ABRvS, 19-01-2011, nr. 201002446/1/H2.

Bij brieven, bij de minister ingekomen op 8 mei 2007 en 25 juni 2007, heeft de gemeente voor het project declaraties ingediend van de kosten van de opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog. De minister heeft bij besluit van 7 juli 2008 een bijdrage van € 449.119,72 toegekend en een bijdrage in enkele kosten afgewezen, waarbij hij zich mede heeft gebaseerd op de artikelen 5 en 6 van de Beleidsregels 1999.

De gemeente betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank had moeten onderkennen dat de Beleidsregels 1999 in strijd zijn met het Bijdragebesluit 1999, zodat de minister deze buiten toepassing had moeten laten. Zij is van mening dat in de Beleidsregels 1999 categorisch kostensoorten van een bijdrage zijn uitgesloten die op grond van het Bijdragebesluit 1999 voor een bijdrage in aanmerking moeten komen als aan de voorwaarden van dit besluit is voldaan, en dat in de Beleidsregels 1999 naar de aard en inhoud dan ook meer is geregeld dan krachtens het Bijdragebesluit 1999 is geoorloofd. De gemeente wijst daarbij op een passage van de nota van toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 1999, 402, blz. 15), waarin staat dat als een ruiming aan de criteria voldoet en de verplichtingenruimte voor ruimingen toereikend is, een bijdrage wordt toegekend. Voorts is de gemeente van mening dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat zij bij het project geen rekening kon houden met de Beleidsregels 1999, omdat deze eerst zijn gepubliceerd nadat het project in uitvoering was genomen. De minister had de Beleidsregels 1999 ook om die reden buiten toepassing moeten laten, aldus de gemeente.

De systematiek van het Bijdragebesluit 1999 is erop gericht dat de minister slechts in bepaalde gevallen voor een aantal kostensoorten een bijdrage kan toekennen. Dit volgt uit artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 en het wordt onderstreept in de nota van toelichting (blz. 10 en 11), waarin is bevestigd dat voor een opsporing slechts in bepaalde gevallen een bijdrage wordt toegekend; een deel van de gemeenten zal een opsporing of voor eigen rekening moeten uitvoeren of de kosten aan derden moeten doorberekenen. Het rijk faciliteert de gemeenten door bij projecten met een hoog veiligheidsrisico voor de bevolking een bijdrage te geven in de kosten. In de artikelen 4 en 5 van het Bijdragebesluit 1999 is bepaald voor welke kostensoorten dit geldt. De woorden ‘kan’ en ‘kunnen’ in de genoemde bepalingen geven aan dat de minister de keuze is gelaten om al dan niet een bijdrage toe te kennen en dat de minister dus beleidsvrijheid is gegeven. In de Beleidsregels 1999 heeft de minister invulling gegeven aan de ruimte die het Bijdragebesluit 1999 geeft, door hierin onder meer te bepalen welke kosten van vooronderzoek en van opsporingswerkzaamheden in beginsel voor vergoeding in aanmerking komen en welke kosten niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999. Het betoog dat de Beleidsregels 1999, voor zover hier van belang, nadere regels zijn zonder wettelijke grondslag, faalt.

Dat het gehele project in 2001 in uitvoering is genomen voordat de Beleidsregels 1999 zijn gepubliceerd in de Staatscourant van 28 juni 2004 (nr. 120), leidt ook niet tot het oordeel dat de minister deze beleidsregels buiten toepassing had moeten laten. De werkzaamheden waarvan de declaraties thans in geschil zijn, zijn verricht nadat de Beleidsregels 1999 zijn bekendgemaakt en de gemeente heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij verplichtingen voor deze werkzaamheden is aangegaan vóór 28 juni 2004.

De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de minister de Beleidsregels 1999 bij het besluit van 7 juli 2008 heeft kunnen toepassen en dat hij daarmee niet in strijd met de rechtszekerheid heeft gehandeld.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, faalt ook het betoog van de gemeente dat de Beleidsregels 1999 niet van toepassing zijn en het besluit van 7 juli 2008 dus geen stand houdt voor zover daarin met toepassing van de Beleidsregels 1999 een bijdrage is afgewezen voor de interne kosten van de gemeente, de kosten van verwerking van anders dan door het explosief verontreinigde grond en de kosten van een eindrapportage.

De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat niet is gebleken van concrete toezeggingen die een beroep van de gemeente op het vertrouwensbeginsel doen slagen. Dat de minister voorschotten heeft verstrekt op alle ingediende declaraties, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat uit artikel 20, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 volgt dat aan de toekenning van voorlopige bijdragen geen rechten kunnen worden ontleend. Het betoog van de gemeente dat beslissingen van de minister op de vanaf 2002 ingediende declaraties uitbleven tot 4 december 2007 en dat de gemeente daardoor niet eerder kennis heeft kunnen nemen van het beleid en de uitleg die de minister aan het Bijdragebesluit 1999 gaf en haar handelen niet hierop heeft kunnen afstemmen, kan niet leiden tot het oordeel dat de minister alle declaraties had moeten vergoeden. De toepasselijke vereisten vloeien rechtstreeks voort uit het Bijdragebesluit 1999 en de Beleidsregels 1999. De gemeente wordt geacht hiermee bekend te zijn en zij had haar handelen hierop kunnen afstemmen.

De minister heeft bijdragen van € 86.009,00 en € 118.806,90 in de kosten van het door Mosmans Bodem BV en van Dusseldorp Infra, Sloop en Milieutechniek BV afvoeren en verwerken van vrijgekomen verontreinigde grond, het afvoeren van puin en het scheiden en afvoeren van (hoogoven)slak, waarom was verzocht, afgewezen. Daarbij heeft hij het standpunt ingenomen dat alleen de meerkosten voor het ontgraven en verwerken van verontreinigde grond worden vergoed als de verontreiniging het gevolg is van de aanwezigheid van explosieven. Omdat de op de locatie geconstateerde verontreiniging niet werd veroorzaakt door een explosief maar door een olietank en de kosten dus niet munitiegerelateerd zijn, kunnen deze kosten volgens de minister niet worden gerekend tot de in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 genoemde kosten die voor een bijdrage in aanmerking komen.

De rechtbank heeft uit een passage van voormelde nota van toelichting (blz. 13) afgeleid dat het Bijdragebesluit 1999 het verwijderen van door munitie vervuilde grond beschouwt als onderdeel van de ruimingswerkzaamheden en dat dit voor vergoeding in aanmerking komt. Mede in aanmerking genomen dat het Bijdragebesluit 1999 niet voorziet in vergoeding van alle volgens de gemeente noodzakelijke kosten, heeft de rechtbank het uitgangspunt van de minister juist geacht dat de kosten van verwerking van grond die anders dan door een explosief is verontreinigd, niet voor een bijdrage in aanmerking komen. De enkele omstandigheid dat deze grond is afgegraven in het kader van de opsporing, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Nu de facturen van Mosmans en Dusseldorp in belangrijke mate zien op het verwerken en overnemen van verontreinigde slakken en ‘schoon’ puin en op het scheiden en innemen van slak voor hergebruik, heeft de rechtbank het in overeenstemming met het Bijdragebesluit 1999 geacht dat de bijdrage in de kosten die zien op de verwerking van de grond is afgewezen.

De gemeente betoogt dat de kosten van verwerking van de verontreinigde grond een direct en noodzakelijk gevolg zijn van de opsporing en verwijdering van het explosief en dat deze dan ook voor een bijdrage in aanmerking komen.

Uit artikel 4, eerste lid, aanhef en onder l, van de Beleidsregels 1999 volgt dat de kosten in verband met herstelwerkzaamheden op de opsporings- en vernietigingslocaties in beginsel tot de kosten van opsporingswerkzaamheden behoren als bedoeld in artikel 4, onder b, van het Bijdragebesluit 1999. Het terugplaatsen van grond kan onder herstelwerkzaamheden worden begrepen en de daarvoor gemaakte kosten kunnen dan ook voor vergoeding in aanmerking komen. Voor zover de grond echter vanwege niet met explosieven samenhangende milieuaspecten een bewerking moet ondergaan voordat deze kan worden teruggeplaatst, of om die reden moet worden vervangen, zijn de daarvoor gemaakte meerkosten niet declarabel onder het Bijdragebesluit 1999 omdat niet wordt voldaan aan het vereiste dat er een direct verband is met explosieven. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de kosten van het verwerken en overnemen van verontreinigde slakken en ‘schoon’ puin en van het scheiden en innemen van slak voor hergebruik, waarop de facturen van Mosmans en Dusseldorp — naar niet in geschil is — in belangrijke mate zien, niet voor een bijdrage in aanmerking komen.

De minister heeft tevens de aanvraag om bijdragen van € 9.216,31, € 225.850,41 en € 111,86 in de kosten van werkzaamheden van de Risk Management Group B.V. (hierna: RMG), van Van den Herik Kust- en Oeverwerken B.V. onderscheidenlijk van het Bureau voor Toetsing en Certificering (hierna: BTC) afgewezen op grond van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999, omdat deze werkzaamheden in 2005 hebben plaatsgevonden en de declaratie eerst op 25 juni 2007, en daarmee te laat, is ingediend.

De rechtbank heeft het besluit van 7 juli 2008 op deze onderdelen vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Volgens de rechtbank staat niet vast dat deze werkzaamheden alleen uit opsporingswerkzaamheden bestonden, en omdat artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 uitsluitend betrekking heeft op het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden, had de minister die bepaling niet zonder nader onderzoek kunnen toepassen.

De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan haar uitleg van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999. Volgens de gemeente moet deze bepaling zo worden uitgelegd dat het daarbij gaat om het jaar waarin de kosten aan de gemeente in rekening zijn gebracht en zijn alle aan haar in 2006 in rekening gebrachte kosten vóór 1 oktober 2007 bij de minister gedeclareerd.

De uitleg die de gemeente aan deze bepaling geeft, is onjuist. Uit de uitspraken van de Afdeling van 24 maart 2010 in zaak nr. 200904414/1/H2 en van 17 november 2010 in zaak nr. 201003001/1/H2, volgt dat als ijkpunt voor de indieningstermijn van artikel 13, tweede lid, heeft te gelden het moment waarop de opsporings- of ruimingswerkzaamheden feitelijk zijn uitgevoerd. Op dat moment zijn de kosten gemaakt; daarbij is niet van belang of deze al daadwerkelijk in rekening zijn gebracht bij of zijn betaald door de gemeente.

Met betrekking tot de vernietiging door de rechtbank van het besluit van 7 juli 2008, voor zover het betrekking heeft op de weigering bijdragen te verstrekken van € 9.216,31, € 225.850,41 en € 111,86 voor de werkzaamheden van RMG, Van den Herik en BTC, betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 uitsluitend op het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden ziet, en dat hij voor deze kosten terecht geen bijdragen heeft verleend omdat de declaratie op grond van die bepaling te laat is ingediend.

De declaratie van RMG van € 9.216,31 heeft ten dele (voor € 1.044,82) betrekking op adviseringskosten en ten dele (voor € 8.171,49) op kosten van toezicht. Voor zover ze betrekking heeft op adviseringskosten overweegt de Afdeling als volgt.

Uit de begripsomschrijvingen van artikel 1, aanhef en onder b tot en met e, van het Bijdragebesluit 1999, en de in artikel 4 van de Beleidsregels 1999 gegeven limitatieve opsomming van kosten van opsporingswerkzaamheden volgt dat de adviseringskosten geen kosten van opsporings- of ruimingswerkzaamheden zijn. Deze kosten kunnen niet onder één van de opgesomde kostenposten worden gebracht. Zoals in de uitspraken van 24 maart 2010 en 17 november 2010 is overwogen, ziet artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 op opsporingswerkzaamheden, daaronder begrepen de ruimingswerkzaamheden die hiervan het gevolg zijn, bij langdurige projecten. De minister hoefde de declaratie in zoverre dan ook niet te toetsen aan de indieningstermijn van die bepaling. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 niet aan de afwijzing van de bijdrage ten grondslag kon worden gelegd.

Voor het antwoord op de vraag of de minister een bijdrage voor deze adviseringskosten niettemin heeft kunnen weigeren, is van belang of sprake is van kosten van vooronderzoek die op grond van artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 voor een bijdrage in aanmerking komen.

In de nota van toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 1999, 402, blz. 12) is gesteld dat het bij een opsporing van belang is dat het af te zoeken gebied zoveel mogelijk beperkt blijft en dat de vermoedelijk aanwezige explosieven daarom voorafgaand aan een opsporing zo nauwkeurig mogelijk moeten worden gelokaliseerd met behulp van archieven o.a. van de bezettende macht, kraterkaarten die met behulp van luchtfoto's van bombardementen zijn gemaakt, recente luchtfoto's waarmee verstoringen in de bodem aangetoond kunnen worden, processen-verbaal, getuigenverklaringen, uitkomsten van literatuuronderzoek enz. Nu hieruit kan worden afgeleid dat een vooronderzoek plaatsvindt vóór een opsporing, en het opsporingsonderzoek in dit geval in 2001 is aangevangen, zijn deze adviseringskosten die daarna zijn gemaakt, geen kosten van vooronderzoek.

Gelet op het voorgaande heeft de minister, zij het op een andere grond dan hij heeft gedaan, in redelijkheid de bijdrage in de adviseringskosten van RMG van € 1.044,00 kunnen afwijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend en ten onrechte nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in zoverre in stand te laten.

Voor zover de factuur van RMG betrekking heeft op kosten van toezicht overweegt de Afdeling dat deze kosten op grond van artikel 5 van de Beleidsregels 1999 voor een bijdrage in aanmerking kunnen komen. Niet in geschil is dat de werkzaamheden op de locatie een doorlooptijd van meer dan 12 maanden hebben gehad. Artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 is in zoverre dan ook van toepassing. Gelet op hetgeen in 2.6.3 over het te hanteren ijkpunt is overwogen, en aangezien de declaratie van deze vóór 2006 uitgevoerde werkzaamheden eerst in 2007 is ingediend, slaagt het betoog van de minister dat hij terecht op grond van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999, geen bijdrage in deze kosten van € 8.171,49 heeft verleend en dat de rechtbank het besluit van 7 juli 2008 in zoverre ten onrechte heeft vernietigd.

Omdat de werkzaamheden van Van den Herik en BTC konden worden aangemerkt als opsporings- of ruimingswerkzaamheden en deze in 2005 zijn uitgevoerd, had de gemeente de declaratie hiervan ook vóór 1 oktober 2006 bij de minister moeten indienen. Omdat dit niet is gebeurd, slaagt het betoog van de minister dat hij terecht op grond van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit geen bijdrage in deze kosten heeft verleend. Ook in zoverre heeft de rechtbank het besluit van 7 juli 2008 ten onrechte vernietigd.

De minister heeft tevens een bijdrage van € 7.018,42 in de kosten voor het opstellen van projectplannen door RMG afgewezen, omdat dit geen kosten zijn die op grond van artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 voor een bijdrage in aanmerking komen.

De rechtbank heeft het besluit van 7 juli 2008 ook op dat onderdeel vernietigd, omdat de werkzaamheden van RMG waren gericht op het bepalen van de omvang van het bij de opsporingswerkzaamheden af te zoeken gebied en deze daarom als vooronderzoek zijn aan te merken. De minister zou volgens de rechtbank moeten beoordelen of deze kosten, al dan niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb, alsnog voor een bijdrage in aanmerking komen.

Gelet op hetgeen in 2.7.2 is overwogen, waarbij ook van belang is dat de werkzaamheden in 2006 zijn verricht, betoogt de minister terecht dat de rechtbank deze kosten ten onrechte als kosten van vooronderzoek heeft aangemerkt. De minister betoogt ook terecht, gelet op 2.7.1, dat deze kosten geen kosten van opsporings- of ruimingswerkzaamheden zijn. De minister heeft derhalve kunnen besluiten deze kosten niet te vergoeden. De rechtbank heeft het besluit van 7 juli 2008 in zoverre ten onrechte vernietigd.

Voor zover de minister heeft betoogd dat hij de overweging van de rechtbank dat hij ten onrechte de kosten van overname van de verontreinigde grond, gemaakt met het oog op verwerking van die grond, van een bijdrage heeft uitgesloten, niet kan volgen, berust dit betoog op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft het juist in overeenstemming met het Bijdragebesluit 1999 geacht dat de minister deze kosten van een bijdrage heeft uitgesloten. Dit oordeel is juist, zoals uit 2.5.3 volgt.

De rechtbank heeft met betrekking tot de weigering van de minister bijdragen te verstrekken voor de werkzaamheden van Mosmans en Dusseldorp overwogen dat in de desbetreffende facturen tevens laad- en transportkosten van verontreinigde grond en puin zijn begrepen en dat het haar niet duidelijk is geworden waarom de minister de vergoeding van deze kosten slechts voor een bijdrage in aanmerking brengt als (achteraf) blijkt dat de verontreiniging het gevolg is van explosieven. De rechtbank heeft het besluit van 7 juli 2008 in zoverre wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd en bepaald dat de minister ook in zoverre een nieuw besluit op bezwaar moet nemen.

De minister betoogt dat hij een bijdrage in deze kosten heeft kunnen afwijzen en dat de rechtbank het besluit in zoverre ten onrechte heeft vernietigd omdat zij eraan voorbij is gegaan dat de minister deze meerkosten alleen vergoedt als blijkt dat de verontreiniging het gevolg is van explosieven, hetgeen hier niet het geval is. Dat hij bij ‘schone grond’ wel bereid is de laad- en transportkosten te vergoeden, hangt volgens de minister samen met zijn uitgangspunt dat ‘schone grond’ wordt teruggebracht op de locatie waar de opsporings- en ruimingswerkzaamheden hebben plaatsgevonden. De kosten hiervan kunnen daarom worden aangemerkt als herstelkosten in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder l, van de Beleidsregels 1999 die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen.

Dit betoog faalt. Zonder nadere motivering is niet aannemelijk dat deze kosten — anders dan de kosten van het verwerken en overnemen van verontreinigde slakken en ‘schoon’ puin en van het scheiden en innemen van slak voor hergebruik die, zoals volgt uit 2.5.3, in een te ver verwijderd verband staan met de opsporingswerkzaamheden — niet rechtstreeks voortvloeien uit en verband houden met de verrichte opsporingswerkzaamheden. Uit de zinsnede ‘vermoede aanwezigheid van explosieven’ die zowel in artikel 1, onder b, als in artikel 3, derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 staat, kan worden afgeleid dat het niet relevant is of bij de opsporingswerkzaamheden daadwerkelijk explosieven zijn aangetroffen, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. De minister heeft de bijdrage in deze kosten daarom niet kunnen afwijzen door aan de afwezigheid van explosieven een doorslaggevende betekenis toe te kennen. De rechtbank is dan ook terecht tot de slotsom gekomen dat het besluit van 7 juli 2008 op dit punt ondeugdelijk is gemotiveerd en om die reden in zoverre moet worden vernietigd. Aangezien de laad- en transportkosten en de kosten die zien op de verwerking van de grond in de facturen van Mosmans en Dusseldorp door elkaar lopen, heeft de rechtbank de vernietiging van dit besluit terecht uitgebreid tot die facturen in totaliteit.

Het hoger beroep van de gemeente is ongegrond en het hoger beroep van de minister gegrond.

De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank bij die uitspraak het besluit van 7 juli 2008 heeft vernietigd wat de weigering betreft de adviseringskosten van RMG van € 7.018,42, de kosten van toezicht van RMG van € 8.171,49, de declaraties van Van den Herik van in totaal € 225.850,41 en de declaratie van BTC van € 111,86 te vergoeden en de minister is opgedragen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Voorts dient die uitspraak te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft nagelaten de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten wat de weigering betreft de adviseringskosten van RMG van € 1.044,00 te vergoeden en de minister is opgedragen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit van 7 juli 2008 in zoverre in stand laten.

De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, zodat de minister uitsluitend een nieuw besluit op bezwaar zal dienen te nemen met betrekking tot de declaraties van de werkzaamheden van Mosmans van € 86.009,00 en Dusseldorp van € 118.806,90, dit met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.