HvJ EU, 22-10-2014, nr. C-344/13, nr. C-367/13

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 46 EG en 49 EG, thans de artikelen 52 VWEU en 56 VWEU.

Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen C. Blanco en P. P. Fabretti, enerzijds, en de Agenzia delle Entrate — Direzione Provinciale I di Roma — Ufficio Controlli (hierna: ‘Agenzia delle Entrate’), anderzijds, over hun belastingaanslag.

Met zijn enige vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 52 VWEU en 56 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke prijzen van kansspelen die zijn gewonnen in nationale casino's niet worden betrokken in de heffing van de inkomstenbelasting, maar prijzen gewonnen in andere lidstaten wel, en of een dergelijk verschil in behandeling kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat, ofschoon de directe belastingen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, deze niettemin verplicht zijn die bevoegdheid in overeenstemming met het Unierecht uit te oefenen (zie in die zin arrest Lindman, EU:C:2003:613, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ten eerste vraagt de verwijzende rechter zich af of de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, een beperking van het vrij verrichten van diensten oplevert.

In dat verband moet eraan worden herinnerd dat het vrij verkeer van diensten in de zin van artikel 56 VWEU niet alleen de afschaffing verlangt van iedere discriminatie van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking — ook indien deze zonder onderscheid voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten geldt — die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt (zie met name arrest Dirextra Alta Formazione, C-523/12, EU:C:2013:831, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, zijn de bepalingen van het VWEU betreffende het vrij verrichten van diensten van toepassing op een activiteit die de mogelijkheid biedt tegen een vergoeding aan een kansspel deel te nemen (arrest Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De vrijheid van dienstverrichting komt overigens zowel aan de dienstverrichter als aan de dienstontvanger ten goede (arrest Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het hoofdgeding blijkt uit de vaststellingen van de verwijzende rechter en uit de opmerkingen van de Italiaanse regering dat krachtens de nationale regeling ter zake van prijzen die zijn gewonnen in casino's die in Italië zijn gelegen, aan de bron een belasting wordt geheven bij die casino's. Meer bepaald wordt ter zake van prijzen gewonnen in nationale casino's een heffing ingehouden die wordt berekend op basis van het verschil tussen de voor de spelen geïncasseerde bedragen en de aan de spelers als prijzen uitgekeerde bedragen. De Italiaanse regering preciseert dat in Italiaanse casino's gewonnen prijzen zijn vrijgesteld van de inkomstenbelasting om te voorkomen dat bedragen dubbel worden belast: in een eerste fase bij de speelbank en in een latere fase bij de speler.

Prijzen die gewonnen zijn bij kansspelen in casino's in het buitenland worden daarentegen als inkomsten beschouwd. Deze inkomsten moeten worden opgenomen in de aangifte inkomstenbelasting en derhalve in de inkomstenbelasting worden betrokken.

Deze nationale regeling, die het voordeel van een vrijstelling van de inkomstenbelasting voorbehoudt aan in die lidstaat gewonnen prijzengeld, onderwerpt de verrichting van diensten die bestaat in het tegen vergoeding organiseren van kansspelen aan een verschillende fiscale regeling naargelang zij in andere lidstaten dan wel in de betrokken lidstaat geschiedt (zie in die zin arrest Laboratoires Fournier, C-39/04, EU:C:2005:161, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals verzoekers in de hoofdgedingen en de Europese Commissie opmerken, wordt een verplaatsing naar een andere lidstaat om daar aan kansspelen deel te nemen bovendien minder aantrekkelijk door een verschillende fiscale behandeling, waarbij enkel prijzen gewonnen in een andere lidstaat als belastbare inkomsten worden beschouwd. De betrokken ontvangers van diensten, die woonachtig zijn in de lidstaat waar een dergelijk verschil in behandeling zich voordoet, worden er immers van weerhouden mee te doen aan dergelijke spelen waarvan de organisatoren in andere lidstaten zijn gevestigd wegens het belang dat zij hechten aan de mogelijkheid om belastingvrijstelling te krijgen (zie naar analogie arresten Vestergaard, C-55/98, EU:C:1999:533, punt 21, en Commissie/Denemarken, C-150/04, EU:C:2007:69, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De omstandigheid dat de in die lidstaat gevestigde aanbieders van spelen belastingplichtig zijn als organisatoren van kansspelen, ontneemt de wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is niet haar duidelijk discriminerende aard, daar deze belasting — zoals de verwijzende rechter opmerkt — niet vergelijkbaar is met de inkomstenbelasting die wordt geheven over de prijzen die belastingplichtigen bij in andere lidstaten georganiseerde kansspelen winnen (zie in die zin arrest Lindman, EU:C:2003:613, punt 22).

Een nationale regeling als die in het hoofdgeding aan de orde houdt dus een discriminerende beperking van het door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrij verrichten van diensten in, niet alleen jegens de verrichters maar ook jegens de ontvangers van deze diensten.

Ten tweede moet worden nagegaan of deze discriminerende beperking kan worden gerechtvaardigd.

Volgens de verwijzende rechter en de Italiaanse regering strekt de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is ertoe witwassen van geld (al dan niet afkomstig uit door de pleger begane strafbare feiten) in het buitenland tegen te gaan, alsook het wegsluizen naar het buitenland en het invoeren in Italië van kapitaal van onzekere herkomst te beperken.

Zoals deze regering opmerkt, heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de kansspelregeling behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie op dit gebied staat het aan elke lidstaat om overeenkomstig zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen (zie met name arresten Stanleybet International e.a., C-186/11 en C-209/11, EU:C:2013:33, punt 24, en Digibet en Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, punt 24).

In de rechtspraak van het Hof zijn weliswaar een aantal dwingende redenen van algemeen belang vastgesteld die kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een beperking van het vrij verrichten van diensten — zoals het doel de consument te beschermen, fraude te bestrijden en maatschappelijke problemen in verband met spelen te vermijden — maar deze doelstellingen kunnen niet worden aangevoerd ter rechtvaardiging van beperkingen die op discriminerende wijze worden toegepast (arrest Commissie/Spanje, C-153/08, EU:C:2009:618, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Een discriminerende beperking is enkel verenigbaar met het recht van de Unie indien zij onder een uitdrukkelijke afwijking valt, zoals artikel 52 VWEU, waarnaar artikel 62 VWEU verwijst, die beoogt de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid te waarborgen (zie in die zin arresten Commissie/Duitsland, C-546/07, EU:C:2010:25, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Dickinger en Ömer, C-347/09, EU:C:2011:582, punt 79).

Bijgevolg kan een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde enkel worden gerechtvaardigd indien zij doelstellingen nastreeft die betrekking hebben op de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid in de zin van artikel 52 VWEU. Daarnaast moeten de door de lidstaten opgelegde beperkingen voldoen aan de voorwaarden met betrekking tot de evenredigheid ervan. Zo is nationale wetgeving slechts geschikt om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te waarborgen wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt dit op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken (zie in die zin arresten Engelmann, C-64/08, EU:C:2010:506, punt 35, en Pfleger e.a., C-390/12, EU:C:2014:281, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het kader van een geding dat bij het Hof krachtens artikel 267 VWEU aanhangig is gemaakt, staat het aan de verwijzende rechter om vast te stellen welke doelstellingen door de nationale wettelijke regeling daadwerkelijk worden nagestreefd. Daarnaast staat het ook aan de verwijzende rechter om, rekening houdend met de aanwijzingen van het Hof, na te gaan of de door de lidstaat opgelegde beperkingen voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd (zie in die zin arrest Pfleger e.a., EU:C:2014:281, punten 47 en 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Met betrekking tot, om te beginnen, de doelstellingen die door de Italiaanse regering zijn ingeroepen, te weten witwassen van geld tegengaan, alsook het wegsluizen naar het buitenland en het invoeren in Italië van kapitaal van onzekere herkomst beperken, volstaat het — zonder dat hoeft te worden bepaald of deze doelstellingen onder het begrip openbare orde vallen — vast te stellen, om te beginnen, dat de autoriteiten van een lidstaat, zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof, niet op algemene wijze en zonder onderscheid kunnen aannemen dat in een andere lidstaat gevestigde instellingen en organisaties zich bezighouden met criminele activiteiten (zie in die zin arrest Commissie/Spanje, EU:C:2009:618, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts levert de Italiaanse regering, zoals de Europese Commissie opmerkt, niet het bewijs dat de opbrengsten van de georganiseerde misdaad in Italië, die inderdaad hoog zijn, geheel of grotendeels in het buitenland worden gevormd.

Bovendien is een algemene uitsluiting van het voorrecht van een belastingvrijstelling onevenredig, want zij gaat verder dan noodzakelijk is om witwassen van geld te bestrijden, nu de lidstaten daartoe beschikken over andere middelen, zoals richtlijn 2005/60 die witwassen van geld beoogt te bestrijden en die volgens artikel 2, lid 1, punt 3, sub f, van toepassing is op casino's.

Tot slot kan niet worden uitgesloten dat de bestrijding van gokverslaving onder de bescherming van de volksgezondheid valt (zie in die zin arrest Commissie/Spanje, EU:C:2009:618, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en uit dien hoofde een discriminerende beperking van het vrij verrichten van diensten kan rechtvaardigen.

Zoals de Belgische regering opmerkt, heeft het Hof herhaaldelijk gewezen op de bijzondere aard van het kansspelwezen, waar, anders dan bij het toelaten van vrije en onvervalste mededinging op een traditionele markt, het invoeren van een dergelijke mededinging op die zeer specifieke markt, dat wil zeggen tussen meerdere exploitanten met een vergunning voor de exploitatie van dezelfde kansspelen, een schadelijk effect kan hebben. Deze exploitanten zouden immers geneigd zijn met elkaar te gaan wedijveren in inventiviteit om hun aanbod aantrekkelijker te maken dan dat van hun concurrenten, waardoor de uitgaven van de consument voor spelen en de gevaren van verslaving zouden toenemen (zie arresten Pfleger e.a., EU:C:2014:281, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Digibet en Albers, EU:C:2014:1756, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Niettemin is het belasten door een lidstaat van prijzen gewonnen in casino's die zijn gevestigd in andere lidstaten en het vrijstellen van dergelijke prijzen als zij zijn gewonnen in casino's die zijn gevestigd op zijn grondgebied in omstandigheden als die van het hoofdgeding niet geschikt om het doel van bestrijding van gokverslaving op consistente wijze te verwezenlijken. Een dergelijke vrijstelling kan de consument immers aanmoedigen om deel te nemen aan kansspelen die onder deze vrijstelling vallen (zie in die zin arrest Commissie/Spanje, EU:C:2009:618, punt 41).

Daaruit volgt dat de discriminatie die in het hoofdgeding aan de orde is, niet gerechtvaardigd is uit hoofde van artikel 52 VWEU.

Gelet op een ander moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat de artikelen 52 VWEU en 56 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke prijzen van kansspelen die zijn gewonnen in casino's in andere lidstaten in de heffing van de inkomstenbelasting worden betrokken en vergelijkbare inkomsten die afkomstig zijn van op het nationale grondgebied gevestigde casino's van die belasting zijn vrijgesteld.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 52 VWEU en 56 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke prijzen van kansspelen die zijn gewonnen in casino's in andere lidstaten in de heffing van de inkomstenbelasting worden betrokken en vergelijkbare inkomsten die afkomstig zijn van op het nationale grondgebied gevestigde casino's van die belasting zijn vrijgesteld.

ondertekeningen