijzonder in strijd met artikel 7 van het EVRM. Anders dan [appellant] stelt, is de last onder bestuursdwang niet opgelegd zonder dat hij in strijd met wettelijke bepalingen heeft gehandeld. Zoals hiervoor is overwogen, heeft hij door het laten bestaan van de onzelfstandige bewoning het bepaalde in de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening geschonden. Strijd met artikel 7 van het EVRM doet zich evenmin voor, nu deze bepaling slechts ziet op strafrechtelijke veroordelingen, terwijl het in deze zaak gaat om een bestuursrechtelijke sanctie die is gericht op het beëindigen van een situatie die in strijd is met de regelgeving. Dat het college te kennen heeft gegeven de woning te zullen blijven controleren, maakt niet dat daarmee aan hem een straf is opgelegd. Het college is, binnen de daaraan door de wet gestelde grenzen, bevoegd tot toezicht op de naleving van onder meer de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening.

Met betrekking tot artikel 8 van het EVRM heeft de rechtbank terecht overwogen dat het daarin neergelegde recht op respect voor de woning ten aanzien van [appellant] niet is geschonden, reeds omdat hij niet in de woning woonde. Verder heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het recht op respect voor het privéleven en de woning ten aanzien van de bewoners is geschonden, reeds omdat de last onder bestuursdwang door de duur van de door het college gehanteerde begunstigingstermijn eerst na het vertrek van twee bewoners uit de woning zou worden geëffectueerd, waarna de overblijvende bewoner in de woning mocht blijven wonen.

De oplegging van de last onder bestuursdwang is geen ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Voor zover het gebruik van de eigendom van de woning wordt beperkt door de op grond van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening opgelegde last onder bestuursdwang, heeft de rechtbank er terecht op gewezen dat in artikel 1 van het Protocol bij het EVRM is opgenomen dat op geen enkele wijze het recht wordt aangetast om die wetten toe te passen die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Dat niet is geconstateerd dat zich in de woning overbewoning of een onveilige situatie voordeed, maakt niet dat het college de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening niet mocht handhaven. Deze regelingen hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid ten doel. Met de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de beperkingen die door het verbod op het zonder vergunning omzetten in onzelfstandige woonruimte worden gesteld, niet in verhouding staan tot de genoemde doelstelling. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat artikel 1 van het Protocol bij het EVRM in dit geval niet is geschonden.

[appellant] stelt dat het toezicht op de naleving van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening slechts plaatsvindt in wijken waar voornamelijk personen van allochtone afkomst wonen. Hij heeft deze stelling echter niet aannemelijk gemaakt. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de regelgeving die betrekking heeft op onzelfstandige bewoning op iedereen van toepassing is, zodat ook die regelgeving geen onderscheid maakt op grond van huidskleur of nationaliteit. Gelet hierop heeft de rechtbank tevens terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de in het EVRM vermelde rechten in strijd met artikel 14 van het EVRM niet zonder onderscheid zijn verzekerd.

Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat het college geen gebruik had mogen maken van de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang.

Het betoog faalt.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.

w.g. Slump w.g. Neuwahl

lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2011

280-640.