HvJ EU, 17-09-2014, nr. C-562/12

Het Ests-Letse programma 2007–2013 is een ‘operationeel programma’ als gedefinieerd in artikel 2, punt 1, van verordening nr. 1083/2006. Als project van territoriale samenwerking waarbij meer dan een lidstaat is betrokken, is hierop eveneens verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1783/1999 van toepassing.5.

Het operationele programma werd goedgekeurd bij besluit C(2007) 6603 van de Commissie van 21 december 20076., met het doel om de Europese territoriale samenwerking te bevorderen. Het ontvangt gemeenschapssteun uit het Europese Fonds voor Regionale Ontwikkeling (hierna: ‘EFRO’).

De hoofdstructuur voor het beheer van EFRO-programma's is neergelegd in artikel 59, lid 1, van verordening nr. 1083/2006, volgens welke bepaling de lidstaat voor elk operationeel programma een managementautoriteit, een certificeringsautoriteit en een auditautoriteit aanwijst. Artikel 59, lid 5, van verordening nr. 1083/2006 bepaalt evenwel dat voor operationele programma's in het kader van de doelstelling ‘Europese territoriale samenwerking’ specifieke beheers- en controlevoorschriften worden vastgesteld bij verordening nr. 1080/2006.

Artikel 60 van verordening nr. 1083/2006 geeft een opsomming van de functies van de managementautoriteit, die ervoor verantwoordelijk is dat het operationele programma overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer wordt beheerd en uitgevoerd. Zij moet er onder meer op toezien dat de concrete acties voor financiering worden geselecteerd met inachtneming van de voor het operationele programma geldende criteria en gedurende de hele uitvoeringsperiode in overeenstemming zijn met de geldende communautaire en nationale voorschriften. De managementautoriteit moet sturing geven aan de werkzaamheden van het Comité van toezicht, en daaraan de documenten bezorgen die het nodig heeft om toezicht te kunnen houden op de kwaliteit van de uitvoering van het operationele programma in het licht van de specifieke doelstellingen daarvan.

Artikel 63 van verordening nr. 1083/2006, in de verwijzingsbeschikking genoemd als de relevante bepaling van Unierecht, omschrijft het Comité van toezicht. Volgens dit artikel krijgt elke lidstaat een bepaalde termijn om voor elk operationeel programma in overeenstemming met de managementautoriteit een Comité van toezicht op te richten; er mag één Comité van toezicht voor verscheidene operationele programma's worden opgericht; elk Comité van toezicht stelt zijn reglement van orde op binnen het institutionele, juridische en financiële kader van de betrokken lidstaat, en keurt dit reglement goed in overleg met de managementautoriteit teneinde zijn taken overeenkomstig deze verordening te verrichten.7.

Ingevolge artikel 70, lid 1, sub a, van verordening nr. 1083/2006 zijn de lidstaten verantwoordelijk voor het beheer en de controle van de operationele programma's en worden zij met specifieke taken belast.

Wat de speciale voorschriften voor territoriale-samenwerkingsprogramma's betreft, bepaalt artikel 14 van verordening nr. 1080/2006 onder meer dat lidstaten die deelnemen aan een operationeel programma één enkele beheersautoriteit, één enkele certificeringsautoriteit en één enkele auditautoriteit aanwijzen; laatstgenoemde is gevestigd in de lidstaat van de beheersautoriteit. De beheersautoriteit stelt na overleg met de in het programmagebied vertegenwoordigde lidstaten een gezamenlijk technisch secretariaat in; dit staat de beheersautoriteit en het toezichtcomité bij in de uitvoering van hun respectieve taak. Elke aan een operationeel programma deelnemende lidstaat wijst vertegenwoordigers aan die zitting hebben in het in artikel 63 van verordening (EG) nr. 1083/2006 bedoelde toezichtcomité.

Artikel 15, lid 1, van verordening nr. 1080/2006 bepaalt onder meer dat de beheersautoriteit, behoudens uitzonderingsgevallen, de in artikel 60 van verordening nr. 1083/2006 bedoelde taken verricht.

Volgens artikel 19, lid 3, van verordening nr. 1080/2006 is het toezichtcomité of een daaraan rapporterende stuurgroep, naast de in artikel 65 van verordening nr. 1083/2006 bedoelde taken, belast met de selectie van de concrete acties.

Voor de uitvoering van het Ests-Letse programma 2007–2013 werd een apart beheerssysteem ingesteld, uit hoofde van een overeenkomst tussen de twee regeringen en het ministerie van Binnenlandse Zaken van de Republiek Estland. De beheersstructuur bevindt zich voornamelijk in Estland.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken van de Republiek Estland treedt op als managementautoriteit (zie punt 7.2.1 van het Ests-Letse programma 2007–2013), certificeringsautoriteit (punt 7.3.1 van het Ests-Letse programma 2007–2013) en auditautoriteit (punt 7.4.1 van het Ests-Letse programma 2007–2013). De managementautoriteit heeft een gezamenlijk technisch secretariaat (Joint Technical Secretariat; hierna ‘JTS’) (punt 7.7 van het Ests-Letse programma 2007-) opgericht, dat het dagelijks beheer voert over het operationele programma.

Voorts werd een Comité van toezicht opgericht, bestaande uit zeven leden uit Estland en Letland. Dit gebeurde krachtens de in punt 15 hierboven genoemde overeenkomst, artikel 14, lid 3, van verordening nr. 1080/2006, de artikelen 63 en 64 van verordening nr. 1083/2006 en punt 7.6.2 van het Ests-Letse programma 2007–2013, dat. Een besluit van dit laatste lichaam vormt de inzet van het hoofdgeding.

Het Comité van toezicht stelde een programmagids op, die richtsnoeren bevat voor de voorbereiding van steunaanvragen alsmede voor de uitvoering van en het toezicht op het project, de verslaggeving erover en de afsluiting ervan. Punt 7.6.3 van het Ests-Letse programma 2007–2013 bepaalt dat het Comité van toezicht, teneinde zijn taak uit te voeren in overeenstemming met de algemene verordening en de EFRO-verordening, zijn eigen reglement van orde opstelt en dit in overleg met de managementautoriteit vaststelt.8.

Punt 6.6 van de programmagids luidt: ‘Tegen besluiten van het Comité van toezicht kan niet in rechte worden opgekomen’.

§ 1, lid 3, van de Perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seadus (Estse wet inzake structurele steun voor de periode 2007–2013; hierna: ‘StS 2007–2013’) verklaart verschillende bepalingen van de wet van toepassing op de verlening en de benutting van structurele steun uit hoofde van de operationele programma's in het kader van de doestelling ‘Europese territoriale samenwerking’ bedoeld in artikel 3, lid 2, sub c, van verordening nr. 1083/2006. Volgens § 1, lid 5, zijn de bepalingen van de Haldusmenetluse seaduse (Estse wet op de administratieve rechtspraak; hierna: ‘HmS’) van toepassing op de in de StS voorziene procedure, met inachtneming van de hieruit voortvloeiende bijzonderheden. 9.

Ten eerste moet worden uitgemaakt welk aspect van artikel 47 van het Handvest in de onderhavige zaak precies aan de orde is. Evenals artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), omvat artikel 47 van het Handvest een aantal verschillende rechten die van wezenlijk belang zijn voor de rechtsbedeling. Hieronder vallen, om maar een kleine greep te doen, het recht op een eerlijke en openbare behandeling, die plaats moet vinden binnen een redelijke termijn, en de beschikbaarheid van een doeltreffende voorziening in rechte. Uit het dossier van de onderhavige zaak blijkt dat het geschil betrekking heeft op een beweerde inbreuk op het recht van toegang tot een rechterlijke instantie, omdat de programmagids absoluut verbiedt dat het bestreden besluit wordt getoetst.25.

Met zijn eerste vraag wenst de Tartu Ringkonnakohus in wezen te vernemen of het Comité van toezicht, door zijn reglement van orde vast te stellen volgens artikel 63, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, en daarbij rechterlijke toetsing van zijn besluiten uit te sluiten, heeft gehandeld in overeenstemming met artikel 47 van het Handvest. Zoals reeds opgemerkt is in geschillen als het onderhavige, op het gebied van de Europese territoriale samenwerking, de relevante bepaling evenwel artikel 19, lid 3, van verordening nr. 1080/2006 en niet artikel 63, lid 2, van verordening nr. 1083/2006.

Zoals ik reeds heb opgemerkt, draait deze zaak in wezen om de vraag of het verbod vervat in punt 6.6 van de programmagids, en in het Estse recht zelf indien de Tartu Halduskohus juist geoordeeld heeft, een inbreuk vormt op het recht van toegang tot een rechterlijke instantie. Zoals ik hieronder nader zal toelichten, bindt dit onderdeel van artikel 47 van het Handvest de rechters van de lidstaten tevens aan de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid. Volgens het eerste beginsel moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de toepasselijke rechtsmiddelen en procedurele voorschriften de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken. Volgens het tweede beginsel mogen de rechtsmiddelen en procedurele voorschriften van een lidstaat niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke zuiver nationale vorderingen.26. Naar mijn mening moeten de beginselen van doeltreffendheid en van gelijkwaardigheid binnen het bereik van artikel 47 van het Handvest worden gebracht.27.

De Europese Unie is een rechtsgemeenschap, in de zin dat noch haar lidstaten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop zij is gegrond28., namelijk het VEU, het VWEU, en het Handvest. Anders dan de gemachtigde van Letland, die ter terechtzitting bezwaren uitte aangaande de gevolgen van het toestaan van rechterlijke toetsing van grensoverschrijdende maatregelen, acht ik ondenkbaar dat de uitvoering van een Unieprogramma louter op grond van de betrokkenheid van meer dan één lidstaat aan elke vorm van rechterlijke controle zou kunnen ontsnappen.

Het is evenwel aan de verwijzende rechter om, aan de hand van de hieronder gegeven richtsnoeren, uit te maken of de geldende regeling betreffende de rechterlijke toetsing te verenigen is met het door artikel 47 van het Handvest beschermde recht op toegang tot een rechterlijke instantie. Volgens het Unierecht staat het de nationale rechter vrij om, met inachtneming van de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid, zijn eigen rechtsgangen en procedurele voorschriften toe te passen. Nu het geschil de uitvoering van Unierecht betreft, omvatten de materiële gronden waaraan de rechterlijke instantie van de lidstaat moet toetsen, naast de toetsingsgronden volgens het administratieve recht van die lidstaat, tevens de algemene rechtsbeginselen en de grondrechten.29.

Het Unierecht belet mijns inziens voorts de lidstaten niet om ruimere mogelijkheden voor toegang tot de rechter en rechterlijke toetsing te bieden dan het Unierecht, mits dit de doeltreffende uitvoering van het Unierecht niet in gevaar brengt. Dit geldt zowel voor de vereisten inzake het procesbelang als voor de criteria tot aanwijzing van toetsbare handelingen.30.

Voor een goed begrip van de rol van de algemene beginselen van Unierecht en artikel 47 van het Handvest voor de onderhavige zaak, moeten twee vragen worden onderscheiden, te weten:

In gedachten moet worden gehouden dat het Handvest uit hoofde van artikel 6, lid 1, VEU deel uitmaakt van het primaire recht van de Europese Unie. Alle Uniewetgeving, met inbegrip van artikel 19, lid 3, van verordening nr. 1080/2006, moet dan ook in overeenstemming met de rechten van het Handvest worden uitgelegd.31.

Het Hof heeft overwogen dat het Europese Hof voor de rechten van de mens, ten einde na te gaan of het recht op toegang tot een rechterlijke instantie is geschonden, onderzoekt ‘of de beperkingen […] het recht niet in zijn kern hadden aangetast, of hiermee een legitiem doel werd nagestreefd en of er een redelijke verhouding bestond tussen de gebruikte middelen en het beoogde doel’.32. Gezien het absolute karakter van de gestelde beperking van het recht van toegang tot een rechterlijke instantie die in de onderhavige zaak aan de orde is, moet wel van zeer zwaarwegende redenen sprake zijn alvorens deze gerechtvaardigd kan worden geacht.

Het staat buiten twijfel dat Estland en Letland bij de toepassing en uitvoering van het programma gehouden zijn te voldoen aan het door artikel 47 van het Handvest beschermde recht op toegang tot een rechterlijke instantie. Voorts is het Comité van toezicht zelf gebonden dit grondrecht. Ik herinner eraan dat het Comité van toezicht zelf de programmagids waarin het beletsel voor toegang tot de rechter is opgenomen, heeft vastgesteld.

Ik ben er volledig van overtuigd dat een apert niet-wetgevend lichaam als het Comité van toezicht niet bevoegd kan zijn om de rechterlijke toetsing van zijn eigen besluiten uit te sluiten op een voor de relevante nationale gerechten bindende wijze. Dit zou niet voldoen aan de voorwaarde dat iedere beperking op de uitoefening van de in de door het Handvest erkende rechten en vrijheden moet worden gesteld ‘bij wet’.33. Wil met betrekking tot besluiten van het Comité van toezicht in dit geval een rechtmatige uitsluiting van de toegang tot de rechter kunnen worden aangetoond, dan zal deze moeten berusten op een duidelijk gestelde Estse wet, en niet op de programmagids.

Artikel 47 van het Handvest onderstreept derhalve de in vaste rechtspraak geformuleerde beginselen, in de zin dat besluiten van nationale instanties die met gebruikmaking van uitvoerende bevoegdheden de verlening van Uniesteun weigeren, voor rechterlijke toetsing vatbaar dienen te zijn.34.

Zoals ik reeds heb opgemerkt, wordt de autonomie van de verwijzende rechter ten aanzien van de procedure en de openstaande rechtsmiddelen afgebakend door de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid. Zoals vermeld in punt 47, vallen deze regels naar mijn mening thans binnen het bereik van artikel 47 van het Handvest.

Tegen deze achtergrond dient de beoordeling plaats te vinden of het besluit van het Comité van toezicht als zodanig een toetsbare handeling is, dan wel enkel een interne procedurele stap vóór het nemen van de eindbeslissing door de managementautoriteit. In het laatste geval moet tevens rekening worden gehouden met het feit, dat volgens de programmagids (punt 6.7) de laatste stap in de verlening van EFRO-steun bestaat uit het sluiten van een subsidieovereenkomst tussen de managementautoriteit en de ‘eerste partner’ van het goedgekeurde project. Met andere woorden, het is mogelijk dat het besluitvormingsproces niet uitmondt in een bestuursbesluit in de klassieke zin, maar in een privaat- of bestuursrechtelijke overeenkomst tussen de managementautoriteit en de eerste partner.

Het is wellicht dienstig erop te wijzen dat op Unieniveau, bij de vaststelling of een bestuursbesluit een duidelijke wijziging brengt in de juridische situatie van de verzoeker, moet worden gekeken naar de inhoud van de bestreden handeling35. in plaats van naar de vorm36., en naar de relevante achterliggende juridische verhoudingen.37.

Zo is dus het recht op rechterlijke toetsing verbonden aan handelingen die, hoewel ze zijn vastgesteld in het kader van de voorbereidende procedure, het einde vormen van een afzonderlijke fase in de hoofdprocedure en rechtsgevolgen sorteren.38. Het is dienstig erop te wijzen dat het Hof zich specifiek heeft uitgesproken over de rechtsgevolgen van besluiten van Unielichamen in de beginfase van een verscheidene fasen omvattende procedure, waarbij ten aanzien van bepaalde aanvragers Uniesteun werd geweigerd. Het Hof heeft geoordeeld dat de opstelling van lijsten rechtsgevolgen kan hebben in die zin, dat dit tot gevolg kan hebben dat bepaalde ondernemingen van de lijst worden weggelaten en daarmee niet de mogelijkheid krijgen mee te dingen naar bepaalde contracten.39.

Ik wil hieraan toevoegen, dat de hedendaagse wijze van administratieve besluitvorming mogelijk niet resulteert in een bestuursbesluit, maar in een administratief- of privaatrechtelijke overeenkomst tussen de betrokken overheidsinstantie en een particulier. Het is mogelijk dat kennisgeving van deze overeenkomst aan de onsuccesvolle aanvragers nooit plaatsvindt of dat hun nooit toegang tot de inhoud ervan wordt verschaft.40. Met andere woorden, in een dergelijk geval kan het besluit tot feitelijke afwijzing van de steunaanvraag zijn genomen vóór de sluiting van de overeenkomst. Mijns inziens moet de aanvrager dan toegang tot een rechterlijke instantie hebben om die afwijzing te bestrijden, tenzij tegen een negatief steunbesluit een andere voorziening in rechte dan een administratief beroep openstaat.41.

De verwijzingsbeslissing bevat geen uiteenzetting van de relevante nationaalrechtelijke bepalingen inzake bestuurlijke besluitvorming en de procedures van administratieve rechtspraak. Daarom kan niet worden vastgesteld welke rechtsmiddelen en voorzieningen open staan in een overeenkomstige, zuiver nationale situatie. Zoals ik al heb opgemerkt dient er voor gevallen van afwijzing van een steunaanvraag evenwel een voorziening in rechte te open te staan, en moet deze voorziening voldoen aan de uit de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid voortvloeiende voorwaarden. Uiteindelijk, wanneer alle andere naar nationaal recht geboden rechtsmiddelen geen effectieve bescherming in rechte vermogen te bieden, moet de nationale rechtsorde van de lidstaat zorgen voor een ‘zelfstandig beroep’ waarin de verenigbaarheid van nationale bepalingen met Unierecht onderzocht kan worden.42.

Wat betreft het doeltreffendheidsbeginsel is het vaste rechtspraak van het Hof dat, bij de beoordeling van de vraag of een nationaal voorschrift de toepassing van het Unierecht praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, rekening moet worden gehouden met ‘de plaats van die bepaling in de gehele procedure, en van het verloop en de bijzondere kenmerken ervan’ en in voorkomende gevallen met ‘de beginselen die aan het betrokken nationale rechtsplegingsysteem ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure’.43. Hieruit volgt dat de verwijzende rechter bij zijn onderzoek of het besluit van het Comité van toezicht een toetsbare handeling is, moet nagaan of er bij gebreke van een administratief beroep alternatieve voorzieningen voorhanden zijn die effectieve rechtsbescherming bieden.

Wat het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, verontrust het mij dat in Estland alleen de steunverlening in het kader van de Europese territoriale samenwerkingprogramma's lijkt te zijn uitgesloten van rechterlijke toetsing. Dit lijkt neer te komen op een bijzondere en beperkende procesrechtelijke situatie die niet geldt voor overeenkomstige geschillen van zuiver nationale (in dit geval Estse) aard. Het is evenwel een zaak voor de verwijzende rechter om uit te maken of dit neerkomt op een schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel.44.

Ik sluit af met enige opmerkingen over de omvang van de rechterlijke toetsing die open staat voor verzoekers wier aanvragen zijn geweigerd door het Comité van toezicht.

Naar mijn mening is het door MTÜ Liivimaa Lihaveis bestreden steunbesluit uiteindelijk discretionair van aard, in de zin dat zelfs de aanvragers die aan de juridische criteria en de voorwaarden voor steunverlening voldoen, daarop nog geen subjectief recht hebben. Er kunnen immers meer aanvragen zijn die aan de criteria voldoen dan waarvoor middelen beschikbaar zijn. Omgekeerd kan het zijn dat geen van de ingediende projecten goed genoeg wordt geacht om te worden gefinancierd, zelfs wanneer deze daarvoor naar de formele en technische criteria wel in aanmerking komen.

Dit betekent dat zelfs wanneer het project van MTÜ Liivimaa Lihaveis aan alle uit hoofde van de Europese territoriale samenwerking vastgestelde criteria voldeed, de steun toch kon worden geweigerd.

Voorts moet de nationale rechter rekening houden met het feit dat het Comité van toezicht is gebonden aan dezelfde criteria die welke gelden voor de instellingen van de Unie wanneer deze hun beoordelingsbevoegdheid uitoefenen. Het Hof heeft in dit verband geoordeeld dat ‘de naleving van de door de communautaire rechtsorde in administratieve procedures geboden waarborgen van des te groter fundamenteel belang’ is. Tot die waarborgen behoren met name de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken, het recht van de belanghebbende om zijn standpunt kenbaar te maken en zijn recht op een beslissing die toereikend is gemotiveerd. Enkel dan is het Hof in staat om te toetsen of voldaan is aan alle feitelijke en juridische vereisten waarvan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid afhangt.45. Deze criteria maken mijns inziens deel uit van de plicht tot behoorlijk bestuur, die thans tot uitdrukking komt in artikel 41 van het Handvest.

Verder hoeft de rechterlijke toetsing door de nationale rechter volgens het Unierecht evenwel niet te gaan.46.

Ik stel derhalve voor om vraag a) aldus te beantwoorden dat, ongeacht het reglement van orde van een door twee lidstaten in het kader van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling gezamenlijk opgericht Comité van toezicht, zoals de programmagids van het Comité van toezicht voor het Ests-Letse programma 2007–2013, die bepaalt dat tegen besluiten van het Comité niet in rechte kan worden opgekomen, het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming en artikel 47 van het Handvest vereisen, dat een aanvrager wiens aanvraag voor steun op grond van verordening nr. 1080/2006 en verordening nr. 1083/2006 is afgewezen, de gelegenheid moet hebben die afwijzing aan te vechten voor een bevoegde rechterlijke instantie in de voor het beheer van het programma verantwoordelijke lidstaat. Het is aan de nationale rechter om, met inachtneming van de uit de beginselen van gelijkwaardigheid en effectieve rechterlijke bescherming voortvloeiende vereisten, uit te maken welke procedurevoorschriften en beginselen van nationaal recht in dit verband de toegang tot de rechter regelen.